La riforma del lavoro pubblico avviata dal decreto legislativo 27/10/2009, n. 1501, mira ad attuare taluni principi fondamentali (trasparenza, responsabilità e merito, qualità ed efficienza) assunti quali valori e – ad un tempo – quali obiettivi per la riscrittura del rapporto tra la pubblica amministrazione ed i cittadini con l’obiettivo di massimizzare il grado di soddisfazione degli utenti (costumer satisfaction).
Il cittadino-utente è quindi il metro dell’ azione della P.A. e del c.d. Piano della perfomance,2 documento programmatico triennale contenente non solo gli obiettivi strategici ed operativi, ma anche i necessari indicatori di qualità.
La mancata adozione del Piano – se imputabile a colpa del dirigente – può determinare l’applicazione di sanzioni economiche e il divieto di assumere personale o di conferire incarichi di consulenza o collaborazione, comunque denominati 3.
Per la misurazione e la valutazione della perfomance ai sensi dell’ art 1 D.Lgvo 150/09 sono impiegati criteri “strettamente connessi al soddisfacimento dell’ interesse del destinatario dei servizi e degli interventi” 4
Il cittadino concorre nel processo di valutazione del pubblico dipendente, tenendosi conto della qualità reale dei servizi erogati e di quella percepita.
Completa il quadro l’allestimento degli strumenti di tutela collettiva (class action).
La class action configura un ulteriore rimedio giurisdizionale nei confronti delle amministrazioni , che si affianca alla tradizionale protezione dei diritti e degli interessi legittimi – particolarmente adatta a sanzionare lo scostamento dagli standard qualitativi ed economici stabiliti, consentendo all’autorità giudiziaria un intervento particolarmente invasivo nella sfera della discrezionalità amministrativa, che può giungere fino a fissare le misure per porre rimedio alla insufficiente qualità dei servizi resi all’utenza.
Il miglioramento dell’azione amministrativa passa – quindi – dal monitoraggio continuo della qualità del servizio e dal grado di soddisfazione dei destinatari dell’azione amministrativa.
La ricognizione delle opinioni e delle valutazioni degli interessati funge da essenziale parametro per l’affinamento dell’azione pubblica.
Il concetto di qualità totale percepita e la definizione di standard vanno – in sede di contrattazione integrativa 5 – inevitabilmente rapportati alla realtà delle singole amministrazioni e alla dotazione di mezzi e di risorse finanziarie di cui esse dispongono6
Le ricadute sui compiti e sulla posizione dei singoli dipendenti è per altro verso inevitabile.
E’ richiesto un nuovo senso di appartenenza all’amministrazione come pure la percezione di un diretto e responsabile coinvolgimento nei programmi e nell’azione pubblica.
Sintomaticamente la direttiva del Ministro della Funzione Pubblica n. 8 del mese di dicembre 2007, recante i principi di valutazione dei comportamenti nelle pubbliche amministrazioni, prescrive che la prestazione lavorativa non deve limitarsi all’ osservanza delle prescrizioni contrattuali, ma aderire ai valori, alle missioni ed alla vision delle pubbliche amministrazioni, ossia il più efficiente perseguimento del pubblico interesse.
I cittadini devono quindi poter confidare sul comportamento imparziale e corretto dei pubblici dipendenti.7
Soprattutto nella difficile congiuntura economica e sociale, la formulazione di nuovi valori accanto a quelli tradizionali, deve accompagnare il percorso intrapreso dalle organizzazioni pubbliche.
Di recente anche in seno all’ OCSE, in adesione agli obiettivi di promozione della qualità dei risultati ed al superamento della rigida cultura dell’ adempimento, sono state enucleate regole di condotta a) in ipotesi di potenziali conflitti di interesse b) in settori delicati dell’ amministrazione giudiziaria e fiscale.
