Ispettore del lavoro Ufficiale di Polizia Giudiziaria: poteri e atti di P.G.

 “Ogni soldato francese porta nella sua giberna il bastone del Maresciallo di Francia” così Napoleone celebrava il valore del suo esercito indicando che a ciascun soldato era offerta sempre la possibilità di fare grandi cose con l’onore delle armi. Ecco anche l’ispettore del lavoro, al suono del suo “Buongiorno, Ispettorato del lavoro dobbiamo effettuare un accertamento ispettivo “.. non è un gendarme ma sta eseguendo un compito! Ogni ispettore ha dentro la voglia di servire, non è uno sbirro, non ha paura degli uomini liberi e non si nutre del dolore e soprattutto non viene a patti.  Alla luce della Legge 215/2022, ripercorriamo in questo breve contributo la storia delle competenze dell’ispettore del lavoro con particolare riguardo al suo essere Ufficiale di polizia giudiziaria nell’ambito delle attività a lui assegnate ed esaminiamo gli atti che adotta.

Per approfondimenti sui rapporti di lavoro si consiglia il seguente volume: Il lavoro subordinato

1. L’ispettore del lavoro ufficiale di polizia giudiziaria: chi è? Che poteri ha?

“Possiamo sempre fare qualcosa: massima che andrebbe scolpita sullo scranno di ogni magistrato e di ogni poliziotto.” GIOVANNI FALCONE
L’ispettore del lavoro è la figura professionale che si occupa di eseguire attività di vigilanza e controllo in materia di lavoro e di legislazione sociale nonché in materia di salute e sicurezza sul lavoro, per tutelare i lavoratori, garantire il rispetto delle leggi, contrastare il lavoro nero, prevenire gli infortuni nei luoghi di lavoro, in sintesi è chiamato a garantire il rispetto delle norme. La prima volta che si parlò della figura dell’ispettore del lavoro  fu con la legge 3 aprile 1879 n. 4828, allorquando si istituirono nell’allora Ministero dell’Agricoltura, Industria e Commercio due posti di Ispettori dell’Industria e dell’insegnamento industriale, ma compiti specifici furono attribuiti  solo qualche anno più tardi con legge 11 febbraio 1886 n. 3657 (legge Berti), sul lavoro dei fanciulli. Fu nel 1893, con la legge del 30 marzo, la n. 184  che venne istituito il Corpo degli Ispettori e Ingegneri delle miniere, cave e torbiere e  si dovette attendere la  legge 17 marzo 1898 n. 80,  per prevedere a carico degli ispettori del lavoro dei compiti di Polizia Giudiziaria. Il ventennio fascista inizia a ad estendere i compiti e poteri degli ispettori fino al dopoguerra, ed a seguire la figura dell’Ispettore del Lavoro conosce un’evoluzione rapida in relazione al veloce mutamento sociale ed economico. Una prima fase si può collocare negli anni ‘50 quando con vari DPR (tra i quali il DPR 19 marzo 1955 n. 520, sulla riorganizzazione centrale e periferica del Ministero) vennero poste le basi dell’attuale ordinamento dell’Ispettore del Lavoro. Durante quegli anni le sanzioni in materia di lavoro erano tutte di natura penalistica e la funzione dell’Ispettore era quella di accertare e fare rapporto al magistrato inquirente (da cui la qualifica di Ufficiale di Polizia Giudiziaria, cfr. l’art. 8 del DPR 19 marzo 1955 n. 520). Una serie di riforme in materia giuslavoristica, durante gli anni ’60 e ‘70, furono prodromiche alla legge 24 novembre 1981 n. 689 , che delineò un sistema compiutamente stigmatizzato, trasformando moltissime sanzioni penali in illeciti amministrativi- depenalizzandole-. La depenalizzazione costituì una modifica di enorme importanza per il lavoro dell’Ispettore. Pur con marginali modifiche il sistema rimase fermo sino agli anni ‘90 