Pertanto, per quanto riguarda i sistemi di gestione del rischio corruttivo, data l’ampiezza delle situazioni che possono rientrare nella categoria di “rischio”, chiedere ad un’amministrazione di elaborare una strategia di prevenzione del rischio corruttivo significa chiedere alla stessa di attuare scelte organizzative di tipo razionali, pur nella consapevolezza che tali scelte sono comunque limitate, perché mancanti di informazioni complete[2].
In ogni caso, la normativa anticorruzione spinge le amministrazioni ad analizzare le dinamiche che possono favorire un contesto corruttivo, adottando un sistema di gestione del rischio ex ante che non può essere completo solo con i principi delineati dalla stessa legge Severino, ma necessita di approfondire il sistema di attori e relazioni interne ed esterne alle singole amministrazioni, al fine di costruire una strategia preventiva adeguata.
In quest’ottica, in una strategia di gestione del rischio corruttivo bisogna considerare sia le attività volte alla violazione di precetti aventi riflesso penale, sia le condotte illecite messe in atto al fine di favorire interessi particolari, elementi che fanno venire meno i principi di imparzialità e buon andamento dell’amministrazione, principi costituzionali fissati dall’articolo 97 della Costituzione. Pertanto, l’amministrazione deve porre come riferimento per le strategie di prevenzione del rischio corruttivo elementi che puntano a ridurre le opportunità che si manifestino casi di corruzione, nonché che agevolino la scoperta di fenomeni di corruttela e, inoltre, in grado di creare un contesto sfavorevole alla corruzione[3].
A tal fine, bisogna implementare un processo di valutazione e gestione del rischio che comprenda diverse fasi, al fine di attuare un ciclo di risk management efficace. Le fasi da considerare sono:
- Analisi del contesto
- Mappatura dei processi
- Analisi del rischio
- Trattamento del rischio
- Il monitoraggio[4]
Analisi del contesto
In primo luogo, l’analisi del contesto deve essere svolta sotto due profili:
- Analisi del contesto esterno
- Analisi del contesto interno
L’analisi del contesto interno ed esterno risulta cruciale per applicare un approccio sistemico alla gestione del rischio, al fine di progettare ed attuare misure in grado di garantire un trattamento dei rischi corruttivi potenziali. Nella fase di definizione del contesto l’amministrazione dovrebbe individuare i propri obiettivi e identificare i criteri di valutazione del rischio correlati all’analisi del contesto interno ed esterno di riferimento, in modo da definire un approccio su misura[5].
L’analisi del contesto non costituisce infatti un adempimento di natura meramente programmatica, bensì integra un’attività anche dinamica, da calibrare in ragione delle peculiarità dell’assetto organizzativo e della mission istituzionale dell’amministrazione[6]
- Analisi del contesto esterno
Sotto il primo profilo, l’analisi del contesto[7] deve essere intesa come l’inquadramento del contesto di riferimento al fine di poter strutturare le azioni di prevenzione della corruzione. Analizzare il contesto esterno significa verificare gli elementi nell’ambito territoriale in cui ha sede l’ateneo ritenuti rilevanti in quanto potrebbero potenzialmente influenzare il buon andamento e l’imparzialità dell’azione amministrativa. Pertanto, aspetti e dinamiche di natura culturale ed economico-sociale potrebbero agevolare comportamenti illeciti e, l’analisi di tali elementi consente di formulare, almeno in fase di programmazione, strategie di prevenzione del rischio senz’altro più efficaci. Ciò può riguardare sia le relazioni che si hanno con le diverse imprese, i fornitori e altri stakeholders, sia i dati statistici riguardanti, ad esempio, la diffusione della criminalità nel territorio, quest’ultimo aspetto tra l’altro sottovalutato da molte amministrazioni nei primi PTPCT ma che in realtà è cruciale in un’analisi del contesto esterno.
- Analisi del contesto interno
L’analisi del contesto interno ha invece l’obiettivo di evidenziare gli aspetti legati all’organizzazione, la composizione degli uffici e delle aree, la gestione operativa che influenza la sensibilità o espone l’intera amministrazione al rischio corruttivo[8].
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Mappatura dei processi
La fase dell’analisi del contesto risulta fondamentale per passare alla fase successiva, denominata mappatura dei processi, che consente di individuare i processi svolti, i loro collegamenti e le relazioni interconnesse. Attraverso la mappatura dei processi l’immagine dell’amministrazione da statica e articolata si trasforma in un corpo sociale in movimento al cui interno le persone cooperano per realizzare i processi e l’interesse collettivo[9].
