“L’Amministrazione Tributaria in Europa: l’esperienza francese della ‘Direzione Generale delle Imposte’ (DGI). Persistenza del tradizionale modello ministeriale o adeguamento alle nuove tendenze istituzionali internazionali?”

1. Le trasformazioni delle Pubbliche Amministrazioni europee in genere e francese in specie negli ultimi decenni: uno sguardo anche alle Amministrazioni Tributarie. 1.1 “Public Management” e “Public Governance” in Europa negli ultimi decenni: una tendenza divenuta pervasiva. 1.1.1 Le strutture. 1.1.2 Il personale. 1.1.3 Le procedure. 1.2 Le riforme della Pubblica Amministrazione in Francia: l’evoluzione del tradizionale modello napoleonico. 1.2.1. Le strutture. 1.2.2 Il personale. 1.2.3 Le procedure. 1.3 Le Amministrazioni Tributarie in Europa: tra managerializzazione e nuove modalità di governance sistemica. 2. L’esperienza francese: la DGI, fra strutture ministeriali e principi manageriali. 2.1 Le funzioni della DGI: la gestione, al servizio del Contribuente e della Collettività, di gran parte del sistema tributario francese. 2.2 La struttura della DGI: il tradizionale modello ministeriale, decentrato ed integrato dall’amministrazione di missione. 2.3 Il Personale della DGI: una sempre maggiore managerializzazione per un lavoro ancora prestigioso e dignitosamente remunerato. 2.4 Le attività della DGI: dal “Contratto d’obiettivi” al “Contratto di risultato”. 3. Spinte riformatrici e peso della tradizione: una soluzione istituzionale di “alto compromesso”.

 

Gli ultimi quindici anni della storia europea sono stati caratterizzati da eventi epocali quali la fine della Guerra Fredda (convenzionalmente al crollo del muro di Berlino del 1989), e l’affermarsi del processo di globalizzazione socio-economica[1]. Questi due ricordati fenomeni hanno profondamente influito, oltre che sul comune modello di Welfare-State, anche sulle Istituzioni Pubbliche, richiamando la Politica – ovunque – ad una gestione delle risorse collettive più parsimoniosa e ponderata, poiché non più sottoposta a vincoli congiunturali (“il pericolo dell’Armata Rossa” e la conseguente giustificazione di comportamenti diseconomici ma elettoralmente proficui). Inoltre, e precipuamente la globalizzazione, ha concorso ad identificare più chiaramente i costi e le opportunità dei c.d. “sistemi-paese” (anche da un punto di vista delle Pubbliche Amministrazioni), attesa la volatilità dei capitali e delle transazioni finanziarie[2].

In tale ricordato assetto macrostrutturale e di scenario, teorie di efficienza/efficacia ed economicità sono state sempre più percorse dai diversi Stati europei, anche alla luce di precise indicazioni e supporti provenienti dalle principali Organizzazioni internazionali, quali l’Organizzazione delle Nazioni Unite (ONU)[3], l’Organizzazione per la Cooperazione Economica e Sociale (OCSE)[4], il Fondo Monetario Internazionale (FMI)[5] e la Banca Mondiale (WB)[6]. La cultura manageriale (dagli studiosi internazionali in argomento denominata “New Public Management” / in breve, NPM) si è sempre più fatta strada all’interno delle Pubbliche Amministrazioni (in breve, P.A.) europee, con varietà di ricezioni ed atteggiamenti operativi.[7] Negli ultimi anni, tuttavia, in ragione di diffuse problematiche di implementazione amministrativa del modello di Welfare State si sono proposte, ad opera anche qui di Organizzazioni Internazionali (quali, ad esempio l’Unione Europea / U.E.[8] e l’ONU), istanze di maggiore partecipazione, di trasparenza e di attenzione all’impatto sociale, sinteticamente denominabili quali “Public Governance” (in breve PGOV). Al momento queste due tendenze, per certi versi [9]antitetiche e per altri complementari, risultano variamente convivere negli assetti istituzionali europei.

Nel prosieguo del presente contributo verrà fornita una sintetica indicazione delle principali innovazioni che hanno caratterizzato la P.A. europea (partitamente analizzando il tema con riferimento alle “strutture”, al “personale” ed alle “procedure”, quali utili macroaggregazioni esplicative), per poi considerare, nello specifico (ancora sinteticamente e con i medesimi sopra evidenziati criteri), il caso francese. Verrà offerta altresì una panoramica degli effetti sulle più importanti Amministrazioni Tributarie europee, per poi approfondire l’analisi dell’Amministrazione Tributaria francese. Il focus si concentrerà, quindi, sulla più importante struttura tributaria transalpina, la “Direzione Generale delle Imposte” (in breve, DGI), che verrà rappresentata e descritta problematicamente attraverso i quattro strumenti euristico-esplicativi delle funzioni, delle strutture, del personale e delle attività. Lo scopo palese del presente contributo è quello di verificare in concreto se quest’ultima organizzazione amministrativa abbia risentito, ed in caso positivo, in quali termini, della ricordata tendenza modernizzatorio europea (e mondiale): in particolare, verrà considerata l’ipotesi di una sua assimilazione formale o sostanziale ad altre più recenti nuove strutture deputate alla gestione del fenomeno tributario in Europa, quali quelle spagnole, italiane, inglesi e tedesche.

 

Con attenzione alle strutture è allora possibile, conformandosi alla più sensibile dottrina comparatistica ed alle più note ricerche internazionali in argomento, affermare sinteticamente quanto segue.

Da un lato il modello ministeriale risulta ancora fortemente consolidato nei Paesi dell’Europa continentale, dove ha dimostrato di essere stato in grado di adattarsi dapprima all’ampliamento delle funzioni dello Stato (fino agli anni ’70) e successivamente al loro ridimensionamento. Dall’altro lato, nel corso degli anni ’80 e, soprattutto, degli anni ’90 esso ha subito una serie di trasformazioni che ne hanno ridotto le distanze rispetto al modello di organizzazione dello Stato di tipo anglosassone. La separazione delle “attività di gestione” da quelle “politico-strategiche”, tradottasi nell’introduzione delle “Agenzie esecutive”, ed il trasferimento di competenze dal centro alla periferia hanno provocato una progressiva frammentazione degli apparati ministeriali. L’alleggerimento del carico funzionale dei Ministeri ha nello stesso tempo comportato una riorganizzazione delle attività secondo una “logica di risultato” tipica del settore privato; i ruoli e le funzioni sono stati concentrati intorno a specifici servizi od obiettivi da realizzare. Le Agenzie esecutive sono sorte come aggregazione delle competenze necessarie ad erogare determinati servizi. La divisione del lavoro non avviene dunque più secondo criteri di specializzazione funzionale ma secondo un orientamento al fine da realizzare. Alla riorganizzazione del settore statale hanno contribuito anche le numerose dismissioni di enti e società pubbliche avvenute in tutta Europa.

