1. I principi dell’azione amministrativa e gli obiettivi della semplificazione –2.1 L’evoluzione storica della semplificazione amministrativa. La prima fase – 2.2 La seconda fase della semplificazione: la diminuzione del carico normativo – 2.3 La terza fase: i Testi Unici Misti – 3.1 La fase attuale della semplificazione. Le riflessioni della giurisprudenza amministrativa e le problematiche applicative
1. I principi dell’azione amministrativa e gli obiettivi della semplificazione
L’esercizio dell’azione amministrativa è presieduto da alcuni principi fondamentali, collocati nella Costituzione. L’obiettivo che questi principi perseguono è duplice: assicurare la garanzia dell’indipendenza dell’Amministrazione sotto il profilo attivo (favorire cioè il sollecito ed efficace raggiungimento degli obiettivi preposti) e sotto quello passivo (garantire l’imparzialità verso l’utenza). Tra i primi, i più importanti sono il principio di legalità[1], che impone alla Pubblica Amministrazione il rispetto della legge e dei criteri da questa dettati, ed il principio di buona amministrazione[2], che impone ai funzionari amministrativi l’obbligo di svolgere la propria attività secondo le modalità più idonee ed opportune al fine di garantire l’efficacia, l’efficienza, la speditezza e l’economicità dell’azione amministrativa, con il minor sacrificio degli interessi particolari dei singoli.Tra i secondi, il più importante è il principio di imparzialità[3], in ragione del quale l’Amministrazione deve assumere comportamenti equivalenti di fronte a situazioni giuridiche soggettive analoghe, evitando qualsiasi tipo di favoritismo o parzialità.
Tra gli studiosi del diritto amministrativo è tuttavia diffusa la convinzione che questi principi per lungo tempo non abbiano trovato applicazione concreta, rimanendo enunciati astratti. Si è sostenuto in proposito che uno dei fattori che condiziona più da vicino la competitività dell’azione pubblica è il cd. “rischio amministrativo”, cioè l’insieme degli elementi negativi riconducibili alle regole ed ai comportamenti delle Pubbliche Amministrazioni, che comprendono diversi fattori. Tra questi, vi sono le carenze e le disfunzioni organizzative, l’overload delle regole, i ritardi nella cultura della dirigenza, le difficoltà di affermare un sistema di responsabilità rigoroso e la lentezza endemica della giustizia amministrativa[4].
Ebbene, la semplificazione amministrativa, permettendo la concreta attuazione dei principi generali già enunciati, costituirebbe la soluzione a questi problemi. Essa è sottesa al principio di semplicità, che costituisce a sua volta un importante corollario dei principi di buon andamento, economicità ed efficacia[5].
Le implicazioni che ne determinano la natura sono molteplici, ma possono essere ricondotte ad un comune denominatore: la necessità di perseguire l’interesse della collettività per il tramite di linee programmatiche e di azione quanto più qualitativamente e quantitativamente ottimali.
In particolare, al fine di evitare il perpetuarsi dei fenomeni negativi evidenziati, cui si accompagna il diffuso convincimento della inadeguatezza delle strutture pubbliche italiane, si sono proposte quattro differenti linee di azione, alternatesi nel corso del tempo[6].
Si tratta, in particolare, della delegificazione (secondo cui le norme amministrative indispensabili sono contenute in atti regolamentari, più agevolmente modificabili ed aggiornabili); della deregolamentazione (che consente di eliminare le regole, legislative o secondarie, non strettamente indispensabili alla tutela degli interessi pubblici); della semplificazione vera e propria dei procedimenti, che vengono ridotti alle sole fasi essenziali; ed infine della deamministrativizzazione, che comporta la sottrazione di intere aree di attività alle regole amministrative.