Analisi del rischio
La terza fase corrisponde nell’analisi del rischio il cui obiettivo consiste nell’individuare la natura, le cause, i fattori e il livello di pericolosità dei rischi individuati e le conseguenze che tale rischio corruttivo può produrre. L’attività di analisi deve essere eseguita per ogni processo mappato. Al fine di individuare i rischi corruttivi si deve far riferimento ad ogni specifico evento che si può verificare. Successivamente, devono essere individuate le cause di ogni rischio. Giusto per citarne alcuni, tra le cause più diffuse ci sono regolamenti eccessivamente discrezionali, controlli assenti o poco puntuali, responsabilità connesse ad un singolo soggetto, assente o quasi rotazione del personale adibito allo svolgimento di mansioni rischiose, non separazione tra politica e amministrazione oppure inadeguatezza o assenza di competenza.
Trattamento del rischio
Tale fase è costituita dalle attività di individuazione delle azioni identificate come idonee a prevenire il livello di rischio definito in fase di analisi. In questa fase si procede a mitigare il rischio con azioni costruite ad hoc costituite da misure obbligatorie e da misure ulteriori la cui decisione di applicazione deriva dalla stessa amministrazione. Per garantire che le misure previste siano sostenibili, concrete e realizzabili, con riferimento a ciascuna di esse, è individuata la tempistica di attuazione che deve svilupparsi nel rispetto dell’arco temporale di vigenza del PTPCT. Le misure individuate devono essere programmate, indicando tempi, indicatori di monitoraggio e valori attesi[10]. Le misure che sono generalmente adottate dalle amministrazioni sono: misure di controllo, misure di trasparenza, misure di definizione e di promozione dell’etica e del comportamento, misure di formazione e, infine, misure di rotazione.
Il monitoraggio
Infine, come ogni ciclo di gestione, anche nell’anticorruzione è previsto il monitoraggio che risulta essenziale sia al fine di verificare l’efficacia delle misure di prevenzione del rischio adottato e del sistema nel suo complesso, sia per rendicontare le scelte effettuate e per attuare decisioni e strategie più puntuali.
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[1] Cantone R., Il sistema della prevenzione della corruzione, Torino, Giappichelli Editore, 2020.
[2] Herbert S., Il comportamento organizzativo, tradotto da Cimmino S., Bologna, Il Mulino, 2001.
[3] Hinna A., Rotundi F., Cesche F., Il sistema di gestione del rischio di corruzione tra risk management e change management, in Nunziata M. (a cura di), Riflessioni in tema di lotta alla corruzione, Roma, Carocci Editore, 181 ss.
[4] Hinna A., Ceschel F., Principi, attori e strumenti per la gestione del rischio: analisi comparativa delle prassi e delle indicazioni internazionali, in Manuale dell’anticorruzione e della trasparenza (a cura di) Contessa C., Ubaldi A., Piacenza, La Tribuna, 2021, 141 ss.
[5] Hinna A., Rotundi F., Cesche F., Il sistema di gestione del rischio di corruzione tra risk management e change management, in Nunziata M. (a cura di), Riflessioni in tema di lotta alla corruzione, Roma, Carocci Editore, 181 ss.
[6] Così l’Anac con delibera del 7 ottobre 2020, n. 769.
[7] L’analisi del contesto esterno è stata definita da Anac inadeguata per il 96,52% dei Piani analizzati, pertanto risulta l’incapacità delle amministrazioni di inquadrare il proprio contesto di riferimento e questo si ripercuote negativamente anche sulle scelte da mettere in campo al fine di adottare le misure idonee per prevenire il rischio corruttivo, come descritto nel Rapporto sullo stato di attuazione e la qualità dei piani triennali di prevenzione della corruzione nelle amministrazioni pubbliche 2015-2017.
[8] Hinna A., Ceschel F., Principi, attori e strumenti per la gestione del rischio: analisi comparativa delle prassi e delle indicazioni internazionali, in Manuale dell’anticorruzione e della trasparenza (a cura di) Contessa C., Ubaldi A., Piacenza, La Tribuna, 2021, 141 ss.
[9] Camerata C., Rubini M., Gli strumenti della digital transformation a supporto della gestione del rischio e degli adempimenti trasparenza, in Manuale dell’anticorruzione e della trasparenza (a cura di) Contessa C., Ubaldi A., Piacenza, La Tribuna, 2021, 773 ss.
[10] Camerata C., Rubini M., Gli strumenti della digital transformation a supporto della gestione del rischio e degli adempimenti trasparenza, in Manuale dell’anticorruzione e della trasparenza (a cura di) Contessa C., Ubaldi A., Piacenza, La Tribuna, 2021, 773 ss.
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