Ma la novità più importante degli ultimi quindici anni è stata, come già accennato, l’istituzione delle “Agenzie”[10]. A questo proposito si osserva un sensibile effetto di condizionamento da parte del Regno Unito e della riforma thatcheriana. In tutti i paesi europei le riforme amministrative hanno incluso la separazione fra politica ed amministrazione e quindi la costituzione di organismi separati dai Ministeri a cui il Ministro delega la realizzazione di alcuni obiettivi sulla base di budget negoziati. Guardando però con maggiore profondità alle previsioni normative, si scoprono importanti differenze fra l’esperienza britannica e quella europeo-continentale. Nel Regno unito le Agenzie “Next Steps” hanno acquisito un livello di autonomia e di indipendenza molto elevato da tutti i punti di vista (bilancio, gestione e realizzazione degli obiettivi, assunzione e regolazione del personale, politica salariale), non assimilabile a quello europeo-continentale, tanto che alcuni autori argomentano a favore dell’esistenza di due diverse strutture burocratiche dello Stato nel Regno Unito e di due corpi separati di dipendenti: quello dei Dipartimenti e quello delle Agenzie. In Francia, in Italia ed in Spagna, rispettivamente i “Centri di responsabilità”, le “Agenzie” ed i “Moduli” riflettono invece una “distinzione” fra politica ed amministrazione, piuttosto che una completa “separazione” rispetto al Ministero di riferimento. A differenza del caso inglese è inoltre maggiore il grado di subordinazione rispetto al Ministero. A tutte le Agenzie Next Steps è stata riconosciuta la personalità giuridica di diritto pubblico, mentre in Italia, per esempio, solo alcune ne sono provviste. Nel Regno Unito poi i Direttori delle Agenzie sono pienamente delegati dal Ministro a definire gli obiettivi da perseguire, gli strumenti, le risorse collegate e i tempi per la loro attuazione; in Europa continentale invece il ruolo e le funzioni delle Agenzie sono fissate da un documento formale (ad esempio, Legge istitutiva, Statuto o Regolamenti vari) e gli obiettivi finanziari e di policy sono concordati tramite un altro provvedimento, normativo od assimilabile (contratto di diritto pubblico), quale la Convenzione[11].   

 

Nell’ambito dell’idealtipo weberiano di burocrazia legale-razionale, considerata come la forma più efficiente di organizzazione dello Stato moderno, il funzionario pubblico viene rappresentato come un dipendente nominato attraverso un contratto e secondo competenze tecniche specifiche, chiamato a esercitare la propria autorità sulla base di regole impersonali, a rispettare un dovere di lealtà nei confronti dell’ufficio, occupato a tempo pieno, remunerato con uno stipendio monetario fisso e con regolare prospettiva di carriera[12]. Con un balzo di quasi cento anni all’inizio del XXI secolo occorre chiedersi se il profilo dei funzionari e degli impiegati pubblici corrisponda ancora ai principi cristallizzati nella teoria weberiana oppure se – come i recenti paradigmi sul NPM lascerebbero intendere – abbia ceduto il posto al manager neotaylorista, capace di gestire in piena autonomia l’attuazione delle politiche pubbliche e di essere responsabile dei risultati conseguiti, prima ancorché di fronte ai vertici politici, dinnanzi ai cittadini destinatari dei servizi. In effetti l’ondata di riforme che negli anni ’80 e ’90 ha coinvolto il personale pubblico dei paesi avanzati ha inciso su quasi tutte le componenti dell’ideltipo: la stabilità del posto di lavoro non è più un requisito necessario; al tempo pieno si sono affiancate variegate formule di lavoro a tempo determinato; la specialità del rapporto di impiego pubblico è stata fortemente messa in discussione; il modello gerarchico di organizzazione delle carriere ha subito ovunque delle trasformazioni (nel senso di un dissolvimento dei livelli funzionali e di un rigonfiamento delle posizioni medi-alte); il salario è stato saldamente agganciato alla produttività e sono stati estesi i margini di applicazione della contrattazione collettiva nella regolazione dello stato giuridico ed economico del personale pubblico[13].

Alla luce di quanto già detto, un’ipotesi di riflessione che si impone è quella relativa ai costi del personale pubblico in Europa ed alle sue dinamiche evolutive poiché, come sopra rappresentato, il connubio tra le esigenze di risanamento finanziario e la diffusione dei paradigmi manageriali è alla base dei tentativi di riorganizzazione degli apparati pubblici, ovvero di una gestione più razionale e parsimoniosa delle risorse umane. Nel complesso ed in sintesi conclusiva, quindi, è ragionevole affermare che è in corso in tutta Europa, con varietà di soluzioni e di tempi, una transizione dal “funzionario” al “public manager”, declinata specificamente secondo il contesto politico-istituzionale esistente[14].

 

La prevalente Dottrina afferma che la dimensione procedurale (ovvero, la modalità di attuazione delle politiche e di erogazione dei servizi) è stata quella su cui le riforme degli anni ’80 e ’90 hanno maggiormente inciso. Il paradigma del NPM, come già accennato, si è fatto potatore di pratiche e metodi di gestione manageriale. L’economicità nell’allocazione delle risorse, la pianificazione per obiettivi, il controllo di gestione e la valutazione dei risultati sono alcune delle tecniche che vengono suggerite per correggere le disfunzioni generate dal modello burocratico. Ma il NPM non è stato l’unico paradigma che ha guidato le riforme; ad esso si è associato, a volte con evidenziazione di ampie criticità, il modello della PGOV, che ha fatto leva su fattori in qualche modo complementari, quali l’estensione delle forme di partecipazione e dei diritti di accesso a favore dei cittadini, il miglioramento della qualità dei servizi e la ricettività nei confronti della domanda sociale. La combinazione di queste due famiglie di valori, il managerialismo da un lato e la ricerca di una maggiore partecipazione da parte degli utenti dall’altro, ha rappresentato e rappresenta ad oggi la nuova veste delle amministrazioni centrali nella quasi totalità delle democrazie occidentali[15].

 

Il percorso di sviluppo dello Stato moderno vede l’esperienza francese quale modello istituzionale concreto: in particolare, mediante un processo plurisecolare, si assiste alla centralizzazione del potere ed alla creazione di un corpo burocratico servente il sovrano assoluto. Con la Rivoluzione e le successive Leggi organizzative napoleoniche (fra cui si ricorda, segnatamente, la L. 28 piovoso dell’anno VIII) e post-napoleoniche, la Pubblica Amministrazione francese consolidò e si conformò totalmente ad un modello centralizzato ministeriale, fondato a livello periferico sulla figura del Prefetto. Tale configurazione istituzionale, con variazioni non sensibili, si è mantenuta sino agli anni ’80 del secolo scorso[16].