2.1 L’evoluzione storica della semplificazione amministrativa. La prima fase
L’evoluzione che il processo di semplificazione[7] ha subìto in questi anni può essere inscritta in un filone logico-consequenziale delineato con precisione: la ricerca di un sistema più efficace, e dunque economico ed efficiente, di regolamentazione. Non più e non soltanto riguardante i singoli procedimenti amministrativi ma, piuttosto, vertente sulle tecniche di normazione e, da ultimo, sul riassetto razionale di intere materie.
Benchè sia difficile datare con precisione l’inizio del processo di semplificazione si può dire che essa risalga all’inizio degli anni Novanta[8]. Fu allora che la Commissione di studio sull’attuazione della legge n. 241 del 1990 pubblicò i risultati delle proprie ricerche, mettendo in evidenza un dato allarmante: le attività amministrative erano afflitte dall’iper-procedimentalizzazione. Erano cioè disperse in una moltitudine di procedimenti, a loro volta frammentati in più fasi, soggetti ad una disciplina legislativa spesso contraddittoria e confusionaria.
Le conseguenze ricadevano direttamente sull’utenza, costretta ad attendere tempi eccessivamente lunghi per l’emanazione dei provvedimenti, ed indirettamente sull’Amministrazione stessa, vittima della sfiducia diffusa nei propri confronti ed incapace di elaborare autonomamente soluzioni efficaci a queste problematiche.
Contestualmente, intervenivano una serie di fattori “esogeni” che imponevano l’accellerazione dei processi di semplificazione[9]. In particolare ne rilevano quattro: il primo, costituito dall’integrazione dei mercati, cui conseguiva l’aumento della concorrenzialità. A questo aumento furono soggette anche le Amministrazioni Pubbliche, tenute ad offrire un servizio migliore rispetto a quelle offerto dalle Amministrazioni di altri paesi, alle quali i cittadini potevano talora rivolgersi per ottenere l’erogazione di un servizio.
Il secondo fattore si lega all’attuazione concreta dei principi già enunciati, che erano stati recepiti a livello normativo e chiedevano pertanto di essere tradotti in garanzie concrete[10].
Il terzo fattore richiedeva una diminuzione dei costi all’Amministrazione, in ragione, anche, dell’introduzione di limiti economici via via più stringenti da parte della Comunità europea.
Il quarto, infine, si legava al rinnovato ruolo degli organi politici decisionali, primo tra tutti la Presidenza del Consiglio[11]. Quest’ultima infatti assunse un peso determinante nell’attuazione della politica delle riforme, costituendo al tempo stesso un punto di partenza ed un fattore trainante. Il merito principale fu quello di essere riusciti a superare le ostilità imposte dai vertici burocratici, legati all’impostazione tradizionale del sistema, attraverso una delicata e costante opera di mediazione politica, nella quale giocherà un ruolo determinante il fattore della leadership.
La prima fase della semplificazione passa attraverso due distinti momenti. Anzitutto, attraverso l’art. 2 della legge n. 537 del 1993, che introduce nuovi criteri di semplificazione procedimentale. Questi criteri, stabilisce la legge del 1993, dovevano essere applicati per mezzo di regolamenti governativi delegati, il cui oggetto era costituito dalla disciplina dei procedimenti oggetto di apposito elenco allegato alla legge[12].
Questa prima fase della semplificazione produsse effetti significativi. Attuò infatti una estesa delegificazione dell’azione amministrativa, “dequotando” alcune fonti disciplinari di procedimenti dal rango legislativo a quello regolamentare, anche per quanto riguarda le modificazioni successive.
Ma non si limitò a questo. Introdusse per la prima volta i criteri della razionalizzazione e della uniformazione (da realizzarsi, ove possibile, attraverso l’accorpamento) di singoli procedimenti che ineriscono il medesimo argomento, pur se facenti capo alle responsabilità di Amministrazioni differenti.
Infine, definì ed estese significativamente la liberalizzazione di attività private, ad esempio eliminando i controlli non necessari o favorendo l’assunzione di decisioni concordate ed estendendo le ipotesi di silenzio assenso[13].
