L’attività delle Ong presso il Consiglio d’Europa

1.1 Osservazioni generali. Il ruolo e le funzioni del Consiglio d’Europa nella promozione della democrazia – 1.2 L’Assemblea generale del Consiglio d’Europa – 2.1 Il riconoscimento del consultative status alle Ong. La Resolution (51)30F del 1951 – 2.2 La Resolution (72) 35 del 1972 – 2.3 La Resolution (93)38 del 1993 e i documenti successivi – 3. La natura del rapporto con le Ong – 4.1 La Conference of International Non-Governmental Organisations. La Conferenza generale – 4.2 Lo Standing Coimmittee – 4.3 I comitati

 

 

Questa breve ricerca si occupa di analizzare il ruolo e la funzione delle Ong presso il Council of Europe – Coe[1]. Rispetto ad altre istituzioni europee, come ad esempio la Commissione europea, qui il numero di strutture appositamente dedicate alla consultazione degli interessi della società civile è decisamente più ampio. Il ruolo dell’istituzione, in effetti, è quello di contribuire allo sviluppo dei principi democratici all’interno dell’Unione europea e degli Stati che ne fanno parte. L’istituzione, peraltro, interpreta la propria mission in modo ampio, intervenendo sulla gran parte dei settori delle policies comunitarie[2].

Lo statuto istitutivo approvato a Londra nel 1949 è, a tale proposito, esplicito. L’articolo primo («Aim of the Council of Europe») dispone, alle lettere a e b: «(a) The aim of the Council of Europe is to achieve a greater unity between its members for the purpose of safeguarding and realising the ideals and principles which are their common heritage and facilitating their economic and social progress. (b) This aim shall be pursued through the organs of the Council by discussion of questions of common concern and by agreements and common action in economic, social, cultural, scientific, legal and administrative matters and in the maintenance and further realisation of human rights and fundamental freedoms (…)».

Di conseguenza, il Coe ritiene che la massima apertura agli interessi della società civile sia un presupposto imprescindibile per garantire l’efficacia delle proprie azioni. Le modalità attraverso le quali si realizza questo coinvolgimento sono prevalentemente tre. La prima riguarda la composizione degli organi statutari dell’istituzione. La seconda fa riferimento al rapporto di cooperazione tra questi e le Organizzazioni non governative operanti a livello internazionale (e, in misura minore, domestico) che rappresentano gli interessi della società civile. La terza, infine, si collega alle attività concrete poste in essere dal Coe, sia presso gli ordinamenti domestici che presso la sfera giuridica sovranazionale.

 

Quanto alla composizione degli organi interni del Coe, l’aspetto più interessante è quello relativo all’Assemblea parlamentare, l’organo che rappresenta le forze politiche dei Parlamenti degli Stati membri. Il compito dell’Assemblea è quello di affrontare le tematiche di portata generale e di portata internazionale. Essa è composta da trecentoquindici membri, ciascuno dei quali è eletto dal Parlamento del Paese di appartenenza.

In realtà, dunque, i membri ufficiali dell’Assemblea non comprendono i diretti interessati della società civile. Tuttavia, ci sono due aspetti da considerare. Anzitutto, i rappresentanti delle Ong prendono parte in qualità di osservatori alle riunioni dei comitati interni dell’Assemblea. In merito, l’appendice II alle Rules of procedure[3]dispone, al punto terzo, che: «Apart from requests from NGOs holding consultative status with the Council of Europe, any requests for access by representatives of groups or associations will be referred to the President, or otherwise to the Bureau of the Assembly».

La lettura della disposizione conduce ad alcune semplici conclusioni: le Ong che sono già titolati del consultative status presso il Consiglio (di cui si dirà oltre più approfonditamente) sono automaticamente eligibili anche nell’Assemblea. Tuttavia, ogni altro organo rappresentativo (non, dunque, singoli individui) può accedere alle riunioni, purchè autorizzato.

A sua volta, il capitolo ii delle regole procedurali («Use of the chamber and meeting rooms») prevede al punto terzo che nella concessione dei locali per l’organizzazione di incontri e riunioni sia data la precedenza alle Ong titolari del consultative status presso il Consiglio.

Infine, a seguito dell’approvazione da parte del Bureau dell’Assemblea di nuove regole relative alla distribuzione di documenti non-ufficiali nel corso delle riunioni dell’Assemblea, è stato disposto (punto secondo) che per tali debbano intendersi, tra gli altri: «(…) documents presented by members of the Assembly in a personal capacity, unsolicited material from non-member governments or other state authorities, nongovernmental organisations, press articles, etc.».