 

Le Pubbliche Amministrazioni centrali francesi hanno attraversato durante gli anni ’80 e ’90 una fase di profonda trasformazione: il modello napoleonico, fondato su di un’amministrazione piramidale, accentrata e coesa, incarnazione della supremazia dell’interesse pubblico sulla società e gli interessi privati, è stato scosso dalle fondamenta da almeno tre rilevanti riforme: “il decentramento amministrativo”, “le privatizzazioni” e “la riorganizzazione degli apparati pubblici”.

Il dibattito sulla devoluzione delle competenze dal centro alla periferia del sistema amministrativo, pur essendo sempre stato presente nell’agenda politica dei governi francesi, subì una chiara accelerazione all’inizio degli anni ’80 con l’arrivo dei socialisti a Matignon (il Palazzo del Governo, a Parigi). Pochi anni prima la Commissione Guichard, incaricata di elaborare un rapporto sul decentramento amministrativo, aveva diagnosticato la sindrome dello “Stato gonfio”. La “legge sul deconcentramento” del 1982 fu esattamente il frutto di quelle prime richieste di riforma; il suo principale obiettivo fu quello di promuovere una maggiore autonomia di gestione delle politiche sociali ed economiche a favore delle Regioni e degli Enti locali. Si intese, inoltre, sopprimere alcune delle “Missions”, istituite a partire dalla seconda metà degli anni ’70 accanto alle articolazioni periferiche dei Ministeri per curare con maggiore autonomia (e sfuggendo ai controlli prefettizi) alcuni compiti statali. Due Leggi successive, la n. 8 e la n. 663 del 1983, furono ancora più radicali nel trasferire le funzioni dallo Stato alle Regioni e agli Enti locali. I governi subnazionali si trovarono, dunque, a cogestire con lo Stato le politiche del territorio, di sviluppo economico, le politiche sociali, sanitarie, culturali ed ambientali. I Prefetti cessarono di essere gli ufficiali esecutivi dello Stato nelle Regioni e nelle Province, avendo perso la facoltà di supervisionare le delibere dei Consigli regionali e provinciali, ed avendo mantenuto solamente quella di riferire ai Tribunali Amministrativi gli atti considerati in contraddizione con le Leggi nazionali. Sempre sotto l’egida di un governo socialista, nel luglio del 1992 venne varata la “Carta sulla deconcentrazione dello Stato”, la cui finalità fu quella di allentare lo stile dirigista del passato e cioè di alleggerire ulteriormente il carico delle competenze centrali rafforzando i poteri delle unità periferiche dei Ministeri ed istituendo nuovi rappresentanti delle Amministrazioni Centrali sul territorio. I “Services deconcentres” rimasero dipendenti dal centro ma ebbero obiettivi più specifici e maggiore autonomia organizzativa.

Il trasferimento di funzioni dai Ministeri agli Enti subnazionali si intrecciò con almeno due cicli di privatizzazioni, il primo avvenuto nel periodo 1986-1987 e il secondo negli anni 1993-1995.

Contemporaneamente ai processi di decentramento, venne sottoposta a revisione anche la struttura organizzativa dei Ministeri, strategia lanciata dal Governo conservatore nel 1986 ed effettivamente avviata nel 1989 con il ritorno dei socialisti. Il programma sulla modernizzazione dello Stato (“Renouveau du service public”) voluto da Rocard nel 1989 racchiuse in un unico documento i principi della riorganizzazione in senso manageriale degli apparati pubblici centrali: istituzione dei cosiddetti “Centres de responsabilitè”, delega e decentramento nella gestione delle politiche pubbliche e dei servizi, nuova gestione del personale e introduzione della cultura della valutazione. L’obiettivo fu chiaramente enunciato: “passare da un’amministrazione di procedure ad un’amministrazione di risultato”. La riforma degli apparati centrali venne poi perfezionata nel 1995 con una circolare del Governo Juppè, neo-Primo Ministro della coalizione di centro-destra, dal titolo “Riforma dello Stato e dei servizi pubblici”. Il provvedimento portò a compimento il processo di separazione tra compiti politico-strategici e compiti amministrativi, contrattualizzò le relazioni fra i Ministeri e i Servizi Decentrati sul territorio e configurò un nuovo assetto ministeriale che vide trasformati i Ministeri in “Holding” articolate intorno alle unità organizzative decentrate e con compiti limitati alla formulazione delle politiche e al controllo e alla valutazione dei risultati[17].

Secondo qualificata dottrina comparatistica italiana (Gualmini), “… è con la fondazione dei centri di costo ( o di responsabilità) che il sistema amministrativo francese viene in qualche modo attratto dall’orbita dell’ ‘agencification’ britannica. I centri di responsabilità riprendono infatti da vicino il modello delle agenzie Next Steps pur essendo minori i gradi di flessibilità e di separazione funzionale rispetto al ministero. Hanno poteri di bilancio delegati, nell’ambito di una convenzione triennale stipulata con il ministro e con i ministeri della funzione pubblica e dell’economia, in cui vengono negoziate le risorse e il programma d’azione per il breve-medio periodo. Nella convenzione sono fissati formalmente gli obiettivi del servizio ed i suoi costi. Il bilancio è globale cioè comprensivo di tutte le spese necessarie al servizio: stipendi, oneri sociali, spese di struttura ecc. Il direttore del centro può inoltre gestire con una certa autonomia il personale, sia dal punto di vista dell’orario di lavoro che delle remunerazioni”[18].

Secondo sensibile dottrina istituzionale, i progetti di modernizzazione del personale e della Pubblica Amministrazione francese degli anni ’80 e ’90, lanciati sia dai governi socialisti che dai governi conservatori, non riuscirono a scalfire i tratti dominanti del sistema pubblico francese, individuati in “un sistema di diritto amministrativo altamente istituzionalizzato” ed in “un metodo di formazione della classe dirigente unificato e accentrato”. Nel 1989 il programma per il rinnovamento della P.A. lanciato dal socialista Rocard combinò le idee del NPM con la tradizione del riformismo e del fabianesimo socialista. Gli obiettivi del programma furono la modernizzazione dell’organizzazione del lavoro amministrativo, l’istituzione di “Centri di costo” separati per i diversi servizi (a somiglianza delle Agenzie esecutive), l’introduzione di programmi e parametri per la valutazione del personale e l’incoraggiamento della partecipazione degli utenti. La coalizione di governo di centro-destra, nel 1993 (circolare Juppè) spinse ancor di più per l’introduzione di modelli aziendali di gestione delle attività amministrative. Tale linea operativa fu ininterrottamente seguita, seppur con modalità attuative differenziate, da tutti i successivi Governi. Il numero dei dipendenti pubblici, negli anni ’80 e ’90 non ha subito alcuna flessione quantitativa. Il tradizionale assetto delle carriere è stato solo parzialmente mutato[19] ed è rimasto fondamentale il caratteristico doppio binario di reclutamento, uno per il livelli alti (le Grandi Scuole)[20] ed uno, per i livelli medio-bassi (più frammentato e diffuso)[21]. La Dirigenza si caratterizza per una significativa mobilità interna ed esterna. La partecipazione femminile all’impiego pubblico appare elevata. Le retribuzioni dei dipendenti statali sono stabilite con sistemi di contrattazione collettiva, a partire dagli anni ’90 anche a livello decentrato[22].  