In tali campi hanno acquistato primaria importanza, oltre ai codici di comportamento8, che sanciscono in forma innovativa obblighi e responsabilità dei dipendenti pubblici, contemplano le sanzioni, tipizzando i relativi procedimenti, la formazione e l’ aggiornamento professionale e l’attenzione ai profili etici.
Si è rilevato allora che ai criteri di Economicità, Efficienza, Efficacia ed Equità si affianca e deve soccorrere oggi l’etica dell’amministrazione, conformemente al precetto costituzionale di cui all’ art. 54 della Costituzione: secondo cui “I cittadini cui sono affidate funzioni pubbliche hanno il dovere di adempierle con disciplina ed onore, prestando giuramento nei casi stabiliti dalla legge”.
La riforma (ma anche la legge generale sul procedimento amministrativo) approfondisce tale solco, operando sul versante dell’organizzazione ora anche allo scopo di disincentivare condotte dei singoli contrarie ai precetti etici.
Assoluta priorità riveste invero una coerente azione di contrasto della corruzione, la quale, oltre ai risvolti strettamente penalistici, inficia alla radice il valore dell’imparzialità della pubblica amministrazione, mina la tutela della concorrenza e pregiudica le pari opportunità.
Se quindi il controllo sul corretto operato dell’amministrazione compete tradizionalmente al potere giudiziario, che è depositario del “ sindacato sulle illegalità del potere”9, è però sempre più diffusa la consapevolezza che la lotta alla corruzione passa anche attraverso il miglioramento del livello di efficienza e trova un importante alleato nelle metodologie di Management, che promuovendo la cultura della strategia e della pianificazione per il raggiungimento di risultati a lungo periodo, responsabilizza il ruolo dei dirigenti pubblici (datori di lavoro), reprimendo fenomeni di scarsa produttività e di assenteismo, finendo per colpire inevitabilmente anche le pratiche – purtroppo ancora diffusissime – di malaffare.
L’ etica, d’altro canto, rappresenta un aspetto rilevante del New Pubblic Management, vale a dire dei più diffusi processi di modernizzazione basati sul modello delle c.d. cinque R (ristrutturare, riprogettare, reinventare, riallineare, ripensare).
Altresì rileva l’ obbligo dell’ adozione del Programma triennale per la trasparenza e l’ integrità attraverso cui le pubbliche amministrazioni definiscono le proprie attività per la legalità sia con la gestione del rischio della corruzione ( Risk Management) sia definendo modalità di diffusione della cultura dell’ integrità.
Da ricordare infatti che ulteriore assioma sviluppato dalla riforma Brunetta è il legame che si instaura tra la trasparenza10 e l’integrità intesa quale lotta alla corruzione.11
Dove manca la trasparenza12 si genera “ un cono d’ombra entro cui possono trovare spazio quei fatti di corruzione o concussione che rendono poi indispensabile l’intervento del giudice penale, intervento che a sua volta, prima ancora del definitivo accertamento dei fatti può avere anche l’effetto di generare un clima di sospetto,una nebbia mefitica che sembra tutto avvolgere e genera sfiducia da parte dei cittadini”13
Alcune (sia pure ancora poche) amministrazioni hanno adottato i modelli di Risk Management e nel corso del mese di febbraio si è svolto a Roma un convegno organizzato dal FORMEZ PA con la partecipazione del ministro Patroni Griffi dedicato alla “mappa del rischio etico “ nell’ ambito del “Progetto Etica pubblica nel Sud, Accrescere l’ Efficacia, la Trasparenza, l’ Innovazione e la Capability dell’ Amministrazione Pubblica, PON 2007/2013.
Accanto alle esperienze delle Regioni interessate, accompagnate dalle Università di riferimento, è emerso un aspetto significativo con risvolti interessanti: la relazione della Commissione Anticorruzione incentiva il governo a disciplinare l’ adozione nelle singole pubbliche amministrazioni dei modelli di Risk Management per prevenire e “mappare” con precisione “ il rischio corruttivo “.
