Ddl sul premierato: arriva l’approvazione del Senato

A seguito delle elezioni politiche del 25 settembre 2022, vinte dal centro destra, i tre partiti facenti parte della coalizione hanno cercato di attuare il programma elettorale che prevedeva, tra l’altro, di dare vita ad una forma di governo presidenziale. Dopo un travagliato percorso, il governo ha scelto di proporre al Parlamento il disegno di legge costituzionale sul c.d. premierato, approvato dal Consiglio dei ministri in data 3 novembre 2023, che ha subito nel corso dei lavori parlamentari numerose modifiche ed è stato, infine, approvato dal Senato della Repubblica in data 18 giugno 2024. Tuttavia, poiché è molto probabile che la riforma sarà promulgata con una maggioranza inferiore ai due terzi dei parlamentari di ciascuna Camera sarà necessario un referendum costituzionale ai sensi dell’art. 138 della Costituzione e, quindi, la parola definitiva spetterà al popolo italiano.

1. Il travagliato percorso del disegno di legge sul premierato

In vista delle elezioni politiche del 25 settembre 2022 la coalizione di centrodestra ha presentato il proprio programma che prevedeva, tra l’altro, al terzo punto, “Riforme istituzionali, della giustizia e della Pubblica Amministrazione secondo Costituzione” e, con una formula del tutto generica, l’elezione diretta del Presidente della Repubblica.
Si è quindi sviluppato un ampio dibattito politico e parlamentare diretto a definire di quale presidenzialismo si trattasse.[1]
In un primo momento l’attenzione del governo si è soffermata sulla forma di governo della V Repubblica francese.[2] In tale modello, l’elezione popolare del Presidente della Repubblica francese esalta l’uso dei poteri propri del Capo dello Stato, tra i quali assumono particolare rilievo la nomina del primo ministro, il ricorso al referendum legislativo, lo scioglimento dell’Assemblea nazionale, l’assunzione dei “poteri di crisi”, nell’ipotesi di grave e immediata minaccia e di interruzione del regolare funzionamento dei poteri costituzionali.[3]
In tale Paese il potere esecutivo è dualistico, in quanto accanto al Presidente vi è il governo che “determina e dirige la politica nazionale” e il primo ministro che “dirige l’azione del governo”.
Si rileva anche che la forma di governo semipresidenziale, oltre a produrre un conflitto tra le due teste del potere esecutivo, Presidente e Capo del governo, può sommare i difetti dei sistemi presidenziali (rigidità dei rapporti tra i poteri e governo diviso) con quelli dei sistemi parlamentari (instabilità delle coalizioni di governo).[4]
Tuttavia, la possibilità di dare vita ad una coabitazione tra il Presidente della Repubblica e il premier prevista dal sistema francese, come potrebbe verificarsi nuovamente dopo le prossime elezioni del 30 giugno e 7 luglio 2024, ha indotto l’esecutivo a orientarsi per una forma di governo c.d. del premierato che, tuttavia, allo stato, non esiste in alcuna nazione.[5]
Il disegno di legge AS 935 che si occupa della Riforma del premierato, già approvato dal Consiglio dei Ministri il 3 novembre 2023, è stato presentato dal Presidente del Consiglio Giorgia Meloni e dal Ministro delle Riforme Istituzionali e la semplificazione normativa Maria Elisabetta Casellati il successivo 23 novembre.