Il secondo passaggio – che è anche il più importante – si realizza attraverso l’art. 20 della legge n. 59 del 1997, conosciuta come “legge Bassanini”, che opera una modifica integrativa dell’art. 17 della legge n. 400 del 1988. Quest’ultima, nel quadro della disciplina del ruolo e delle funzioni della Presidenza dei Ministri, disciplina il potere regolamentare del Governo.
Il sistema introdotto dal legislatore del 1997 prevede la proposta da parte del Governo, nei confronti del Parlamento, di un progetto di semplificazione entro il 31 marzo di ogni anno. Successivamente all’approvazione legislativa il Governo viene delegato ad emanare decreti legislativi di semplificazione nelle materie indicate dalla delega. In questo modo si regolamentano determinati processi in maniera più rapida e nel rispetto dei principi posti dal legislatore, a garanzia della democraticità della scelta.
2.2 La seconda fase della semplificazione: la diminuzione del carico normativo
La seconda fase della semplificazione si caratterizza per la ricerca di una migliore qualità nella produzione normativa. Operare un miglioramento qualitativo dei procedimenti significa anzitutto migliorare le tecniche di stesura (dunque maggiore chiarezza) ma anche, e soprattutto, ridurre il carico di norme presenti in ciascuna materia (dunque maggiore coerenza). Questo è lo scopo che portò l’allora Presidente del Consiglio dei Ministri Carlo Azeglio Ciampi all’emanazione della Direttiva del 27 febbraio 1994, con cui si introducevano nell’ordinamento le Carte di qualità dei servizi, che recepivano e concretizzavano in norme giuridiche il complesso dibattito sulla qualità dell’azione amministrativa[14].
A questa iniziativa ne seguono altre, interessate anch’esse all’innalzamento degli standards qualitativi che informano l’esecuzione dei procedimenti amministrativi e dunque in stretta correlazione con il concetto di semplificazione. Si ricordano soprattutto l’Istituzione degli Uffici di relazione con il pubblico e l’emanazione dei cd. “Codici di stile”, contenenti i principi basilari per l’elaborazione di testi normativi chiari e comprensibili, in grado di agevolare (dunque, semplificare) i rapporti tra l’utenza e le Amministrazioni[15].
2.3 La terza fase: i Testi unici misti
Il processo di semplificazione tradizionale subisce una battuta d’arresto nel 2001, quando il legislatore costituzionale opera una radicale riforma del Titolo V della Costituzione, capovolgendo il riparto di competenze tra Stato e Regioni. Diviene allora evidente che la possibilità di operare, con il processo tradizionale, su ampi settori della normazione non è più possibile, in ragione delle ampie sfere di competenza che si sono delegate alle Regioni stesse[16].
Dunque, si introduce un nuovo strumento di semplificazione: quello dei Testi Unici misti, così definiti perché comprendono al loro interno norme sia di natura legislativa che regolamentare. Ad essi si riconosce la natura di decreti legislativi delegati, aventi capacità normativa del livello normativo primario, sia pure entro lo stringente limite del coordinamento formale: ovvero della sola apposizione di quelle modifiche volte a garantire la coerenza logica e sistematica della normativa[17].
3.1 La fase attuale della semplificazione. Le riflessioni della giurisprudenza amministrativa e le problematiche applicative
L’esperienza dei Testi Unici misti ha vita breve e lascia presto spazio allo strumento della codificazione.
Al riguardo, la giurisprudenza amministrativa ha offerto spunti interessanti. Rilevano in particolare due pareri del Consiglio di Stato: il parere consultivo sul codice dei diritti di proprietà industriale offerto dall’Adunanza generale il 25 ottobre 2004, e quello, dell’anno successivo, offerto nei confronti del codice delle assicurazioni.