Quanto ai singoli individui, la medesima appendice garantisce a ciascuno il diritto di accesso al Palazzo del Consiglio di Europa (punto primo) e, soprattutto, il diritto ad interloquire con un parlamentare europeo (punto secondo).

 

2.1 Il riconoscimento del consultative status alle Ong. La Resolution (51)30F del 1951

 Il secondo aspetto che delinea la natura dei rapporti tra il Coe e la società civile riguarda il ruolo svolto dalle Ong, cui si riconosce la qualifica di rappresentanti delle opinioni dei cittadini, destinatari delle politiche intraprese dall’istituzione europea. Alcuni profili sono stati anticipati nella descrizione delle attività svolte dall’Assemblea. Le Ong intrattengono, in generale, una fitta serie di rapporti con tutti gli organi ufficiali del Coe. Per comprendere meglio le modalità attraverso le quali si articola questo rapporto è necessario ricostruire brevemente la natura di questo rapporto.

Il riconoscimento del ruolo di organismi consultivi ufficiali alle Ong risale ai primi anni Cinquanta del secolo scorso. Il rapporto, originariamente instaurato in via ufficiosa, è stato ufficializzato per la prima volta con la Resolutionn. (51)30F del Maggio 1951, adottata dal Comitato dei Ministri e titolante «Relations with International Organisations, both Intergovernmental and non-governmental».

In base ad essa si è attribuita al Comitato dei Ministri la funzione di concludere accordi sia con le organizzazioni intergovernative, sia con con le Ong operanti in settori affini a quelli di interesse del Coe. Tuttavia, mentre nel primo caso la Resolutionindicava, seppure sommariamente, la struttura del rapporto, nel secondo caso si limitava a pochi cenni. In sostanza, affidava al Comitato dei Ministri il compito di valutare la conclusione di accordi, senza tuttavia specificare altro quano al contenuto e le modalità operative.

 

Successivamennte, nel 1972, il Comitato dei Ministri ha emesso la Resolution n. (72)35, titolante «Relations between the Council of Europe and international non-governmental organisations». A differenza del caso precedente, in questa il rapporto con le Ong è stato disciplinato con maggiore grado di approfondimento.

In linea generale, nella Resolution n. (72)35 viene ribadita l’opportunità di intrattenere rapporti con il più ampio numero possibile di soggetti e, pertanto, si favorisce la possibilità per cui le organizzazioni non governative internazionali acquistino il cd. «consultive status». Il procedimento di selezione comporta la necessità che le Ong rappresentino in modo significativo gli interessi coinvolti nei rispettivi ambiti di attività e che, inoltre, offrano un contributo concreto al processo di unificazione nei rapporti tra gli Stati membri[4].

Ciascuna Ong richiedente si impegna al rispetto di una serie di doveri specifici. Tra questi, vi è l’impegno allo scambio delle informazioni rilevanti; la massima publicizzazione presso i soggetti con cui si intrattengono rapporti istituzionali delle attività svolte dal Consiglio; la redazione di rapporti periodici relativi ai progressi compiuti nei rispettivi settori di appartenenza[5]. Il rispetto di questi impegni è vincolante. Il punto ottavo della Resolution, infatti, spiega che: «Any organisation already on the list may be removed from it by the Secretary General if, in his opinion, it has failed to comply with its obligations».

L’acquisizione dello status attribuisce anche il godimento di alcuni diritti. In particolare, come precisa il punto quinto della Resolution, ciascuna Ong: «(a) may submit memoranda to the Secretary General who, if he sees fit, shall transmit them to a committee of the Consultative Assembly or a committee of governmental experts; (b) may be invited by an Assembly committee to express their views orally or in writing on a question included in that committee’s agenda; (c) shall receive the agenda and public documents of the Assembly and be invited to send observers – without the right to speak – to public sittings of the Assembly».

 

Nel 1993, la Resolution (93)38 del Consiglio dei Ministri ha rielaborato il contenuto della dichiarazione precedente, senza però modificarne gli aspetti essenziali. Sono stati disciplinati in modo più dettagliato sia la procedura di adesione al Coe delle Ong interessate, sia i requisiti di ammissione. Quanto, invece, ai diritti e gli obblighi che derivano dall’acquisizione del «consultive status» provvedono i punti quarto e quinto. Il primo, in particolare, elenca i diritti delle associazioni: «The organisations: a.  may address memoranda to the Secretary General for submission to the committees mentioned above; b. shall receive the agenda and public documents of the Assembly in order to facilitate their attendance at public sittings of the Assembly; c.  shall be invited to public sittings of the Standing Conference of Local and Regional Authorities of Europe;
d. shall be invited to the general information meeting held annually by the Secretariat; e. shall be invited to sectoral meetings held by the Secretariat».