 

La modernizzazione dei processi di gestione amministrativa prese significativo avvio in Francia con il già menzionato programma di rinnovamento (“Renouveau du service public”) lanciato dal socialista Rocard nel 1989. Le quattro priorità elencate in quel documento di lavoro diventarono i punti di riferimento delle politiche intraprese negli anni successivi: a) nuovi metodi per la gestione delle risorse umane basati sulla formazione e la qualificazione, la valutazione dei risultati e il decentramento della contrattazione salariale; b) sviluppo di un sistema di responsabilità fondato sulla delega di funzioni a centri di costo autonomi; c) introduzione degli strumenti per la valutazione delle politiche pubbliche; d) miglioramento del rapporto con l’utenza tramite una più rapida circolazione delle informazioni e l’instaurarsi di relazioni collaborative.[23] Pur ritrovando nel documento numerosi punti di contatto con i percorsi di riforma degli altri paesi europei, il tratto caratterizzante dell’esperienza francese risiede nell’attenzione privilegiata ai meccanismi di valutazione dei risultati e dell’impatto delle politiche pubbliche. Più in concreto, i metodi di valutazione vennero associati alla cosiddetta “gestione per obiettivi”, considerata preliminare a qualsiasi controllo dell’output. Venne chiesto ad ogni Dirigente (nonché ai Prefetti) di elaborare dei piani di servizio (“projects de service”) che potessero rendere più snello ed efficiente il processo di erogazione. Questi piani sugli obiettivi e le risorse furono formulati con la partecipazione dei dipendenti e previdero dei meccanismi di controllo interni, cioè un insieme di indicatori quantitativi e qualitativi di misurazione dell’output. I progetti di servizio avrebbero furono attuati nell’ambito dei costituendi centri di responsabilità, funzionalmente separati rispetto alle strutture ministeriali. Si diffusero, poi, nei primi anni ’90, le politiche per la promozione dell’orientamento al servizio, sino a giungere, nel marzo 1992, ad opera del Governo Cresson, all’introduzione della “Carta dei servizi”. I Governi successivi (Beregoy e Balladur), di centro destra, proseguirono nelle iniziative di cui sopra. Nel 1995, il Governo Juppè licenziò due circolari rispettivamente sul miglioramento dei servizi ai consumatori e sull’implementazione della riforma amministrativa. Quest’ultima si sviluppò in cinque punti, che di fatto consolidarono gli intenti riformatori dei Governi precedenti: la ridefinizione dei confini del settore pubblico rispetto a quello privato; il miglioramento della qualità e della trasparenza dei servizi; la riorganizzazione e il ridimensionamento dello Stato; la delega di responsabilità e il rinnovamento della gestione in senso manageriale. Nell’ambito delle attività introdotte da Juppè quella più significativa riguardò la trasformazione di tutte le Prefetture in Centri di responsabilità dotati di autonomia contabile e organizzativa. Il Governo Jospin riprese i temi della modernizzazione amministrativa e puntò sui temi della qualità totale, della dislocazione capillare dei centri di servizio in ogni area territoriale, non solo in quelle urbane, e del potenziamento dell’e-government. Anche con i successivi Governi Raffarin e De Villepin il ricordato processo di modernizzazione dell’amministrazione non sembra essersi interrotto ed al centro dell’agenda politica, nel confronto Sarkozy-Royale, troviamo ancora il tema della qualità dei servizi.

 

Tutte le principali Amministrazioni Tributarie europee (e mondiali) hanno, con varietà formale o temporale, risentito del ricordato processo di “modernizzazione” (o, con locuzione più neutra, di adeguamento alle novità dei tempi): ed il modello operativo distintamente posto in essere ha assorbito gran parte degli stimoli modernizzatori sopra evidenziati.

Con riferimento alla struttura, ad integrazione del sistema ministeriale, l’organizzazione prevalente è risultata quella agenziale, unica o pluriarticolata. E’ il caso spagnolo ed italiano: e del Regno Unito, nella sostanza. Con attenzione al personale ed alle procedure il sistema manageriale e “goal oriented” ha prevalso quasi ovunque, in contrapposizione al modello burocratico e “rule oriented”. Soprattutto nel Regno Unito, e poi in Spagna ed in Italia, ad esempio (senza tralasciare, comunque, la realtà amministrativa tedesca). Da un punto di vista delle funzioni, a quelle tradizionali di “enforcement” si sono aggiunte quelle di “service”, in un’ottica di complessiva “tax compliance”. Anche in questo caso, le realtà menzionate (Spagna, Italia, Regno Unito e Germania) hanno condotto un cammino per molti versi similare.

L’esperienza istituzionale spagnola, successiva al termine del periodo franchista ed ai primi anni di ritorno del pluripartitismo competitivo democratico, si caratterizza per la presenza di un modello amministrativo tributario ministeriale agenziale, in cui cioè alle attribuzioni del Ministero di settore (perlopiù di programmazione e controllo strategici) si affianca operativamente e tecnicamente l’attività di una Agenzia Tributaria (unica ed attiva dal 1992), strutturata secondo i più moderni canoni organizzativi manageriali[24]. Di più: le ultime e più recenti tendenze dello Stato autonomico iberico vedono la creazione di singole Agenzie Tributarie sub-statuali, quali, ad esempio, quella Catalana, in ragione dell’attribuzione della titolarità e della gestione di sempre maggiori quantità di tributi, già erariali, alle Comunità Autonome[25].