Nel primo, dopo aver tracciato le linee evolutive del processo di semplificazione, i giudici di Palazzo Spada si soffermano sulle problematiche che potrebbero comportare il nuovo strumento. In particolare interessa il rapporto con la normativa regolamentare. Secondo il parere, appurata l’impossibilità di comprendere all’interno dei codici le norme di fonte secondaria, diverrà opportuno delegare il Governo all’emanazione di un secondo codice che si accompagni al primo e contenga appunto le norme regolamentari ad esso collegate.
Per quanto riguarda poi il diverso grado che ricoprono le norme regolamentari governative e quelle ministeriali, le soluzioni percorribili sono due: o si prevede nel codice principale una disposizione che consenta diattrarre le disposizioni affidate alla disciplina di regolamenti ministeriali alla competenza di regolamenti governativi, oppure si adottano anche in questo caso due distinti regolamenti, ciascuno per la fonte prevista.
Significative sono, infine, le riflessioni svolte dall’Adunanza Plenaria il 14 febbraio 2005. Interessanti perché si pone particolare attenzione alle tecniche necessarie alla redazione dei nuovi codici, tra cui soprattutto quella della cd. “perimetrazione”. Valga, a chiarirne il concetto, un esempio concreto: la presenza nel codice civile di alcune disposizioni che riguardano i contratti di assicurazione costituisce una circostanza problematica che il Consiglio di Stato ritiene debba essere risolta discrezionalmente dal Ministro competente, appunto nel rispetto dei criteri della perimetrazione. Ovvero attraverso il mantenimento di due fonti distinte (il codice civile ed il codice delle assicurazioni) purchè coordinate tra loro, ossia, in pratica, l’attrazione delle norme civilistiche all’interno del nuovo codice.
Nonostante queste evoluzioni, la fase attuale della semplificazione viene interpretata da molti autori come una fase di stallo[18]. Le motivazioni che vengono addotte sono diverse, ma ne rilevano tre in particolare. La prima deriva dalla riforma del Titolo V della Costituzione che, come si è già accennato, nel ridisegnare il quadro delle competenze tra Stato e Regioni, ha prodotto una inevitabile incertezza sulla identificazione delle materie da attribuirsi alla competenza esclusiva dello Stato, a quella concorrente o a quella esclusiva delle Regioni.
Poiché non è stato chiaro da subito su chi dovesse legiferare in riferimento a determinate materie, sia lo Stato che le Regioni si sono astenuti dall’intraprendere politiche di semplificazione, nel timore che queste fossero vanificate dalle pronunce della Corte costituzionale, producendo inoltre la paralisi dei procedimenti amministrativi.
Un secondo aspetto ha riguardo il venir meno dell’interesse politico e, contestualmente, della presenza di leaders carismatici che si facessero latori di quell’interesse, così come si era avviato nel corso degli anni Novanta, sulla spinta degli impulsi riformatori dei governi di allora[19].
Il terzo elemento è di carattere strutturale ed è costituito dalla finalizzazione delle funzioni che spettano alle Amministrazioni, la cui attività deve formare oggetto di semplificazione. Poiché negli ultimi anni le strutture amministrative si sono, in molti casi, strutturate quasi casualmente (e caoticamente) la propulsione delle dinamiche di semplificazione ne è risultata inevitabilmente dimezzata. Ciò perché un procedimento snello, per essere tale, deve poter essere posto in essere da un’Amministrazione funzionale e strutturata in modo semplice.
Il legislatore italiano ha tentato di risolvere parte di questi problemi operano una riforma complessiva del procedimento amministrativo nel 2005, attraverso la legge n. 15[20]. Con essa si sono operate significative modifiche ad istituti che, nella loro originaria formulazione, avevano favorito la semplificazione, ma che, si è ritenuto, necessitassero di una nuova e più adeguata configurazione.
In particolare, si è intervenuti a ridisciplinare l’istituto della Conferenza di servizi (su cui si è inciso soprattutto a livello di funzionamento procedimentale), della dichiarazione di inizio attività (integralmente riscritta dal legislatore della riforma), della possibilità per la P.A. di avvalersi di mezzi di diritto privato per lo svolgimento delle proprie funzioni (che è stata decisamente implementata rispetto al precedente assetto regolatorio) e delle ipotesi di silenzio significativo.
