Nonostante la riforma degli enti locali – Legge n. 142/90 – abbia raggiunto la maggiore età, nel sistema ordinamentale rimangono alcune ombre, fra queste spicca certamente quella di non avere adeguatamente disciplinato ruolo, funzioni e competenze dell’assessore. L’avvento del sistema presidenziale per l’elezione del Sindaco (e del Presidente della Provincia) pare abbia emarginato definitivamente l’assessore, definito, nel migliore dei casi, un collaboratore dell’Organo monocratico. Se si esclude infatti l’art. 53, comma 23, della Legge finanziaria 2001 (L. 23/12/2000, n. 388), applicabile anche in Sicilia in quanto norma di contenimento della spesa pubblica (Tar Catania, sez. I° sent. n. 1629/2007), in forza del quale gli enti locali con popolazione inferiore a cinquemila abitanti possono adottare disposizioni regolamentari organizzative, attribuendo ai componenti dell’organo esecutivo la responsabilità degli uffici e dei servizi ed il potere di adottare atti anche di natura tecnica gestionale e la fattispecie, riconosciuta solo al vicesindaco ai sensi dell’art. 53, comma 2, del testo unico, di sostituire il sindaco in caso di assenza o di impedimento e nei casi di sospensione dalle funzioni, le restanti prerogative dell’assessore sembrano ridotte al lumicino. Non mancano, a tal proposito, censure del Giudice amministrativo in ordine a sostituzioni troppo affrettate e generiche nell’adozione di atti di specifica competenza sindacale. Va segnalata la sentenza del Tar di Palermo n. 544, sez. II°, del 9 maggio 1996, secondo la quale “…è illegittima l’ordinanza emessa al solo dichiarato fine di evitare <<un grave danno all’ambiente e alla salute pubblica>> (e quindi nell’esercizio delle funzioni di cui all’art. 38, comma 1, lett. b della L. n. 142/1990) adottata non dal Sindaco del Comune, ma per suo conto dall’Assessore ai tributi ed al commercio senza che detta sostituzione risulti minimamente giustificata”.
L’assessore rappresenta la vittima per eccellenza delle due grandi riforme del governo degli enti locali. Va osservato infatti che ai sensi dell’art. 51, comma 3, L. 142/90 (norma ora contenuta nell’art. 107 del d.lgs n. 267/2000) spettano ai dirigenti tutti i compiti, compresa l’adozione degli atti e provvedimenti amministrativi che impegnano l’amministrazione verso l’esterno, non ricompresi espressamente dalla legge o dallo statuto tra le funzioni di indirizzo e controllo politico-amministrativo degli organi di governo. Nel contesto normativo vigente, non è più revocabile in dubbio che l’adozione di un atto amministrativo a cura dell’assessore configura un palese vizio di legittimità per difetto di competenza dell’organo deliberante (Tar Lombardia sez. III°, sent. 17/07/2003, n. 3594). “Il principio è stato sottolineato anche dalla Corte dei Conti, che ha giudicato censurabile il comportamento degli amministratori nel caso in cui indebitamente si attribuiscono compiti di gestione” (Arturo Bianco, “Gli atti d’indirizzo spettano ai politici”, Il Sole 24Ore, 13/12/2005). Ma c’è di più, l’assessore non può neanche firmare congiuntamente al dirigente, pena l’annullamento dell’atto per violazione del principio della separazione dei poteri, da ritenere, ormai, caposaldo della gestione degli enti locali.
L’altra clava sull’assessore è arrivata dall’elezione diretta del Sindaco disciplinata dalle L. n. 81/93 (in Sicilia dalla L. r n. 7/92). Il fatto che l’assessore nell’espletamento del proprio mandato non risponde più direttamente al consiglio comunale (come avveniva nel passato) ma al Sindaco, il quale può all’occorrenza revocarlo, dandone una semplice comunicazione motivata in consiglio, ne conferma la debolezza istituzionale.
L’unica ancora di salvataggio per l’assessore è rappresentata dall’istituto della delega in considerazione del fatto che nessuna delle due riforme (L. n.142/90 e L. n. 81/93) ha previsto per gli assessori competenze autonome, esercitabili singolarmente. L’istituto della delega era presente nell’ordinamento locale prima delle riforma della legge 142/90, che non l’ha mai disciplinato. Nel precedente sistema la delega era legittima perché la legge la prevedeva espressamente. Tuttavia, anche in mancanza di una espressa previsione si riscontrano orientamenti possibilisti della giurisprudenza secondo cui, “Nella L. n. 142/90 non si riscontrano disposizioni precludenti la facoltà di delega in materia urbanistica all’Assessore” (Tar Marche, 3/06/1994, sent. n. 157). In generale, per ciò che concerne la sfera propria dell’autonomia locale, la citata legge ha del tutto lasciata impregiudicata la questione relativa alla delega di funzioni comunali; di conseguenza, nel silenzio del legislatore, la materia rientra nell’ambito dello statuto (Tar Campania, sez. I°, 21/07/1993, sent. n. 236). Ciò significa che in presenza di una specifica previsione statutaria l’Assessore può legittimamente operare singolarmente su delega del Sindaco.