L’Italia, verso la fine degli anni ’90, anche in seguito ad una forte sollecitazione delle Organizzazioni Internazionali (fra cui si segnala il FMI)[26] e ad una necessità di razionalizzazione della spesa pubblica, con una serie di innovativi provvedimenti legislativi (c.d. “Leggi Bassanini” ed i decreti di attuazione)[27] ha introdotto una forte modificazione nella propria struttura organizzativa tributaria, prevedendo l’attribuzione dei compiti operativi fiscali (a fianco di un Ministero dell’Economia e delle Finanze, come in Spagna, con compiti di programmazione e controllo strategici) ad un gruppo di Agenzie esecutive di nuova istituzione, gestite con criteri tendenzialmente manageriali: l’Agenzia delle Entrate, l’Agenzia delle Dogane, l’Agenzia del Territorio e l’Agenzia del Demanio[28]. Di più: l’evoluzione storico-istituzionale successiva ha condotto alla trasformazione (nel 2003) dell’ultima Agenzia ricordata in Ente Pubblico economico (passo antecedente alla successiva modificazione in SPA)[29] ed alla progressiva riduzione operativa, in ragione di principi di decentramento funzionale ed istituzionale verso gli Enti locali, dell’Agenzia del Territorio[30]. L’Agenzia delle Entrate ha visto altresì affiancarsi, in una nuova ottica di nuova governance sistemica del fenomeno tributario, altre realtà privatistiche a totalitaria partecipazione pubblica, quali Riscossione SPA, Sogei SPA, Sose SPA[31]. Il tutto, in attesa di nuovi e più incisivi interventi di ristrutturazione istituzionale previsti da recenti provvedimenti normativi finanziari (come, ad esempio, la Finanziaria 2007 ed alcuni Decreti antecedenti, già convertiti in Legge nell’autunno scorso). Non mancano nell’esperienza italiana più recente, in ragione del controverso e complessivo processo di federalizzazione istituzionale in corso, anche nuove organizzazioni tributarie agenziali, di livello regionale, come già visto nell’esperienza spagnola: il caso dell’Agenzia di settore della Regione Autonoma della Sardegna, di recente istituzione (2006), è sintomatico all’evidenza[32].

La situazione nel Regno Unito, dopo secoli di stabilità ed acquisizione di un modello amministrativo tributario ministeriale, temperato da una larga autonomia (che già negli ultimi venti anni aveva introdotto significativi elementi di aziendalizzazione) lasciata ai Board doganali e delle accise ed a quello delle imposte, è ora in profondo mutamento. Nel 2005 è stato posto in essere un complesso processo di razionalizzazione, fusione ed accorpamento in un’unica struttura, “Her Majesty Revenue and Customs” (HMRC), di tutti gli uffici operativi tributari, caratterizzando l’operazione con criteri di diffusa managerializzazione e contrattualizzazione rispetto ad obiettivi predeterminati[33].

Un discorso, in parte specifico, è opportuno rappresentare con riferimento alla situazione tedesca, dove risalenti (dalla fine della seconda guerra mondiale, cioè) principi di federalismo cooperativo hanno temperato il tradizionale modello strutturale ministeriale anche in materia di Amministrazione Tributaria, con una suddivisione di competenze fra livello federale[34], di Lander[35] e di Comune[36]. In materia di personale e di procedure, invece, sempre più stanno evidenziandosi tendenze di managerializzazione ed aziendalizzazione, particolarmente con approccio bottom-up (in breve, dalle realtà locali a quelle federali)[37].

Anche la realtà istituzionale francese[38], come e più delle altre principali esperienze europee, vede la secolare persistenza, sino a giungere agli anni odierni, del modello amministrativo ministeriale, di diretta origine napoleonica. Questa situazione non risulta essere immutata nel tempo ma, anzi, negli ultimi decenni ha anch’essa subito le già menzionate influenze riformatrici internazionali, che hanno suscitato una profonda riflessione sulla strutturazione dell’Amministrazione Pubblica in Francia, nel senso di un’accelerazione dei processi di decentramento e regionalizzazione istituzionale.

L’attuale sistema organizzativo dell’Amministrazione Tributaria francese vede la coesistenza, all’interno del “Ministero dell’Economia, delle Finanze e dell’Industria” (MINEFI)[39] di tre grandi Direzioni Generali: la “Direzione Generale delle Imposte” (DGI), la “Direzione Generale della Contabilità Pubblica” (DGCP)[40] e la “Direzione Generale delle Dogane e Diritti Indiretti” (DGD)[41].

Di significativa importanza risultano altresì varie Commissioni, Comitati e Consigli, con competenza varia nell’ambito dell’Amministrazione Tributaria francese, intesa in senso lato. Queste istituzioni amministrative rispondono alla preoccupazione di risolvere i problemi relativi alla base imponibile, a volte coinvolgendo attivamente il Contribuente nella ricerca della soluzione, a volte interponendo un grado di controllo prima di investire del contesto l’Autorità giurisdizionale: “Commissione comunale delle imposte dirette”[42]; “Commissione dipartimentale delle imposte dirette e delle tasse sul giro d’affari”[43]; “Commissione dipartimentale di conciliazione”[44]; “Commissione delle infrazioni tributarie”[45]; “Comitato consultivo per la repressione degli abusi di diritto”[46]; “Comitato del contenzioso fiscale, doganale e dei cambi”[47]; “Consiglio delle imposte”[48].

 

La DGI è il principale servizio dello Stato incaricato degli affari tributari, sia per la dimensione del suo organico, sia per le sue attribuzioni[49]. La DGI è nata nel 1948 dalla fusione di tre servizi, i “monopoli” delle imposte dirette, delle imposte indirette ed il “monopolio” del registro, delle proprietà e del bollo: questa fusione, realizzata a livello centrale, si è concretizzata sull’insieme del territorio statale solo dal 1969.

Passando ora ad un’analisi più specifica dell’organizzazione, nel prosieguo dello scritto si considereranno partitamente i seguenti tre aspetti: 1) “competenze”; 2) “struttura centrale”; 3) “articolazione periferica”.