Il testo, da quella data, è passato all’esame della 1^ Commissione permanente affari costituzionali del Senato, che dal 28 novembre 2023 ha effettuato numerose audizioni informali di illustri esperti in materia. Il testo, come formulato al momento, si propone di modificare gli articoli 59, 88, 92 e 94 della Costituzione.
Si deve, tuttavia, rilevare che l’iter per l’approvazione di questa legge di revisione costituzionale si presenta lungo e complesso. Per modificare la Costituzione sono richieste due deliberazioni da parte di entrambe le Camere a una distanza minima di tre mesi una dall’altra. Se nel corso della seconda votazione entrambe le Camere dovessero approvare il testo con la maggioranza dei 2/3 dei componenti il testo sarà approvato. Se però tali maggioranze non dovessero essere raggiunte il testo dovrà essere sottoposto a un referendum popolare che dovrà essere richiesto entro il termine di 3 mesi dalla pubblicazione del testo da 1/5 dei membri di ogni Camera, da 500.000 elettori o da 5 Consigli regionali.[6] Entro 60 giorni, poi, il Capo dello Stato stabilisce con un decreto la data della consultazione che deve avvenire tra il 50° e il 70° giorno successivo al decreto di emanazione;
Il disegno di legge in questione in data 18 giugno 2024 ha incassato il via libera in Senato, suscitando non poche discussioni sui banchi dell’aula: il dibattito è stato lungo e acceso e sono stati quasi tremila gli emendamenti depositati in Aula dalle opposizioni. La proposta del governo mira a ridefinire il panorama politico nazionale, ponendo l’accento sul diretto coinvolgimento dei cittadini nella scelta del governo e sul ruolo delle istituzioni.[7]
La presidente del Consiglio ha sottolineato che l’obiettivo principale della riforma è quello di garantire ai cittadini il diritto di scegliere il proprio governo. In un discorso sul premierato tenuto durante un convegno dal titolo Costituzione di tutti a Montecitorio, la premier ha descritto l’importanza della stabilità politica e della coerenza nel perseguire gli obiettivi programmatici. Il primo obiettivo “è garantire il diritto dei cittadini di scegliere da chi farsi governare, e mettere fine alla stagione dei governi tecnici, dei ribaltoni, alla stagione delle maggioranze arcobaleno che nessuna corrispondenza hanno con il voto popolare”, ha specificato la leader di Fratelli d’Italia. “Il secondo obiettivo“, ha proseguito, “è che chi viene scelto dal popolo per governare possa farlo con un orizzonte di legislatura, possa avere il tempo per portare avanti il programma con cui si è presentato ai cittadini”.
La stessa premier ha, tuttavia, esortato alla prudenza nell’evitare un referendum divisivo sulla Costituzione, ma ha sottolineato l’importanza di coinvolgere direttamente i cittadini nelle decisioni fondamentali per il futuro del Paese.
Ciò non ha impedito che, mentre a Palazzo Madama la maggioranza ha ottenuto il via libera alla riforma sul premierato, le opposizioni sono scese in piazza Santi Apostoli a Roma dove Pd, Movimento 5 Stelle e Alleanza Verdi e Sinistra hanno lanciato lo slogan “Difendiamo l’unità nazionale”, con Acli, Anpi e Arci, insieme alla Cgil; invece, il terzo polo è risultato diviso: mentre +Europa si è unita alla manifestazione, Azione e Italia Viva non hanno partecipato alla protesta. 