Dopo la seconda riforma, che ha introdotto il sistema dell’elezione diretta del Sindaco, riducendo l’Assessore a mero collaboratore, questa tesi non convince più. “Nell‘attuale ordinamento locale, deleghe del sindaco agli assessori appaiono del tutto difformi al sistema di assestamento delle competenze degli organi di governo locali, introdotto dalla legge 81/993 e confluito nel testo unico. La legge 81/93 ha, infatti, modificato in modo rilevante i ruoli ed i reciproci rapporti tra sindaco, giunta e assessori. Il sindaco, eletto direttamente dall’elettorato, acquisisce in maniera immediata la rappresentatività delle’ente locale: e proprio per questo la legge 81/1993, espressamente gli ha assegnato il potere di scegliere direttamente i suoi assessori – nella logica di un governo di stile <<presidenziale>> – che divengono, quindi, suoi collaboratori. La prospettiva, rispetto sia alla costituzione dei rapporti tra sindaco e giunta impostata dal t.u. 833/1934, sia a quella determinata dalla stesura delle legge 142/1990 antecedente alla riforma operata con la legge 81/1993, è completamente diversa. Tanto è vero che nel testo unico, l’assessore non assume un evidente ruolo di organo monocratico: al contrario, può agire esclusivamente in via collegiale, nell’ambito della funzione di collaborazione col sindaco, assegnata alla giunta nel suo complesso dall’art. 48 del d.lgs 267/2000. D’altra parte, all’abrogazione definitiva delle norme antecedenti alla legge 142/1990 che ammettevano la delega tra organi di governo locale, non ha mai fatto seguito la reintroduzione del potere di delega. Anzi, nel disegno di legge che poi condusse alla legge 81/1993 era stata inizialmente inserita la delega del sindaco all’assessore, per poi essere espunta; ulteriore argomento, questo, a sostegno della legittimità di deleghe sindacali all’assessore” (Luigi Oliveri,”Ammissibili le ordinanze sindacali firmate dagli assessori?”, Lexitalia.it, 2007).
Si potrebbe sostenere che la copertura statutaria continua a legittimare la delega anche dopo la seconda riforma. Ma questa ipotesi sembra da scartare in considerazione che l’articolo 6, comma 2, del d.lgs 267/2000 prevede che lo statuto “specifica le attribuzioni degli organi”. Ma l’assessore non è un organo dell’ente locale, essendo la giunta l’organo – collegiale – di cui fa parte l’assessore.
Se la partita sembra essere chiusa in ambito statale, nella Regione Siciliana la figura dell’assessore riacquista spessore. La Sicilia è dotata, com’è noto, di autonomia esclusiva in materia (ex artt. 14 e 15 dello Statuto speciale). Va, infatti, ricordato che la Regione Siciliana non ha recepito l’Ordinamento degli Enti Locali di cui al Testo Unico (T.U.E.L.) approvato con d.lgs n. 267/2000; pertanto, la materia risulta in atto disciplinata da molteplici fonti quali l’Ordinamento amministrativo regionale degli Enti Locali (O.R.E.L.) approvato con la legge 15 marzo 1963, n. 16 e successive modifiche, nonché le LL.RR n. 44 e n. 48 del 3 e dell’11 dicembre 1991, 26 agosto 1992, n. 7, 1 settembre 1993, n. 26, 20 agosto 1994, n. 32, 5 luglio 1997, n. 23, 15 settembre 1997, n. 35, 7 settembre 1998, n. 23, 23 dicembre 2000, n. 30 e 16 dicembre 2000, n. 25. In particolare, le citate leggi regionali nn. 23/1998 e 30/2000 hanno introdotto in Sicilia le innovazioni ordinamentali derivanti dalle leggi nazionali nn. 127/1997 e 265/1999.
L’art. 32, comma 11, della L.r. n. 9 del 6 marzo 1986 così come modificato dall’art. 22 della L.r. n. 26 del 01 settembre 1993 così recita: “Il Presidente può delegare a singoli assessori, con appositi provvedimenti, determinate sue attribuzioni”. Questa disposizione, che ovviamente trova riscontro anche per i Comuni (art. 12, comma 8, L. r. n. 7/92), abilita il vertice dell’ente locale a delegare proprie attribuzioni agli assessori della sua giunta attraverso l’istituto della delega. La lettura del testo normativo siciliano appare corretta poiché è la legge che, nel rispetto dell’articolo 97 della Costituzione, può ammettere una modifica all’ordine legale delle competenze, prevedendo esplicitamente la possibilità che l’organo titolare di un potere e della correlata competenza, possa modificare l’ordine assegnando parte di tale potere e competenze ad altro.
Massimo Greco
Funzionario Direttivo Regione Siciliana
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