Il rapporto di lavoro alle dipendenze della PA

In origine il rapporto di una persona fisica alle dipendenze di un ente pubblico era denominato rapporto di pubblico impiego. Si trattava di un rapporto di servizio, con il quale il dipendente si inseriva stabilmente nell’amministrazione ed era un rapporto di diritto, volontario e professionale.
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1. Il lavoro pubblico

Tale triplice profilo connotava il rapporto pubblico come “speciale” rispetto al rapporto di lavoro privato. In particolare, tale carattere di specialità si coglieva dall’aspetto normativo, perché le leggi applicabili al rapporto di lavoro pubblico erano specifiche rispetto a quelle giusprivatistiche. In secondo luogo, il potere esercitato dalla pubblica amministrazione era unicamente imperativo, tramite l’emanazione di provvedimenti amministrativi, salvo alcune eccezioni.
Pertanto, la situazione soggettiva dell’amministrazione veniva definita come di supremazia nei confronti dei dipendenti pubblici.
Le fonti finalizzate a disciplinare il rapporto di lavoro pubblico erano integralmente di natura pubblicistica e, anche tale situazione, aveva importanti ripercussioni sul piano della tutela giurisdizionale.
Nello specifico, il fatto che gli atti emessi dalla pubblica amministrazione configurata come datore di lavoro fossero espressione di un potere autoritativo implicava che i dipendenti pubblici fossero titolari di interessi legittimi, il cui riparto è di competenza del giudice amministrativo.
Tale stato di cose ha spinto verso un mutamento del rapporto di lavoro pubblico e, negli anni Novanta, si è assistito alla c.d. contrattualizzazione del pubblico impiego, ad opera prima del d.lgs. 29/1993 e portata a compimento con il d.lgs. 165/2001 c.d. Testo unico del pubblico impiego. A seguito di tali interventi legislativi, il rapporto di lavoro pubblico è stato tendenzialmente ricondotto al rapporto di lavoro privato, pur se mantiene le sue caratteristiche peculiari rispetto a quest’ultimo perché risponde all’interesse pubblico.

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2. Il piano normativo

Dal punto di vista normativo, il rapporto di lavoro dei dipendenti pubblici privatizzato è sottoposto alla stessa disciplina di qualsiasi altro rapporto di lavoro dei dipendenti privati.
Difatti, il d.lgs. 165/2001 all’articolo 2, comma 2, qualifica come disposizioni a carattere imperativo le norme del Testo unico del pubblico impiego che, pertanto, vengono sottratte alla contrattazione collettiva.
Sotto questo profilo, è intervenuto il d.lgs. 150/2009 che ha previsto la sanzione della nullità delle norme contrattuali in violazione dei limiti fissati alla contrattazione collettiva, la sostituzione automatica delle disposizioni illegittime con quelle derogate e la conservazione del contratto collettivo in caso di nullità parziale. Il d.lgs. 75/2017 è intervenuto prevedendo l’originaria impostazione, ovvero affermando la piena derogabilità da parte della contrattazione collettiva, per le materie di rientranti nella competenza di contrattazione, delle disposizioni di legge, regolamento o statuto che introducano discipline dei rapporti di lavoro la cui applicabilità sia limitata ai dipendenti delle pubbliche amministrazioni.

3. Il piano contrattuale

A partire dal d.lgs. 29/1993 la contrattazione collettiva ha avuto un ruolo centrale nella gestione del rapporto di lavoro, del trattamento economico e delle relazioni sindacali. I contratti collettivi non richiedono più un atto di recepimento da parte delle amministrazioni, ma sono immediatamente efficaci. Il ruolo della contrattazione collettiva è stato oggetto di vari interventi riformatori, prima con il D.lgs. 150/2009, poi con il D.lgs. 75/2017, quest’ultimo che ha ridimensionato il ruolo della contrattazione collettiva e la rilegificazione di alcuni aspetti concernenti il rapporto di lavoro dei dipendenti pubblici. Ulteriore testimonianza relativa alla contrattualizzazione del rapporto di lavoro si rinviene dall’assunzione dei dipendenti che avviene con atto di diritto privato, ovvero il contratto individuale di lavoro.

4. Il piano organizzativo

Il terzo profilo della privatizzazione attiene alla natura privatistica degli atti con cui le amministrazioni organizzano i propri uffici e gestiscono i rapporti di lavoro. Difatti, l’amministrazione datrice di lavoro non ha più un ruolo autoritativo e la sua posizione è stata assimilata a quella dei datori di lavoro privati, esercitato la propria potestà di auto-organizzazione. L’amministrazione, seppure ad oggi ha la possibilità di adottare atti amministrativi unilaterali per l’organizzazione degli uffici, vi è da dire che l’ambito del rapporto di lavoro si inserisce in una struttura che resta amministrativa e che deve essere regolata da misure organizzative che non possono cancellare la loro natura amministrativa. In questo senso, si profila una distinzione tra gli atti di macro-organizzazione e gli atti di micro-organizzazione. In particolare, gli atti di maro-organizzazione sono quelli finalizzati a fissare le linee fondamentali di organizzazione, l’individuazione degli uffici di maggiore rilevanza, il conferimento degli incarichi e la determinazione delle dotazioni organiche complessive, la cui adozione è rimessa agli organi di indirizzo politico-amministrativo.  Dall’altro lato, gli atti di micro-organizzazione sono quegli atti aventi natura privatistica, comprensivi degli atti di gestione, adottati dai dirigenti, al pari degli atti di gestione dei rapporti e nell’esercizio delle capacità e dei poteri del privato datore di lavoro.
In conclusione, appare corretto classificare il rapporto del dipendente pubblico come rapporto di lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione, evidenziato che l’unico profilo soggettivo è la qualità pubblicistica del datore di lavoro, mentre sul piano oggettivo vengono meno le connotazioni pubblicistiche del regime del rapporto che risulta disciplinato dalla normativa privatistica e dalle regole contrattuali quali, in primis, il Codice Civile, il contratto collettivo, lo Statuto dei lavoratori e, a dettare norme imperative, il d.lgs. 165/2001[1].

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