Le competenze della DGI nel campo tributario si sostanziano nelle seguenti attività: a) assicurare la gestione della base imponibile e della liquidazione delle principali imposte del sistema fiscale francese (cioè l’imposta sul reddito, l’imposta sulle società, l’imposta sul valore aggiunto, i diritti di registro, l’imposta sul patrimonio e la fiscalità diretta locale); b) prevedere la riscossione dell’IVA, dei diritti di registro e dell’imposta sul patrimonio. L’analisi della documentazione istituzionale più recente[50] permette di individuare “i valori” istituzionali, ovvero le “guidelines” dell’attività strategica (“mission”) dell’organizzazione in esame, che meritano una distinta considerazione enumerativa, perlomeno nelle proprie modalità di estrinsecazione: “Valeurs citoyennes” (“Valori di cittadinanza. Incaricati di una compito fondamentale dello Stato, noi vogliamo contribuire al civismo fiscale, all’eguaglianza davanti all’imposta ed a condurre un’applicazione giusta ed umana della legge fiscale votata dal Parlamento, nello stretto rispetto dei diritti dei cittadini”: traduzione libera dello scrivente); “Valeurs de service public” (“Valori di servizio pubblico. L’accoglienza, la disponibilità, l’efficacia, la continuità, la ricerca della semplicità per l’utente guidano la nostra organizzazione e le nostre attività operative quotidiane”: trad. lib. dello scr.); “Valeurs deontologiques” (“Valori di etica operativa. Noi poniamo al centro della nostra etica operativa i valori di integrità, di neutralità e del segreto professionale, valori ai quali noi intendiamo restare vicini nell’esercizio dei compiti fiscali e fondiari”: trad. lib. dello scr.); “Valeurs sociales” (“Valori di socialità. Membri di una collettività che si arricchisce continuamente per le sue diversità, noi siamo portatori dei valori sociali di eguaglianza delle condizioni, di solidarietà e di valorizzazione dell’essere umano; ciascun dipendente della DGI deve poter realizzare la qualità del percorso professionale che gli è offerto”: trad. lib. dello scr.). Di sintetico ma significativo rilievo risulta l’affermazione secondo cui, “… forte dei propri valori, dedicata ad un progetto che la colloca quale snodo importante della riforma dello Stato, la DGI intende assicurare nel tempo il servizio pubblico fiscale e fondiario in una prospettiva di costante progresso istituzionale” (trad. lib. dello scr.). In sintesi, la DGI si propone quale “administration de service” e come “administration de controle”, che tra i propri più rilevanti obiettivi strategici pone “l’approfondissemnet de la qualité” ed il proprio posizionamento “d’ici la fin de la decennie parmi les meilleures administrations fiscale d’Europe”. Tutto ciò senza dimenticare l’obbligo costituzionale di svolgere la propria missione nel quadro dell’art. 13 della Dichiarazione dei diritti dell’uomo e del cittadino del 26 agosto 1789, che prevede la necessarietà dell’imposizione e l’eguaglianza dei cittadini davanti alla legge: “Per le necessità di una forza pubblica e per le spese d’amministrazione, è indispensabile una contribuzione comune: quest’ultima dovrà essere egualmente ripartita fra tutti i cittadini, in ragione delle loro ricchezze” (trad. lib. dello scr.).

 

L’organizzazione della DGI a livello centrale è quella di una “Direzione” di un importante Ministero, organizzata in “Servizi” che raggruppano alcune “Vice Direzioni”, esse stesse organizzate in “Uffici”. Dal 1998, la DGI comprende anche la significativa Direzione della Legislazione Tributaria[51].

A capo della DGI è il “Direttore Generale delle Imposte”, che è un alto funzionario, talvolta Ispettore delle Finanze, talvolta Amministratore Pubblico; la sua nomina avviene a discrezione del Governo (tenuto conto della sua vicinanza al potere e dell’esigenza di una certa uniformità di vedute con il suo Ministro) ed è assistito da un Gabinetto. Le “Vice Direzioni d’Intendenza” non presentano particolari specificità rispetto alle Vice Direzioni di altri importanti Ministeri; esse sono raggruppate nel “Servizio delle Risorse” e sono incaricate del reclutamento del personale, della sua formazione, del suo sviluppo, ma anche della preparazione e della gestione del budget della DGI stessa, al fine di assicurare gli idonei mezzi di funzionamento. Le “Vice Direzioni Funzionali” e le “Missioni” hanno, invece, compiti di natura fiscale; Sono generalmente raggruppate in Servizi. Il “Servizio dell’Applicazione” è composto da tre Vice Direzioni: la Vice Direzione degli Affari Fondiari, che assicura la guida delle Missioni fondiarie, catastali e demaniali; la Vice Direzione della Gestione della Fiscalità, che concepisce e mette in atto le misure applicative relative alla fiscalità; la Vice Direzione del Recupero, che elabora le misure relative alla rete di riscossione delle imposte ed assicura il seguito del contenzioso in materia di recupero. Il “Servizio Giuridico” è composto di due Vice Direzioni ed un Ufficio: la Vice Direzione degli Studi Generali e dei Contenziosi Giudiziari, che è incaricata del coordinamento legislativo, della politica generale di trattamento del contenzioso, del seguito delle istanze fiscali davanti alla giurisdizione ordinaria e dei procedimenti correttivi; la Vice Direzione del Contenzioso Amministrativo, che è incaricata del seguito delle istanze fiscali davanti alla giurisdizione amministrativa e dell’esame degli affari contenziosi in materia di imposte dirette e di tasse sul giro d’affari; l’Ufficio delle approvazioni, che è incaricato dei regimi tributari specifici, subordini ad approvazione. La Vice Direzione del Controllo Fiscale, più autonoma, è incaricata degli studi, dell’incremento e della definizione dei metodi di controllo fiscale; essa assicura anche la conduzione ed il seguito delle procedure relative ad affari particolarmente delicati od internazionali; in questo quadro, la stessa incrementa l’assistenza amministrativa internazionale. Alcuni “Servizi a competenza nazionale” assicurano la formazione degli agenti o di certe missioni di controllo della base imponibile molto specifiche: la Scuola Nazionale delle Imposte forma gli allievi Ispettori, mentre il controllo sull’insieme del territorio è affidato ad alcune “Direzioni Specializzate”: la Direzione delle Verifiche Nazionali ed Internazionali (DVNI), i cui agenti assicurano la verifica della contabilità delle imprese più importanti, cioè i gruppi industriali e commerciali (è strutturata in Brigate, ognuna specializzata in un settore della vita economica, quali banche, compagnie d’assicurazione e grande distribuzione); la Direzione Nazionale delle Inchieste Tributarie, che esercita un’attività di raccolta di informazioni e di sfruttamento delle stesse, allo scopo di perseguire la frode su vasta scala; la Direzione Nazionale delle Verifiche delle Situazioni Tributarie, che assicura il controllo delle imposte dovute dalle persone fisiche importanti; la Direzione dei Residenti all’Estero e dei Servizi generali, che assicura il controllo delle dichiarazioni che devono essere compilate dai contribuenti non residenti, nonché dai contribuenti francesi distaccati all’estero (questa struttura centrale gestisce servizi locali particolarmente consistenti).