e la legge 24 dicembre 1993, n. 537 (legge finanziaria per l’anno 1994) dispose la riorganizzazione degli Ispettorati, che  solo con DM del 1997 venne realizzata. Si dovrà attendere il D.lgs. 23 aprile 2004 n. 124 per una innovazione profonda della funzione e dei poteri degli ispettori. Con la legge 4 agosto 2006, n. 248 e la legge 3 agosto 2007, n. 123 si è provveduto anche ad incrementare il numero degli stessi Ispettori del lavoro, ma lo snodo legislativo più imponente si ebbe con il T.U. in materia di sicurezza nel lavoro n° 81/08, di rivisitazione del Dlgs 626/94. Con l’emanazione del cd Collegato lavoro (L. 4 novembre 2010, n. 183) si arrivò però a codificare i poteri d’accesso e della verbalizzazione, prima regolamentati esclusivamente da norme di comportamento. Con il D. Lgs. n. 149/2015 viene infine istituito l’Ispettorato Nazionale del Lavoro, l’unico ufficio competente in materia di vigilanza sul lavoro. I poteri degli ispettori del lavoro nel tempo sono stati notevolmente ampliati in modo trasversale  restando immutato il fine di garantire la legittimità dei rapporti di lavoro, vigilare sull’esecuzione di tutte le leggi in materia di livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, vigilare sulla corretta applicazione dei contratti e accordi collettivi di lavoro, vigilare sul funzionamento delle attività previdenziali e assistenziali, effettuare inchieste, indagini e rilevazioni su delega da parte della Autorità Giudiziaria competente. Ma è con la legge 17 dicembre 2021, n. 215, di conversione del D.L. n. 146/2021, cd. “decreto fiscale” che si parificano le funzioni di vigilanza in generale sull’applicazione della legislazione in materia di salute e sicurezza nei luoghi di lavoro tra Aziende Sanitarie Locali e Ispettorato Nazionale del Lavoro. Si tratta di una rilevante novità dal momento che finora la titolarità principale della vigilanza in materia era affidata ai servizi ispettivi delle ASL, mentre all’Ispettorato Nazionale del Lavoro spettava invece una competenza limitata a determinate materie (ad esempio l’edilizia). Ma cosa fa l’ispettore del lavoro in caso di una ipotesi di reato? La risposta in termini tecnici, e per gli operatori del diritto, è semplicissima e si può sintetizzare in poche frasi: di fronte ad ipotesi di illeciti penali impartisce prescrizioni e stabilisce il tempo tecnicamente necessario per la regolarizzazione, riferisce al pubblico ministero le notizie sui reati accertati, impone  con l’adozione di atti tipici specifiche misure per la regolarizzazione e verifica che la violazione sia stata eliminata con l’ammissione al pagamento in sede amministrativa o procede con il seguito della comunicazione di notizia di reato. Le funzioni di polizia giudiziaria dell’ispettore del lavoro assumono rilievo nell’accertamento di fatti costituenti reato, tanto nella forma di “tentativo”, quanto nella forma “consumata” e riguardano diversi momenti dell’attività ispettiva: dalla fase iniziale di rilevazione della notizia di reato, alla fase di acquisizione delle prove, fino alla comunicazione della notizia di reato all’Autorità Giudiziaria. Sintetizzando gli aspetti essenziali di tali delicati compiti afferenti alla polizia giudiziaria, si possono così elencare: acquisire le notizie di reato su delega dell’autorità giudiziaria o di propria iniziativa, impedire che i reati vengano portati ad ulteriori conseguenze, ricercarne gli autori, compiere atti necessari per assicurare le fonti di prova e ogni altro elemento utile per l’applicazione della legge penale.