2. L’approvazione del disegno di legge da parte del Senato

In data 18 giugno 2024 nell’Aula di Palazzo Madama è stata approvata con 109 si, 77 no e 1 astenuto il disegno di legge costituzionale sul premierato. E il provvedimento, definito la madre di tutte le riforme dalla premier, passa ora all’esame della Camera dei deputati. Secondo la stessa presidente del consiglio si tratta di “Un primo passo in avanti per rafforzare la democrazia, dare stabilità alle nostre Istituzioni, mettere fine ai giochi di palazzo e restituire ai cittadini il diritto di scegliere da chi essere governati”.
La riforma è composta da otto disposizioni. L’articolo 1 abroga il secondo comma dell’articolo 59 della Costituzione, ossia la previsione in base alla quale il presidente della Repubblica può nominare senatori a vita, in un numero complessivo non superiore a cinque.[8] Pertanto, il Capo dello Stato non potrà più nominare senatori a vita cinque cittadini che hanno illustrato la Patria per altissimi meriti nel campo sociale, scientifico artistico e letterario. Restano in carica gli ex Presidenti della Repubblica. Si condivide tale previsione per un duplice ordine di ragioni. In primo luogo perché a seguito della legge costituzionale n. 1/2020 il numero dei senatori è stato ridotto da 315 a 200 e quindi il Presidente potrebbe incidere significativamente sulla composizione dell’organo elettivo; in secondo luogo perché alcuni senatori a vita nel corso degli anni non hanno dato luogo a comportamenti corretti assentandosi in modo ingiustificato e significativo alle sedute del consesso.
L’articolo 2 prevede, invece, che l’abbassamento del quorum per l’elezione del presidente della Repubblica, ossia da due terzi alla maggioranza assoluta, operi non più dopo il terzo scrutinio, come accade attualmente, bensì dopo il sesto scrutinio, garantendo in tal modo una maggiore ponderatezza nelle scelte dei senatori.
L’articolo 3, poi, sopprime la facoltà del presidente della Repubblica di sciogliere una sola delle Camere. Inoltre, una delle novità più dibattute è di fatto l’annullamento del semestre bianco che consente al presidente della Repubblica di sciogliere le camere in qualunque momento, anche nei sei mesi precedenti all’elezione del capo dello Stato nel caso in cui lo scioglimento costituisca un atto dovuto secondo la riforma costituzionale.
E ancora l’articolo 4 sostituisce interamente il primo comma dell’articolo 89 della Costituzione, in materia di controfirma degli atti del capo dello Stato. Con tale norma viene abolita la controfirma del governo in una serie di atti del presidente della Repubblica, come la nomina del presidente del Consiglio, la nomina dei giudici della Corte Costituzionale, la concessione della grazia e la commutazione delle pene, il decreto di indizione delle elezioni e dei referendum, i messaggi al Parlamento e il rinvio delle leggi alle Camere.
Ma il cuore della riforma costituzionale è rappresentato dall’articolo 5 che sostituisce l’articolo 92 della Costituzione: il governo della Repubblica è composto dal presidente del Consiglio e dai ministri, che costituiscono insieme il Consiglio dei ministri. Si introduce, poi, la previsione dell’elezione del presidente del Consiglio dei ministri contestualmente al Parlamento a suffragio universale diretto per cinque anni, fissando un limite al numero dei mandati: può essere eletto per non più di due legislature consecutive, elevate a tre qualora nelle precedenti abbia ricoperto l’incarico per un periodo inferiore a sette anni e sei mesi. E’ prevista anche l’assegnazione di un premio di maggioranza su base nazionale che garantisca, in ciascuna delle Camere, una maggioranza dei seggi alle liste e ai candidati collegati al presidente del Consiglio eletto, fermo restando il rispetto del principio di rappresentatività e di tutela delle minoranze linguistiche.[9] Tuttavia, la scelta del premio di maggioranza e della soglia minima viene rinviata ad una legge elettorale ordinaria.
L’articolo 7, poi, modifica l’articolo 94 della Costituzione e prevede che il presidente della Repubblica conferisce al presidente del Consiglio eletto l’incarico di formare il governo e ha anche il potere di revoca dei ministri. Entro dieci giorni dalla sua formazione il governo si presenta alle Camere per ottenerne la fiducia; se non viene approvata la mozione di fiducia, il presidente della Repubblica rinnova l’incarico al Presidente eletto di formare il governo. Quindi il premier eletto può fare un nuovo tentativo con un’altra squadra di ministri, o anche cercando un’altra maggioranza, facoltà che attualmente non è possibile.
E’ anche prevista una norma c.d. “antiribaltone” solo in caso di dimissioni volontarie del Presidente del consiglio, il quale può attivare la richiesta di scioglimento entro sette giorni. In caso contrario il Capo dello Stato può conferire l’incarico, una sola volta nel corso della legislatura, a un parlamentare della maggioranza di governo. In tal modo, si consentirebbe ai parlamentari di sostituire il capo del governo, senza però modificare la conformazione della maggioranza parlamentare per evitare cambi di maggioranza in corso di legislatura, anche mediante governi tecnici nel rispetto del principio simul stabunt simul cadent.
Infine, l’articolo 8 reca due norme transitorie. Al comma 1 si prevede che restino in carica i senatori a vita nominati alla data di entrata in vigore della legge costituzionale. Il comma 2 stabilisce, invece, che la legge costituzionale si applichi a decorrere dalla data del primo scioglimento o della prima cessazione delle Camere successivi alla data di entrata in vigore della riforma.
In definitiva si è dell’avviso che la riforma in esame inevitabilmente indebolisce la figura del Presidente della Repubblica, che dovrà necessariamente nominare il premier scelto dai cittadini e che non potrà più nominare i senatori a vita, anche se tale conclusione non è condivisa dalle forze politiche che appoggiano il governo.