L’organizzazione periferica (dei “Servizi Esterni”) della DGI comprende tre livelli: 1) interregionale; 2) dipartimentale; 3) locale. I “Delegati Interregionali delle imposte” sono incaricati di assistere il Direttore Generale, principalmente per l’incremento dell’azione ed il controllo di gestione dei servizi decentrati, nelle aree geografiche che raggruppano diverse Regioni. Alcune “Direzioni di Controllo Fiscale interregionale” coordinano l’incarico di controllo, su di un ambito territoriale composto da due a quattro Regioni. Tale competenza riguarda il controllo della contabilità delle imprese localmente più importanti ed è svolta da “Brigate di Verifica regionali”, che hanno sede nei diversi Dipartimenti dell’interregione, ed ognuna ha competenza su di una distinta area geografica. Le “Direzioni dipartimentali dei Servizi tributari” costituiscono il livello esecutivo per eccellenza e, assumendo le missioni della DGI nel proprio ambito di competenza, si strutturano in maniera similare: comprendono, in estrema sintesi, un Servizio del Personale e del Budget, un Servizio incaricato dell’Organizzazione interna, un Servizio di Controllo, un Servizio della Legislazione e del Contenzioso ed un Servizio degli Affari Fondiari e Demaniali. Oltre alla gestione complessiva del personale e degli incarichi di propria competenza, la Direzione Dipartimentale gestisce direttamente due aree strutturali: le “Brigate dipartimentali di Controllo e Ricerca” ed il “Centro dipartimentale della Base Imponibile” (che raccoglie e ridistribuisce le informazioni relative alla base imponibile delle fiscalità locale ed alle retribuzioni dei lavoratori subordinati). Il livello locale della DGI è rappresentato principalmente da due organizzazioni: 1) Il “Centro delle Imposte”; 2) i “Servizi Fondiari”. Il Centro delle Imposte costituisce la struttura di base dell’amministrazione tributaria francese, quella che il Contribuente mediamente conosce e frequenta, poiché gestisce l’ambito complessivo della propria situazione; ogni Centro esercita una competenza territoriale esclusiva, in ragione di circa una struttura per Dipartimento ed la posizione fiscale di ogni Contribuente è gestita da un solo Centro, in ragione della specifica domiciliazione; la struttura è articolata in tre “Sezioni Specializzate” che supervisionano, rispettivamente, la fiscalità personale, quella delle imprese e quella immobiliare; in materia di IVA, di diritto di registro e d’imposta sul patrimonio, l’incarico dei servizi della DGI comprende anche la riscossione, che è assicurata da una “Ricevitoria delle imposte”, adiacente al Centro stesso. I Servizi Fondiari sono organizzati in: “Centri delle imposte fondiarie” che, sull’esempio dei Centri d’imposta, suddividono il territorio “a scacchiera”, per gestire i ruoli catastali utilizzati per la fiscalità diretta locale; “Conservatorie delle ipoteche”, che gestiscono lo schedario immobiliare di tutte le proprietà della propria area geografica (assicurandone, altresì, la pubblicità fondiaria) e provvedono al recupero delle imposte connesse ai trasferimenti immobiliari. Nei tre Dipartimenti del Reno e Mosella la pubblicità fondiaria è assicurata da un giudice del “Registro Fondiario”, presente presso ogni Tribunale.

La strutturazione organizzativa sopra proposta non è stata, per precisa scelta redazionale, integrata dalle più recenti innovazioni in argomento, che si ritiene opportuno proporre ora separatamente, anche per mostrare come principi di razionalizzazione e managerializzazione organizzativa stiano sempre più caratterizzando la realtà istituzionale tributaria francese. In particolare, risulta significativa la creazione in sede periferica di Uffici (790, con 15.800 unità di personale addetto) appositamente dedicati alla fiscalità delle piccole e medie imprese (PME): “Services des impots des enterprises” (SIE). Tale novità completa l’istituzione, in sede centrale, avvenuta nel 2001, della “Direzione della fiscalità delle imprese di grandi dimensioni” (DGE). Nel 2007 avverrà il trasferimento alla DGCP di tutto il settore “Demanio”, che a sua volta conferirà alla DGI, in un’ottica di razionalizzazione, alcune competenze in materia di riscossione di tributi gestiti dalla DGI stessa. Infine, i Dirigenti degli uffici possono organizzare le proprie strutture in aree (e team/gruppi di lavoro) tematiche polifunzionali ed integrate (ad esempio, riscossione, controllo, servizi, supporto, contenzioso)[52].

Secondo le più aggiornate statistiche pubblicate on line (riferite al Rapporto di risultato 2005, di cui infra)[53], il personale complessivo della DGI ammonta a 79.241 unità, suddivise nelle categorie di inquadramento A (20.691, di cui 9.098 donne, pari al 44,0%), B (24.785, di cui 15.052 donne, pari al 60,7%) e C (33.765, di cui 25.719 donne, pari al 76,2%). I dipendenti a tempo pieno risultano essere, per le singole categorie, di queste dimensioni quantitative: A (87,1%), B (77,5%) e C (66,9%). L’età media si evidenzia secondo i seguenti criteri, mostrando un’alta percentuale di femminilizzazione anche nella categoria più elevata, soprattutto per i livelli d’età inferiori: meno di trenta anni (5% dei dipendenti); tra i trenta ed i cinquanta anni (55% dei dipendenti); oltre i cinquanta anni (40% dei dipendenti). Circa uno su dieci candidati supera il concorso d’ingresso, con percentuali crescenti per la categoria A (uno su tredici). La sindacalizzazione risulta relativamente accentuata, anche nei profili più alti (categoria A), con “spirito di corpo” medio-alto.

Degna di evidenza particolare risulta essere la scelta istituzionale di prevedere un apposito sito Internet (dall’impostazione, come si dice spesso in argomento, “accattivante e friendly”) dedicato al reclutamento, così rubricato: “Più che un mestiere, noi vi offriamo un avvenire”[54]. Al suo interno è possibile rinvenire preziose informazioni riferite alle retribuzioni, ai compiti operativi, alla progressione interna ed alle modalità di svolgimento delle selezioni concorsuali d’ingresso[55]. Quanto al profilo economico-retributivo si segnala una differenziazione, oltre che per ovvie ragioni categoriali (A, B e C: distinzioni, come già accennato, collegate alla tipologia del titolo di studio richiesto per l’accesso dall’esterno, rispettivamente diploma di laurea, diploma di scuola media superiore, diploma di scuola media inferiore), anche sulla base del luogo di lavoro, situato o meno nella zona parigina, avente un costo della vita più alto[56]. Sono previsti, altresì, molteplici “benefits”, specialmente ed in misura quantitativamente accentuata per coloro che lavorano nella ricordata area della capitale (ad esempio: utilizzo gratuito dei mezzi pubblici o rimborsi forfetari sui trasporti; prestiti e mutui agevolati; servizio mensa o indennità sostitutiva; controlli sanitari vari periodici e gratuiti; attività sociali varie a contributo ridotto, come viaggi o regali natalizi per i figli)[57].