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Le competenze e gli ambiti di applicazione: la funzione di polizia giudiziaria

La funzione di polizia giudiziaria è normata dall’art 55 del cpp [1]. Mentre la qualifica di polizia giudiziaria è disciplinata dall’art 57 del cpp [2]. La qualifica di Ufficiale di Polizia Giudiziaria dell’ispettore del lavoro è fissata nei limiti delle proprie attribuzioni; è evidente quindi che l’ispettore del lavoro non ha, per definizione, nella propria figura professionale la qualifica di U.P.G., in modo inscindibile, perenne. A questa figura vengono poste delle limitazioni, prima fra tutte la “temporaneità giornaliera”, rivestita solamente durante l’espletamento dell’attività propria del servizio cui è assegnato. La qualifica di UPG, quindi, ha valore legale solamente quando l’ispettore sia effettivamente all’interno dell’orario di lavoro, per cessare una volta terminato il turno giornaliero previsto (compreso ovviamente il lavoro in reperibilità o in orario straordinario). Gli ispettori del lavoro, nei limiti del servizio a cui sono destinati e secondo le attribuzioni ad essi conferite dalle singole leggi e dai regolamenti, sono Ufficiali di Polizia Giudiziaria e, in quanto tali, al pari degli altri soggetti a cui è riconosciuta la stessa qualifica (Carabinieri, Polizia di Stato, Guardia di Finanza) rivestono un ampio potere nell’ambito dell’attività investigativa. Inoltre, per tale motivo l’ispezione del lavoro trova una rilevante collocazione nel nostro sistema giudiziario con l’ispettore che, ai sensi dell’art. 109 della Costituzione, è posto nella diretta disponibilità della Procura della Repubblica presso il Tribunale territorialmente competente, a supporto della sezione di Polizia Giudiziaria, per indagini ed accertamenti inerenti alle competenze specifiche dell’ispettore stesso. Tornando al tema di competenze di P.G., gli Ispettori del lavoro svolgono attività di polizia giudiziaria alla luce di una “competenza settoriale” in materia lavoristica previdenziale assicurativa e ora in modo totale sulla materia della sicurezza e salute dei luoghi di lavoro, con competenza esclusiva sui reati commessi con ricadute sui compiti dell’Istituto, ossia quelli nei quali ci si può imbattere nello svolgimento del servizio. Nell’ambito penale, nei casi in cui si ravvisino estremi di reato, l’ispettore del lavoro procede in qualità di Ufficiale di Polizia Giudiziaria esercitando i suoi poteri attraverso l’emissione della prescrizione obbligatoria (art. 20 del D.Lgs. 758/94 e art.15 d.lgs. 124/2004), il sequestro preventivo nei cantieri edili (art. 321 comma 3-bis c.p.p.), la diffida per le ritenute previdenziali non versate (art. 2 Legge 238/83 e s.m.i.), la diffida per omesso versamento dei contributi e premi (art. 37 Legge 689/81 e art.116 Legge 338/2000), le perquisizioni delegate, gli interrogatori delegati, il tutto sempre dopo aver adempiuto a svolgere gli atti tipici previsti dal cpp (acquisizione di sommarie informazioni testimoniali delle persone informate sui fatti, verbale di identificazione, elezione di domicilio e nomina difensore di fiducia dell’indagato) a garanzia della difesa  e del contraddittorio. Facendo sempre riferimento all’art.55 del c.p.p. gli ufficiali di P.G svolgono sia indagini ed attività “disposte o delegate” dall’Autorità giudiziaria ma “anche attività su propria iniziativa”. Ciò sta a significare che si può operare al di fuori di una delega di indagini ricevuta dal P.M. su impulso della Procura della Repubblica e, addirittura prima che l’autorità giudiziaria stessa venga investita della notizia di reato. In ogni caso è sempre previsto il cosiddetto “controllo dell’autorità giudiziaria, che provvede a convalidare o meno sequestri e perquisizioni. I compiti che vengono svolti dalla PG risultano essere molteplici: in primo luogo gli ispettori possono apprendere, anche incidentalmente, notizie di reato; agire in modo tale da evitare che reati, direttamente contestati, siano causa di ulteriori conseguenze; eseguire attività di ricognizione investigativa (approfondimento fattuale) per risalire e possibilmente saper individuare gli autori del reato, previa evidenza di possibili fonti di prova. Gli ispettori del lavoro come tutti gli ufficiali ed agenti di P.G. hanno il dovere di far rispettare la legge facendo sì che i reati, e le loro conseguenze, non siano protratti e causino ulteriori danni. I titolari di funzioni di polizia giudiziaria, è bene sottolinearlo, possono compiere sia atti tipici come pure atti atipici che, sempre nel rispetto della legge, siano specificamente mirati alla individuazione del responsabile o dei responsabili e quindi a ricostruire fatti sostanzianti fattispecie di reati. Altro concetto fondamentale, su cui soffermarsi, è quello di “Funzione investigativa” che si concretizza nella: ricerca delle fonti di prova e nella raccolta di ogni elemento utile per la ricostruzione del fatto costituente reato e per l’individuazione del colpevole.