[1] Cfr. Caringella F., Il diritto amministrativo, Napoli, 2004, pag. 560: “Il principio di legalità afferma la corrispondenza dell’attività amministrativa alle prescrizioni di legge. Esso costituisce un principio generale dell’ordinamento italiano, che attiene particolarmente ai rapporti tra legge ed attività amministrativa” ; Galateria L., Stipo M., Manuale di diritto amministrativo, Torino, 1993, pag. 222: “Fra i principi che informano l’attività amministrativa assume un particolare rilievo il principio di legalità. Le incertezze esistenti in dottrina in ordine alla definizione di tale principio si possono ascrivere al fatto che né nella Costituzione né in altre fonti normative si rinviene una enunciazione espressa del suddetto principio, anche se è opinione comune che possa implicitamente dedursi da una serie di norme costituzionali”. Sullo specifico rapporto che lega il principio di legalità e la semplificazione amministrativa si veda Manganaro F., Principio di legalità e semplificazione dell’attività amministrativa, Napoli, 2000, pag. 9: “La constatazione della inadeguatezza dell’azione amministrativa rispetto alle mutate esigenze sociali ha indotto, negli ultimi anni, il legislatore ad emanare norme volte a favorire l’efficacia dell’azione amministrativa. (…) Vengono, infatti, considerate egualmente misure di semplificazione assai diverse, alcune finalizzate alla delegificazione, altre alla riduzione dei tempi e delle fasi procedimentali, altre ancora alla diminuzione degli oneri posti a carico dei cittadini nei rapporti con l’amministrazione. Esaminando questo vasto panorama normativo c’è da chiedersi come possano conciliarsi efficace e legalità dell’azione amministrativa, se cioè, queste due esigenze siano tra loro opposte, o se la semplificazione sia funzionale al principio di legalità”.
[2] Cfr. Caringella F., Il diritto amministrativo, Napoli, 2004, pag. 563: “Buona amministrazione può ritenersi quella che riesce, nei limiti del possibile, a soddisfare i seguenti criteri generali: economicità, rapidità, efficacia (rafronto tra risultati conseguiti e obiettivi programmati), efficienza (raffronto tra risorse impiegate e risultati conseguiti), miglior contemperamento degli interessi, minor danno per i destinatari dell’azione amministrativa. Nell’adempimento di tale dovere viene lasciata una sfera più o meno ampia di discrezionalità all’agente circa il modo in cui meglio e più efficaciemente perseguire l’interesse pubblico” ; Galateria L., Stipo M., Manuale di diritto amministrativo, Torino, 1993, pag. 230: “Esso consiste in tutte quelle regole di buona amministrazione che spesso assumono esternazioni ben definite potendo assurgere a contenuto di istruzioni spesso emanate a mezzo di circolari e coincide sostanzialmente con l’area del cd. merito amministrativo, cioè in quelle valutazioni di opportunitàe convenienza tali da consentire la realizzazione degli interessi pubblici nel modo più adeguato” ; Righettini M.S., Elementi di sicenza dell’amministrazione, Roma, 2005, pagg. 204 ss., analizza invece il ruolo che riveste il concetto di qualità nell’erogazione dei servizi pubblici, con particolare riferimento allo strumento delle Carte dei servizi, ma con valutazioni estensibili anche su un piano generale
[3] V. Galateria L., Stipo M., Manuale di diritto amministrativo, Torino, 1993, pag. 226: “Il principio di imparzialità (…) esprime innanzitutto l’esigenza che la P.A., nell’esercizio delle sue funzioni, valuti ed attui gli interessi pubblici senza subire deviazioni per interessi personali del soggetto agente o per interessi particolari di gruppi di pressione pubblici o privati, di partiti politici, etc. Esso però non esprime solo una connotazione negativa (…) ma anche na connotazione positiva e cioè che la P.A., sulla base della distinzione fra parte (parzialità) e tutto (imparzialità), è tenuta a valtare ed a comparare i vari interessi che vengono in rilievo nell’attività amministrativa in modo che la scelta costituisca il risultato di un armonico contemperamento dei vari interessi”.