Dall’anno 2000, anche alla luce di quel trend modernizzatorio interno ed internazionale già evidenziato, è stato previsto un complesso ed interessante sistema per la regolazione dei rapporti operativi tra la DGI ed il MINEFI, a base convenzionale: “DGI – Contract d’objectifs et de moyens 2000-2002”; “DGI – Contract de performance pour le periode 2003-2005”; “DGI – Contract de performance pour le periode 2003-2005”. Obiettivi prima, risultati poi sempre più sfidanti ed ampi sono stati contrattati, anche con l’intervento del Ministero del Programma e della Funzione Pubblica. Ad essi hanno fatto seguito dei consuntivi d’attività prima, di risultati quindi, di risultato infine: “DGI – le rapport d’activites 2000”, “DGI – le rapport de performances 2001” (in breve “DGI – RP 2001”), “DGI – RP 2002”, “DGI – le rapport de performance 2003” (in breve “DGI – LRP 2003”), “DGI – LRP 2004”, “DGI – LRP 2005”. Come per le altre grandi Amministrazioni Tributarie europee, tutti questi ricordati documenti – per le già citate nuove motivazioni di trasparenza e partecipazione sociale affermatesi nell’ultimo decennio con riferimento all’agire amministrativo – sono disponibili, a libero download, sul sito istituzionale www.impots.gouv.fr . Nel documento di accompagnamento ai risultati 2005 il Direttore, Bruno Parent, così si è significativamente espresso (trad. libera dello scrivente): “Per l’ultima annualità relativa al contratto di risultato 2003-2005, la DGI ha conseguito i suoi obiettivi. Con riferimento ai tre anni contrattuali, la maggior parte degli indicatori di risultato sono stati raggiunti o superati. Questo bilancio positivo permette di poter cominciare ad attuare la nuova disciplina in materia di gestione pubblica (LOLF) ed i nuovi cambiamenti previsti per il 2006”. Infatti, le tre macroaree di obiettivi di risultato 2005 (cioè con riferimento appunto all’ultimo Rapporto di risultato pubblicamente disponibile), “Civisme”, “Service” e “Controle”, ad una sommaria analisi documentale, risultano essere state integrate, seppur con l’evidenziazione di qualche criticità con attenzione agli indicatori di qualità e di riscossione. Il Direttore Parent ha altresì segnalato: l’efficace implementazione del “Service des impots des enterprises” (“SIE”), strutture istituzionali locali dedicate alle piccole-medie imprese (“PME”), che innovativamente affiancano le tradizionali organizzazioni periferiche della DGI; la diminuzione del costo complessivo di gestione dell’imposizione (dall’ 1,41% nel 2003 all’ 1,32% nel 2005); la consistente riduzione del personale (di oltre 2.500 unità, con riferimento al periodo contrattuale 2002-2005 completo); l’implementazione dell’e-government (portale fiscale e servizi dedicati)[58]. Il Contratto di risultato 2006-2008, su cui invitiamo il lettore interessato ad un approfondimento maggiore per innovatività contenutistica, prevede, in sintesi, che la DGI costituisca il banco di prova del nuovo programma di rinnovamento e modernizzazione della gestione pubblica francese. La Legge delle finanze (“LOLE”) del 1 agosto 2001 (in vigore dal 1 gennaio 2006), il Programma “Gestione fiscale e finanziaria dello Stato e del settore pubblico locale”, unitamente al Programma “Rimborsi e rideterminazioni” delle imposte statali e locali costituiscono, unitamente alla disciplina già vigente, il nuovo contesto di operatività della DGI. Le linee strategiche previste, a tal proposito, si fondano sulla “qualità del servizio” (Titolo I)[59], sull’ “efficacia socio-economica” (Titolo II)[60], sull’ “efficacia della gestione” (Titolo IV)[61] e su specifici “altri obiettivi settoriali”, quali – fra tutti – la responsabilità sociale (Titolo III)[62].

Come sopra dimostrato, spinte riformatrici (c.d. “managerializzazione”) e peso della tradizione istituzionale (c.d. “path-dependency”) convivono nell’esperienza francese dell’Amministrazione Tributaria statale, in maniera probabilmente più accentuata che in altri Stati europei[63]. In altre parole, la tradizione istituzionale francese sembra aver resistito al trend manageriale internazionale di riorganizzazione strutturale (basato altresì sulla c.d. “agencification”) mantenendo, per la maggior parte, le proprie tradizionali organizzazioni a base ministeriale: ma questo stato di cose, meramente formale, appare chiaramente smentito da un’analisi meno superficiale del contesto. Ed infatti, considerando il caso di specie della DGI risulta singolare la sussistenza, sostanziale, anche se variamente modulata, di quegli elementi che la più sensibile dottrina internazionale in argomento individua come caratterizzanti la struttura istituzionale agenziale: 1) “la disaggregazione strutturale”; 2) “l’autonomia gestionale”; 3) “il performance contracting”[64]. In particolare, anche alla luce di quanto poco sopra esposto, è possibile assistere ad una progressione seriale dei tre caratteri ora evidenziati, nel senso della sussistenza di: 1) una minima disaggregazione strutturale della DGI rispetto al Ministero di riferimento; 2) una medio-bassa autonomia gestionale della DGI rispetto alle altre DG; 3) una alta contrattualizzazione e controllo dei risultati con il livello politico-amministrativo. Introdurre allora, con tutte le cautele del caso, la considerazione di una intervenuta e velata “agencification”, con la “foglia di fico” del mantenimento di una terminologia organizzativa ancora napoleonica (“Direzione Generale” et similia, cioè), potrebbe non risultare un mero esercizio accademico[65]; altresì che l’Amministrazione Tributaria francese, nel complesso (quindi, non solo la struttura, ma anche le funzioni, il personale e le procedure) si stia progressivamente adeguando o conformando, in un processo di tendenziale isomorfismo istituzionale, con le correlate realtà inglese, spagnola, italiana e tedesca (oltre che degli altri Paesi OCSE extraeuropei, fra cui – in primis – gli USA) sembra ormai un dato incontrovertibile, oltre che auspicabile: parafrasando una celebre affermazione del cinema americano anni ‘60, riferita al potere della carta stampata e traslata alla materia in esame, “… è la globalizzazione amministrativa e fiscale, bellezza”.

 

 

 

Marco Rondanini

Le opinioni espresse nel presente scritto sono da ricondursi unicamente all’autore dello stesso, restando impregiudicate le posizioni delle Istituzioni formative e/o lavorative di riferimento (Università Cattolica ed Agenzia delle Entrate). Eventuali errori grammaticali o sintattici, non evidenziati in sede di rilettura, sono anch’essi da attribuirsi all’autore. Il presente scritto è stato sottoposto, preventivamente, al sommario esame del Tutor universitario dottorale Prof. M. Scazzoso, che si ringrazia per le osservazioni critiche formulate in argomento.

 

 

 

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