Il rapporto di strumentalità tra la tutela di situazioni sostanziali e la documentazione di cui si chiede l’ostensione

La sentenza del Consiglio di Stato, Sezione IV, 19/2/2021, n. 1492 chiarisce che secondo la disciplina positiva del diritto di accesso, intesa come situazione soggettiva strumentale per la tutela di situazioni sostanziali, viene garantito l’accesso entro gli stringenti limiti in cui la parte interessata all’ostensione dimostri la corrispondenza e il collegamento tra la situazione che si assume protetta ed il documento di cui si invoca la conoscenza.

La sentenza

La sentenza in commento riprende quanto statuito dall’Adunanza plenaria nella sentenza n. 20 del 25 settembre 2020, riguardo alla circostanza che “la necessità (o la stretta indispensabilità) della conoscenza del documento determina il nesso di strumentalità tra il diritto all’accesso e la situazione giuridica ‘finale’, nel senso che l’ostensione del documento amministrativo deve essere valutata, sulla base di un giudizio prognostico ex ante, come il tramite – in questo senso strumentale – per acquisire gli elementi di prova in ordine ai fatti (principali e secondari) integranti la fattispecie costitutiva della situazione giuridica ‘finale’ controversa e delle correlative pretese astrattamente azionabili in giudizio. La delibazione è condotta sull’astratta pertinenza della documentazione rispetto all’oggetto della res controversa”.

La sentenza del Consiglio di Stato, Sezione IV, 19/2/2021, n. 1492, muovendo da tali premesse in diritto conferma che se è vero che, da un lato, ai fini dell’accesso è sufficiente la sussistenza del nesso di necessaria strumentalità tra l’accesso e la cura o la difesa in giudizio dei propri interessi giuridici; tuttavia, dall’altro lato, è necessario che siano circoscritte le qualità dell’interesse legittimante a quelle ipotesi che garantiscono la piena corrispondenza tra la situazione giuridicamente tutelata ed i fatti di cui la stessa fattispecie si compone.  Peraltro, la giurisprudenza del Consiglio del Consiglio di Stato, da diverso tempo afferma la necessità del rapporto di strumentalità tra l’interesse sostanziale sotteso al diritto di accesso e la documentazione di cui si chiede l’ostensione, negando la ammissibilità di un controllo generalizzato, generico e indistinto del singolo sull’operato dell’amministrazione e facendo ricadere l’onere della prova del suddetto nesso di strumentalità su chi agisce, secondo i principi generali del processo (cfr. Cons. Stato, sezione III, 26 ottobre 2018, n. 6083).

In definitiva, la sentenza in commento chiarisce che l’accesso è garantito nella misura in cui la parte interessata all’ostensione dimostri la corrispondenza e il collegamento tra la situazione che si assume protetta ed il documento di cui si invoca la conoscenza.

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Le forme di accesso tutelate dall’ordinamento

La Pubblica Amministrazione è tenuta ad adempiere a obblighi di pubblicità, trasparenza. L’esigenza di trasparenza risponde a differenti esigenze: consente la partecipazione democratica dell’azione amministrativa; costituisce un efficace strumento di lotta alla corruzione.  Il diritto alla trasparenza amministrativa nel corso degli anni è stato modificato ed in un certo senso ampliato. Tali modifiche si sono avute in particolare, con il Codice della Trasparenza del 2013 ed in seguito con il Decreto legislativo n.97/2016.

Il diritto di accesso disciplinato dagli artt. 22 e ss. della legge 241 del 1990 riconosce il diritto di accesso agli atti del procedimento ai soggetti che detengono un interesse giuridicamente qualificato. Tale forma di accesso è strumentale alla protezione di una situazione giuridica sostanziale in capo al richiedente.

Ulteriore forma di accesso è l’accesso civico. Il D.lgs. n. 33/2013 “Riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni” ha introdotto il diritto all’informazione in quanto tale, svincolandolo dall’interesse procedimentale. Si tratta del diritto di chiunque di richiedere i documenti, le informazioni o i dati che le pubbliche amministrazioni abbiano omesso di pubblicare pur avendone l’obbligo, come previsto dall’ art. 5, comma 1, del D Lgs 33/2013. Chiunque può presentare l’istanza di accesso civico, senza necessità di fornire motivazioni.

Il Decreto legislativo n.97/2016 “Revisione e semplificazione delle disposizioni in materia di Prevenzione della Corruzione Pubblicità e Trasparenza” ha introdotto una forma di accesso civico, ispirato al cd. “Freedom of information act”. Si tratta dell’accesso civico generalizzato, il quale estende, pertanto, l’accesso anche ai dati per i quali non sussiste uno specifico obbligo di pubblicazione, in quanto chiunque può presentare l’istanza di accesso civico generalizzato senza necessità di fornire motivazioni. Il FOIA “rappresenta per l’ordinamento nazionale una sorta di rivoluzione copernicana, potendosi davvero evocare la nota immagine […] della Pubblica Amministrazione trasparente come una “casa di vetro” (cfr. Cons. di Stato parere n.515 del 2016). Il legislatore, attraverso l’introduzione dell’accesso civico generalizzato, ha voluto favorire forme diffuse di controllo nel perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche garantendo la più ampia partecipazione.

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