[4] V. Amorosino S., La semplificazione amministrativa e le recenti modifiche normative alla disciplina generale del procedimento, in Foro amministrativo-Tar, 2005, VII-VIII, pagg. 2635 ss., ove si ribadisce nuovamente che: “la farraginosità, l’arretratezza, l’inutile complicazione delle regole si riversano nella lungaggine, spesso interminabilità, delle procedure amministrative che riguardano sia le attività imprenditoriali, che, in genere, quelle civili”.
[5] Cfr. Cassese S., Istituzioni di diritto amministrativo, Milano, 2004, pag. 209: “Naturale derivazione dei principi di buon andamento, economicità ed efficacia è quello di semplicità. Esso ha varie esplicazioni, relative all’organizzazione amministrativa, alla gestione delle risorse umane e finanziarie e allo svolgimento delle funzioni” ; Amorosino S., La semplificazione amministrativa e le recenti modifiche normative alla disciplina generale del procedimento, in Foro amministrativo-Tar, 2005, VII-VIII, pag. 2635: “La tematica delle semplificazioni amministrative va inquadrata nella più ampia problematica della modernizzazione amministrativa del nostro Paese, da cui – a sua volta – dipende in rilevante misura la competitività” ; Cerulli Irelli V., Luciani F., La semplificazione dell’azione amministrativa, in Diritto amministrativo, 2000, III-IV, pag. 617: “Solo di recente è emersa nella dottrina italiana del diritto amministrativo (…) l’idea della semplificazione amministrativa. Idea un po’ complessa, che ha origine in una nuova concezione dell’amministrazione, tradizionalmente ignorata dalla scienza giuridica, interessata piuttosto dalla legittimità dell’azione amministrativa, anziché dalla sua effiacia”.
[6] Secondo Cerulli Irelli V., Luciani F., La semplificazione dell’azione amministrativa, in Diritto amministrativo, 2000, III-IV, pagg. 617 ss., sarebbero solamente 3: la delegificazione, la liberalizzazione e la semplificazione del procedimento in senso stretto. Gli autori comunque specificano che non si tratta che di medesimi aspetti di uno stesso istituto, che sono venuti diversificandosi nel tempo, ma che fanno capo allo stesso obiettivo.
[7] Una definizione esaustiva del concetto di riforma amministrativa (cui si lega, per le ragioni evidenziate nel testo, quello di semplificazione) la offre Cassese S., L’età delle riforme amministrative, in Rivista trimestrale di diritto pubblico, 2001, I, pag. 79: “Riforma amministrativa indica una serie di interventi, promossi dal corpo politico o da quello amministrativo, per adattare le pubbliche amministrazioni al cambiamento economico e sociale. Si tratta di interventi che non hanno riscontro nel settore privato, dove, infatti, il termine riforma è sconosciuto, mentre sono conosciuti quelli di cambio o trasformazione, e l’adattamento al mercato e all’ambiente circostante avviene in modo continuo” ; Vesperini G., Semplificazione amministrativa, in Cassese S. (diretto da), Dizionario di diritto pubblico, Milano, 2006, pag. 5479: “La semplificazione dell’azione amministrativa (e, in misura minore, dell’organizzazione) ha rappresentato costantemente, sin dai primi anni successivi all’unificazione, uno degli obiettivi fondamentali el riformismo amministrativo in Italia. Ma solo a partire dagli anni Novanta dello scorso secolo essa è diventata obiettivo caratterizzante della funzione di indirizzo politico e parte qualificante del programma complessivo di riforma della pubblica amministrazione”.