Tra i documenti di maggiore interesse emessi recentemente è possibile citare le Resolutions n. 8 e n. 9 del 2003 del Consiglio dei Ministri, relative, la prima, al «Participatory status for international non-governmental organisations with the Council of Europe» e la seconda allo «Status of partnership between the Council of Europe and national non-governmental organisations».

Entrambe le Resolutions hanno sostituito le precedenti, ma senza introdurre particolari elementi innovativi. Cambiano solo piccoli dettagli relativi alle procedure buricratiche. In sostanza, nel caso delle Ong operanti a livello internazionale è richiesto l’adempimento di una serie di formalità che vengono sottoposte al vaglio del Coe. Invece, nel caso delle Ong operanti a livello nazionale l’acquisizione o l’eventuale rinnovo dello status vengono ottenute per il tramite di specifici partnership agreements.

 

Ci sono numerosi aspetti interessanti che emergono dalla lettura dei documenti citati. Anzitutto, il rapporto con le Ong persegue un duplice scopo. Serve al Coe per acquisire l’opinione delle parti interessate della società civile ma favorisce, al tempo stesso, l’ampliamento della rete dei contatti con il maggior numero possibile di soggetti. Questo spiega, del resto, la ragione per cui alle Ong venga chiesto di pubblicizzare ogni attività del Coe nella quale vengono coinvolte e favorire la circolazione dei documenti e delle informazioni in loro possesso.

La partecipazione alla Assembly o alle ulteriori occasioni ufficiali è rimessa alla discrezionalità degli organi interni del Coe. Soprattutto, la partecipazione non garantisce il diritto di intervento. In merito c’è da osservare che permangono alcune perplessità. Mentre infatti, la Resolution(72)35 specificava chiaramente che i rappresentanti delle Ong non avevano diritto di intervento, i documenti intervenuti successivamente non si esprimono in merito alla questione. Sicchè, per un verso, nel silenzio della norma, la regola dovrebbe considerarsi ancora valida. Per altro verso, tuttavia, la circostanza per cui vengano distribuiti l’agenda e i documenti rilevanti prima delle riunioni potrebbe giustificare l’ipotesi opposta. Alle Ong, del resto, è concessa la facoltà di intervenire presentando osservazioni scritte, i cd. «memoranda».

È appena il caso di ricordare che le dichiarazioni svolte dal Comitato dei Ministri non esauriscono il novero delle dichiarazioni ufficiali relative ai rapporti tra il Coe e le Ong. È possibile citare, ad esempio, la Resolutionn. 754 del 1981, relativa a le «Relations of the Parliamentary Assembly with international non-governmental organisations», e l’opinion n. 246 del 2003, riguardante le «Relations between the Council of Europe and non-governmental organisations», entrambe dell’Assemblea generale.

C’è da dire, in realtà, che il contenuto delle dichiarazioni citate (e delle altre relative al medesimo tema) non si discosta da quello delle resolutions del Comitato dei Ministri. Il coinvolgimento delle Ong è concepito più come uno scambio di informazioni che come una reale cooperazione entro le procedure decisionali. Tant’è che il ruolo delle Ong viene rafforzato in particolare all’interno dei comitati settoriali, piuttosto che all’interno degli organi deliberativi principali. Manca, peraltro, qualsiasi riferimento alla possibilità di intervento di singoli portatori di interesse.

 

Chiarite le condizioni che riguardano lo status delle Ong all’interno del Coe, è possibile analizzare più approfonditamente il funzionamento delle struttre destinate allo sviluppo del dialogo con gli interessi della società civile. Ve ne sono due: una fa capo alle Ong; l’altra, invece, è costituita da una struttura interna del Coe.

Quanto alla prima, questa prende il nome di Conference of International Non-Governmental Organisations – Ingoe riunisce, ovviamente, tutte le Ong che hanno acquisito il participatory status all’interno del Coe. Nel corso degli incontri ufficiali, poi, oltre ai delegati delle Ong internazionali vengono generalmente invitati – «in a consultive capacity» come spiegano le Rules of procedure – anche i delegati delle Ong nazionali che hanno un partnership status con il Coe.