3. Gli atti di polizia giudiziaria dell’ispettore del lavoro

Nell’ambito, per esempio, della sicurezza nei luoghi di lavoro, l’ispettore del lavoro UPG si occupa di:1) indagini di infortuni;2) vigilanza all’interno dei luoghi di lavoro;3) escutere a SIT (sommarie informazioni testimoniali – art.351 C.P.P);4) effettuare sequestri probatori (previsto dall’art. 354, comma 2 c.p.p.) o preventivi (previsto dall’art. 321 c.p.p.). Gli altri contesti laddove il diritto del lavoro prevede illeciti di natura penale sono residuali: si tratta dei reati previsti dal T.U. 151/2001 in materia di maternità e paternità, dalla legge 977/67 in materia di tutela del lavoro minorile, dall’art 38 bis del D.Lgs 81/2015 e s.m.i in caso di reato di somministrazione fraudolenta di manodopera o comunque in materia di tutela del mercato del lavoro. In alcune ipotesi si tratta di questioni molto rilevanti anche a livello sociale che non consentono altre attività se non quelle di tipo investigativo prettamente di funzione di polizia giudiziaria: si tratta delle ipotesi di sfruttamento del lavoro e caporalato.
Gli atti tipici di PG sono le sommarie informazioni testimoniali, l’elezione di domicilio con la nomina difensore e identificazione, la redazione della Comunicazione di notizia di reato con il seguito ed i sequestri. Le modalità con cui l’ispettore del lavoro adotta gli atti è la prescrizione obbligatoria.
Per la natura dei suddetti atti si rimanda a quello che il c.p.p. prevede mentre è degno di attenzione lo strumento della prescrizione obbligatoria che allorquando sia adottato dall’ispettore del lavoro non è soggetto ad impugnazione come gli atti adottati ex L. 689/81, in quanto è un atto tipico di PG privo di discrezionalità (Corte d’Appello di Messina con la sentenza n. 555 del 19 luglio 2023). L’ispettore del lavoro, nell’esercizio delle funzioni di cui all’55 c.p.p., adotta la prescrizione quando accerta un reato di tipo contravvenzionale. Il provvedimento è previsto da due norme: art 15 del D.Lgs. n. 124/2004 applicabile alle violazioni in materia di lavoro e legislazione sociale; Art. 301, D.Lgs. n. 81/2008 per le violazioni in materia di salute e sicurezza sul lavoro previste dal medesimo TU 81/08. Si tratta di un istituto premiale, già conosciuto nel tempo dagli ispettori del lavoro, con finalità deflattive previsto per le contravvenzioni per le quali sia prevista la pena alternativa dell’arresto o dell’ammenda ovvero la pena della sola ammenda. Tramite l’adozione di questo provvedimento, l’ispettore impartisce al contravventore (datore di lavoro, dirigente, preposto, ecc.), con atto scritto, le direttive per porre rimedio-sanare le irregolarità accertate, fissando un termine (massimo sei mesi) per la relativa regolarizzazione. In pratica, in materia di salute e sicurezza  col verbale di prescrizione viene impartito al/i contravventore/i l’ordine di cessare la condotta antigiuridica e di svolgere, seppur in ritardo, tutti gli adempimenti previsti per eliminare la violazione accertata (es. mancata sottoposizione del lavoratore alla sorveglianza sanitaria preventiva e periodica, mancata formazione ed informazione, consegna dei DPI , mancata redazione DVR..etc..), ma l’ordine