[8] In merito, v. Natalini A., Il tempo delle riforme amministrative, Bologna, 2006, pag. 179: “All’inizio degli anni Novanta l’ordinamento giuridico italiano era afflitto da un’inflazione normativa che influiva negativamente sul funzionamento delle pubbliche amministrazioni e sulle attività dei privati. Il censimento dei procedimento amministrativi statali realizzato nel 1991 dalla Commissione di studi sull’attuazione della legge n. 241/1990 costituita presso il dipartimento della funzione pubblica aveva messo in luce le profonde disfunzioni del sistema” ; Cassese S., Istituzioni di diritto amministrativo, Milano, 2004, pag. 209: “(…) a partire dalla l. n. 241/1990, che ha avuto un’intensa politica di semplificazione amministrativa, per due principali ragioni: per la riduzione delle spese che esso consente alle amministrazioni (si pensi ai risparmi derivanti dall’impiego di nuove tecnologie e dall’eliminazione della documentazione inutile) e per il miglioramento della qualità dei servizi resi ai cittadini e alle imprese, per i quali ogni inadempimento amministrativo rappresenta un costo e un ostacolo alla soddisfazione dei propri interessi” ; Cammelli M., La pubblica amministrazione, Bologna, 2004, pag. 87: “Il decennio che va dal 1990 al 2000 è indubbiamente il periodo di maggiore impegno riformatore della pubblica amministrazione italiana a partire dall’Unità” ; Cerulli Irelli V., Luciani F., La semplificazione dell’azione amministrativa, in Diritto amministrativo, 2000, III-IV, pag. 621: “Sul versante procedimentale, gli istituti della semplificazione emergono nella nostra legislazione con la legge fondamentale 241/90, contenente la disciplina generale del procedimento amministrativo; e sono stati successivamente ripresi dall’art. 2 della l. 24 dicembre 1993, n. 537, che ha introdotto, con portata generale, l’istituto della delegificazione dell’attività procedimentale (…)”.
[9] Cfr. Natalini A., Il tempo delle riforme amministrative, Bologna, 2006, pag. 180: “L’esigenza di semplificare i procedimenti amministrativi ha acquisito n maggior rilievo all’inizio degli anni Novanta per una concomitanza di fattori. L’impulso maggiore derivava dalla globalizzazione dei mercati che aveva inasprito la concorrenza tra le economie nazionali. (…) Un secondo fattore concerneva l’esigenza di rendere effettivi i diritti dei privati nei confronti delle pubbliche amministrazioni che, con il tempo, si erano affermati a livello normativo. Un terzo fattore era connesso alla necessità di ridurre i costi per le pubbliche amministrazioni (…)”.
[10] Il riferimento ha particolare attinenza con l’attuazione degli istituti innovativi contenuti nella legge sul procedimento amministrativo, di cui si darà conto nel corso della seconda parte di questa ricerca.
[11] Cfr. Cammelli M., La pubblica amministrazione, Bologna, 2004, pag. 87: “(…) le innovazioni amministrative, avendo un alto tasso di complessità e tecnicità, sono normalmente introdotte con decreti legislativi adottati dal governo sulla base di leggi delega generosamente (e inevitabilmente) ampie e generali. Ma l’esecutivo è anche il luogo di massima prossimità tra politica e vertici burocratici, specie per le relazioni tra il singolo ministro ed il ministero, e in ogni caso la maggior parte dei dati fattuali e dei saperi tecnici sono in mano alla burocrazia, alla quale è affidata l’istruttoria. È dunque inevitabile che i vertici degli apparati giochino un ruolo rilevante in questi casi, specie quando sono direttamente in gioco i propri valori, interessi e prospettive”.