La struttura interna della Ingo è articolata lungo quattro livelli. C’è, anzitutto, la Conferenza generale, che riunisce i delegati di tutte le Ong. I compiti principali dell’organo, sulla base del punto 2.1 delle rules of procedure, sono i seguenti: «(…) It decides on policy lines and defines and adopts action programmes; It adopts positions on fundamental issues and may send them, in the form of Recommendations, to other Council of Europe bodies, and also to other international or national institutions; (…) Having informed itself in this way, the Conference of INGOs shall identify the general action needed to organise its participation in the Council of Europe Quadrilogue, ensure that participatory status functions correctly, and so help to affirm the political role of Civil Society at the Council of Europe;(…) The Conference of INGOs, like its Bureau, Standing Committee and Committees, may intervene in matters concerning the participation of individual INGOs in the work of the Council of Europe, for the purpose of supporting and facilitating that participation, only at the express request of the INGO concerned».

La Conferenza, dunque, gestisce gli affari di interesse generale e cura i rapporti con il Coe. A tale proposito, è previsto un minimo di tre incontri annuali nel corso dei quali nel corso dei quali tutte le Ong hanno diritto di presentare proposte per mezzo dei propri rappresentanti. Ciascuna proposta è approvata a maggioranza qualificata[6] e ad alzata di mano, salva la possibilità di ricorrere a ballottaggio segreto[7].

Per facilitae i compiti della Conferenza è prevista la presenza di altri tre organi, in funzione complementare rispetto a quella. Il primo organo è il Bureau of the Conference. Ne fanno parte nove membri: il Presidente della Conferenza, un vice-Presidente, quattro rapporteurs e il Presidente della Ingo-service[8]. Ciascuno di essi resta in capira per un periodo di tre anni[9].

I compiti del Bureau sono di natura prevalentemente esecutiva[10]L’articolo 2.3 delle rules of procedure chiarisce, in merito, che: «The Bureau implements the decisions of the Conference of INGOs and its Standing Committee. Standing Committee; It implements the internal and external communication policy of the Conference of INGOs defined by the Standing Committee, particularly at the European Union and its Institutions (…)»..

 

4.2 Lo Standing Coimmittee

Il secondo organo che coopera con la Conferenza è lo Standing Committee. Ne fanno parte i nove membri del Bureau, le cariche direzionali di ciascun comitato e del Transversal Groups, nonchè gli Expert Councils. Vi prendono parte, infine, il Presidente ed il Presidente onorario della Ingo, il primo per un periodo di tre anni ed entrambi «in a consultive capacity». In via eccezionale o in occasioni particolari possono essere invitati, in qualità di osservatori, altri delegati[11]Come spiega l’articolo 2.2.1 delle rules of procedure, lo Standing Committee è responsabile in merito alla: «(…) co-ordination between the Conference of INGOs and its Committees, and ensures consistency of the Committees’ work and compliance with the major policy lines defined by the Conference. It has a consultative and proposal-making role vis-à-vis the Conference of INGOs and its Bureau»..

La funzione di coordinamento comprende diverse attività. Ad esempio, lo Standing Committee formula pareri relativi all’ammissione, o al recesso, di una Ong nella Ingo; incoraggia le stesse Ong a presentare le loro osservazioni scritte presso il Coe; presiede alle procedure di elezione dei presidenti di ciascun comitato[12]. A tal fine, si riunisce a scadenza periodica[13]. Valgono, quanto alle votazioni, le stesse regole viste per la Conferenza.

 

Vi sono, infine, i singoli comitati. Ciascuno di questi ha competenza su aspetti specifici, che non vengono esplicitati dalle rules of procedure. L’idea di fondo è quella di lasciare il più ampio margine di manovra alle Ong nelle procedure relative alla creazione di questi. Al momento sono attivi ed operanti dieci Comitati, nelle seguenti materie: European Social charter, Social policies, Human Rights, Education and culture, North-South dialogue and solidarity, Civil society and democracy in Europe, Countryside and the environment, Helth, Ngo-towns, Gender equality e, infine, extreme poverty and social cohesion.

Ad essi prendono parte sia le Ong internazionali (limitatamente a quelle le cui attività interessano le competenze del comitato) nonchè, a seguito di invito, i rappresentanti delle Ong operanti a livello nazionale.

L’articolo 2.4 delle rules of procedure spiega che è dovere dei Comitati cooperare al fine di facilitare le funzioni della Conferenza generale e, in generale, attuare le politiche comunicazionali definite dallo Standing Committee, con particolare riferimento alle istituzioni comunitarie. A tal fine, se lo ritengono opportuno, i Comitati possono eleggere dei sub-comitati con funzioni specifiche. Sono invece tenuti a redigere un rapporto annuale sull’attività svolta che viene successivamente presentato allo Standing Committee.

 

 

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