In tale ambito si segnala da ultimo il disegno di legge 2243 per l’ ulteriore semplificazione dei rapporti tra cittadini e la pubblica amministrazione e la redazione di una Carta dei doveri con lo scopo (indicato nella relazione illustrativa) di “ fondare un corpus normativo che sviluppi le varie discipline già vigenti e le integri con nuovi indirizzi, conformi alle elaborazioni più aggiornate della scienza giuridica, alle migliori esperienze di prassi concretamente maturate a livello di pubblici uffici e alle indicazioni della giurisprudenza , soprattutto costituzionale”.
Ed ancora, la formulazione governativa della Carta dei doveri per assumere la trasparenza a principio di base elaborando rapporti con il pubblico orientati alla massima lealtà e collaborazione, attuando una “ più estesa forma di trasparenza” tendente ad “assicurare il controllo democratico sull’operato della politica e dell’amministrazione e, dunque, una effettiva partecipazione dei cittadini alla formazione e tutela dell’interesse pubblico”14
1 in attuazione della legge delega n. 15 del 2009
2 il piano della performance è l’ambito in cui le amministrazioni pubbliche esercitano gli indirizzi e gli obiettivi strategici (Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’Integrità delle amministrazioni pubbliche -delibera n 88/2010 sulle linee guida per la definizione degli standard di qualità)
3 art. 10 D.Lgvo. n. 150, comma 5
4 In materia vedi “sistema di misurazione e valutazione della performance. Manuale operativo per il sistema di controllo di gestione “ Ministero della Giustizia – Organismo Indipendente di Valutazione della Performance—27 aprile 2011
5 Ai sensi della circolare Presidenza del Consiglio dei Ministri- Dipartimento della funzione Pubblica- 13 maggio 2010 n 7 “il nuovo articolo 40,coma 3-bis, del d.lgs n 165 del 2009, ribadisce innanzitutto il carattere di doverosità della contrattazione integrativa, ma anche la sua fisiologica finalizzata all’obiettivo del conseguimento di adeguati livelli di efficienza e produttività dei servizi pubblici”
6 Per il Ministero della Giustizia vedasi accordi del 12 novembre 2010 e del 10 novembre 2011
7 Ai sensi della delibera n 150/2010, nella versione integrata dalla correzione apportata in data 11 novembre 2010 “con riferimento alla legalità e alla cultura dell’integrazione, la pubblicazione di determinate informazioni pubbliche risulta strumentale alla prevenzione della corruzione nelle pubbliche amministrazioni”
8 In materia di Codice di Comportamento dei Dipendenti della Pubbliche Amministrazioni vedasi : D.M. 28.11.2000 (pubblicato in G.U. del 10.4.2001 n. 84), Circolare 12.7.2001 n 2198/M1/M2 Presidenza Consiglio Ministri – dipartimento della Funzione Pubblica – , l’art. 13, e l’ allegato 2, del CCNL 2002-05 (Gazzetta Ufficiale, Supplemento ordinario n 152 del 3 luglio 2003 – Serie Generale )
9 Luigi Ferrajoli “ costituzionalismo e giurisdizione” in Questioni di Giustizia n 3 anno 2012
10 Il legislatore attrae la trasparenza all’interno della legislatura statale esclusiva sancendo che essa costituisce livello essenziale delle prestazioni erogate dalle amministrazioni pubbliche D. Barilla-C. Silvestro in Guida operativa alla riforma Brunetta
11 D. Barilla-C. Silvestro Guida op. citata
12 “ la trasparenza intesa come conoscenza e controllo si lega al più ampio tema della partecipazione dei cittadini alla vita istituzionale e politica e all’attività amministrativa “ Marciano in la trasparenza nella delega al Governo finalizzata all’ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e sulla contrattazione
13 Relazione di inaugurazione dell’anno giudiziario 2009 del Presidente di Corte dei Conti di Roma
14 Marciano op.cit. e anche Benvenuti in il nuovo cittadino tra libertà garantita e libertà attiva –Venezia 1994
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