può essere impartito anche in materia di orario di lavoro per la mancata visita medica per lavoro notturno ( D.Lgs 66/03), oppure in ambito dello statuto dei lavoratori in caso di mancata autorizzazione da parte dell’ispettorato del lavoro, in assenza di accordi sindacali, per l’installazione di un impianto di videosorveglianza. Il provvedimento rappresenta, infatti, una vera e propria condizione di procedibilità per l’eventuale successivo esercizio dell’azione penale ed è per questo che l’ispettore del lavoro, alla presenza dei requisiti ex lege previsti, ha l’obbligo di adottarlo, fermo restando l’onere di riferire la notizia di reato all’Autorità giudiziaria territorialmente competente ai sensi dell’art 347 c.p.p.
Nei sessanta giorni successivi alla scadenza del termine fissato nel verbale di prescrizione, l’ispettore del lavoro deve verificare se la violazione è stata eliminata nei modi e nei termini indicati nel provvedimento stesso. In caso di ottemperanza alla prescrizione, l’Ufficiale di polizia giudiziaria ammette il contravventore a pagare, in sede amministrativa nel termine di trenta giorni, una somma pari al quarto del massimo dell’ammenda stabilita per la contravvenzione commessa ed il reato si estingue. Potrebbe anche accadere, tuttavia, che l’adempimento obbligatorio sia già stato svolto ma in ritardo rispetto ai termini di legge (es. tardiva elaborazione del DVR). In questo caso, qualora il personale ispettivo accerti la violazione, impartirà al contravventore una prescrizione “ora per allora” con ammissione diretta del medesimo al pagamento della somma pari a un quarto del massimo edittale dell’ammenda, in quanto la fattispecie può essere considerata come a condotta esaurita. In caso di inottemperanza il personale ispettivo, entro novanta giorni, darà comunicazione dell’inadempimento all’Autorità giudiziaria ed al contravventore e il procedimento penale – nel frattempo sospeso – riprenderà il suo corso (ex art 20 e 21 D.Lgs 758/94);
In quanto atto tipico di polizia giudiziaria privo di discrezionalità, come è stato detto, il provvedimento di prescrizione non è soggetto a mezzi di impugnazione di natura giurisdizionale né di legittimità innanzi al giudice amministrativo né di merito innanzi al giudice ordinario e l’unica possibilità offerta al contravventore è quella di far valere le proprie eventuali ragioni d’avanti all’Autorità giudiziaria in sede giurisdizionale che verrà a conoscenza dell’accaduto con le comunicazioni che l’organo ispettivo deve effettuare; il tutto farà cosi parte del fascicolo del PM e sarà accessibile alla parte solo in quel momento e non prima trattandosi di segreto istruttorio non violabile da parte degli ufficiali di PG. E’ comunque necessario ribadire che la condotta per il godimento  premiale del beneficio del pagamento in sede amministrativa per la violazione di obblighi di legge di natura penale  si realizza solo al compimento sia dell’ottemperanza all’ordine  di PG, nei termini e modi prescritti,  che con il  pagamento -nei termini  e non in modo difforme-della sanzione prevista, altrimenti la procedura prevede il deferimento all’A.G. per inottemperanza con il naturale prosieguo dell’azione penale in capo al PM.