3. Conclusioni

Si ritiene in primo luogo che la riforma potrebbe sminuire la figura di garanzia costituita dal Presidente della Repubblica, il quale, nel nostro sistema, è capace di influenzare i processi politici; potrebbe mancare, perciò, la sua posizione super partes di rappresentante dell’unità nazionale.[10]
Ma l’incognita maggiore del disegno di legge riguarda la legge elettorale. Infatti, viene istituito un sistema elettorale probabilmente a turno unico con un premio di maggioranza e con una soglia minima che saranno definite dalla legge elettorale ordinaria.
Al momento l’articolo 5 del DDL si limita a fissare il punto dell’elezione diretta del Presidente del consiglio, ma non precisa le modalità; sarà necessaria quindi una successiva legge ordinaria.  Infatti, il sesto degli otto articoli della riforma stabilisce che, per l’elezione del Senato, che secondo la Costituzione viene eletto “su base regionale“, è prevista anche un’ulteriore opzione “salvo il premio su base nazionale previsto dall’articolo 92“. Il riferimento è a un precedente articolo 5 del disegno di legge del ministro per le Riforme Istituzionali e la semplificazione normativa, che ha inserito nell’articolo 92 della Carta la previsione di un premio di maggioranza per le liste che appoggiano il candidato premier che vince le elezioni. Tale aspetto è stato fortemente criticato dalle opposizioni.
Pertanto, uno dei temi più dibattuti riguarda proprio il premio elettorale, che ha generato opinioni contrastanti all’interno del dibattito politico anche tra le forze di maggioranza. Inizialmente proposto al 55% dei parlamentari nelle due Camere con una soglia minima del 40%, il premio di maggioranza è stato oggetto di discussione e revisione. Si propone ora, soprattutto da parte della Lega, un ballottaggio tra i primi due candidati di coalizione nel caso in cui nessuno raggiunga una soglia minima percentuale. La legge elettorale è infatti uno dei principali aspetti problematici di questa proposta e potrebbe minarne l’efficacia. Infatti, con l’adozione del premierato, l’elezione diretta del presidente del Consiglio deve coniugarsi con una legge elettorale coerente, che possa garantire al capo del governo una maggioranza stabile e alla coalizione vincitrice un numero di seggi alla Camera e al Senato sufficienti per formare un governo, per evitare ciò che è avvenuto in Israele nel 2001.
Appare, pertanto, necessario che si addivenga ad una nuova legge elettorale di non facile attuazione. Infatti, mentre per la scelta della riforma del premierato non vi sono divergenze tra le forze politiche della coalizione di centro destra, diversamente potrebbe avvenire per un’eventuale riforma elettorale. Infatti, Fratelli d’Italia e la Lega sono fautori di un sistema maggioritario spinto che garantirebbe l’esigenza della governabilità, Forza Italia e le altre formazioni centriste aderenti alla coalizione potrebbero essere favorevoli ad un sistema più sfumato che potrebbe assicurare invece l’esigenza della rappresentatività.[11]
In conclusione, pur non ignorando le incognite di tale scelta normativa, che come detto non esiste in alcuna nazione, non si può disconoscere che il programma elettorale del centro destra a tale riguardo appare chiaro come obiettivo di fondo, molto meno nella sua definizione giuridico-istituzionale, e quindi gli elettori potranno scegliere liberamente e democraticamente sostenendo o meno con il proprio voto la riforma in senso presidenziale dal momento che, come quasi certamente si verificherà, la riforma sarà promulgata con una maggioranza inferiore ai due terzi dei parlamentari di ciascuna Camera e sarà necessario, quindi,  un referendum costituzionale ai sensi dell’art. 138 della Costituzione [12]

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Note

[1] P. Gentilucci, Il possibile presidenzialismo in Italia, in Altalex del 25 agosto 2022.
[2] P. Gentilucci, La fragile democrazia francese e il dibattito su presidenzialismo, in Diritto.it del 10 luglio 2023.
[3] G. Morbidelli, L. Pegoraro, A. Rinella, M. Volpi, Diritto pubblico comparato, Giappichelli, Torino, 2016, pp. 450 ss.
[4] G. Morbidelli, L. Pegoraro, A. Rinella, M. Volpi, Diritto pubblico comparato cit. 2016, p. 449.
[5] Il sistema del premierato è stato realizzato solo da Israele negli anni dal 1992 al 2001 ed è stato poi abbandonato. Nel 1992 la Knesset adottò una legge elettorale che introduceva l’elezione diretta del primo ministro israeliano, per dare maggiore stabilità politica al Paese e frenare la frammentazione del voto. Tuttavia, il sistema fu mantenuto solo per tre tornate elettorali (1996, 1999 e 2001) prima di essere accantonato, poiché aveva portato gli elettori a continuare a votare partiti più piccoli e marginali favorendo il voto disgiunto, non avendo previsto nessuna forma di collegamento tra il voto per il premier e quello per il parlamento ed essendo rimasta una legge elettorale di tipo proporzionale.
[6] A. Villafrate, Riforma premierato: cosa prevede, in Studio Cataldi del 4 marzo 2024.
[7] F. Del Vecchio, Cos’è il premierato e come funziona la riforma approvata in Senato, in Wired del 19 giugno 2024.
[8] Redazione, Premierato, che cos’è e cosa prevede il nuovo ddl: dal premier eletto dal popolo allo stop dei senatori a vita, cosa cambia ora, in il Messaggero del 19 giugno 2024
[9] Redazione, Premierato, che cos’è e cosa prevede il nuovo ddl: dal premier eletto dal popolo allo stop dei senatori a vita, cosa cambia ora, cit.
[10] P. Gentilucci, Il possibile presidenzialismo in Italia, in Altalex del 25 agosto 2022.
[11] P. Gentilucci, Il sistema elettorale per le prossime elezioni politiche, in Diritto.it del 5 agosto 2022.
[12] P. Gentilucci, Elezioni europee: in Francia Macron scioglie l’assemblea nazionale, in Diritto.it del 13 giugno 2024.