[12] Ne parla compiutamente Cerulli Irelli V., Corso di diritto amministrativo, Torino, 1994, pag. 462: “Con l’art. 2 della l. 537/93, sono stati introdotti criteri di semplificazione procedimentale, da attuarsi con regolamenti governativi delegati, aventi ad oggetto la disciplina dei procedimenti elencati in apposito allegato della legge. Attraverso questa operazione di semplificazione viene attuata anzitutto una estesa delegificazione dell’azione amministrativa, dequotando la fonte dei procedimenti contemplati dalla legge a quella regolamentare, anche per le successive modificazioni (le norme, anche di legge, relative ai procedimenti in oggetto sono abrogate dalla data di entrata in vigore dei relativi regolamenti: art. 2, 8° co., l. cit.)”.
[13] Cfr. Cerulli Irelli V., Corso di diritto amministrativo, Torino, 1994, pag. 463: “I criteri di semplificazione concernono la razionalizzazione e uniformazione (anche mediante accorpamento) dei procedimenti vertenti sui medesimi oggetti, pur se differentemente disciplinati e interessanti differenti Amministrazioni; la semplificazione procedimentale in senso stretto (quale già prevista dal capo IV, l. proc. Amm.) cioè la riduzione delle fasi e degli adempimenti procedimentali e l’abbreviamento dei tempi; la liberalizzazione di attività private (eliminazione dei controlli non necessari, estensione del silenzio assenso, ecc.)”.
[14] Riflessioni approfondite ed esaustive sulla funzione ed il ruolo giocato dalla Carta dei servizi pubblici nel sistema italiano le svolge in particolare Righettini M.S., Elementi di sicenza dell’amministrazione, Roma, 2005, pagg. 195 ss. L’autrice, delinea dapprima la rilevanza che occupa il rapporto tra qualità nella produzione ed erogazione dei servizi pubblici e la loro legittimità e sostenibilità nell’agenda di ciascun Governo nazionale. Essa sottolinea che: “le politiche pubbliche volte a migliorare il sistema delle relazioni tra amministrazioni e cittadini/utenti rivestono a tale proposito un particolare interesse. Esse infatti evidenziano la complessità e la contraddizione, spesso insanabile in na situazione di grave crisi finanziaria e di bilancio, tra la ricerca di una maggiore qualità dei servizi e i costi (monetari e organizzativi) che tale miglioramento può comportare”. Successivamente, il testo si sofferma sul ruolo della Carta dei servizi pubblici nel sistema italiano. In particolare, ne sottolinea l’evoluzione storica, il campo di applicazione ed i criteri applicativi più importanti.
[15] Cfr. Righettini M.S., Elementi di sicenza dell’amministrazione, Roma, 2005, pagg. 221 ss., che si sofferma su entrambi gli istituti, in particolare sul codice di stile, del quale offre un’interessante definizione: “La confezione delle norme è in genere un veicolo di ambiguità semantica, di difficoltà interpretative e quindi di specializzazione dei ruoli, sia sul versante della produzione (uffici legislativi) , sia su quello dell’interpretazione (…). Con le proposte formulate dal governo Ciammpi, il dipartimento della Funzione pubblica si candida per la prima volta a svolgere un ruolo di monitoraggio, correzione e semplificazione della comunicazione amministrativa scritta. Il codice di stile delle comunicazioni scritte a uso delle pubbliche amministrazioni, predisposto nel 1993 dal dipartimento, nasce nell’ambito di una più ampia considerazione sull’attuazione della legge 241/1990 sul procedimento amministrativo, che fissa i principi sulla pubblicità, sull’accesso agli atti amministrativi e sulle modalità di comunicazione tra utenti e servizi”.
[16] Questo aspetto è indicato da alcuni autori come una delle cause scatenanti dello stallo in cui si troverebbe attualmente la politica della semplificazione. In tal senso si veda soprattutto Amorosino S., Lo stallo della semplificazione amministrativa: fattori critici e ipotesi di rilancio, in Foro amministrativo-Tar, 2004, VI, pagg. 1887 ss.
[17] Una significativa esemplificazione di Testi unici la compie Boni D., Recenti sviluppi in tema di attuazione del diritto comunitario nell’ordinamento italiano, in Diritto dell’Unione Europea, 2001, IV, pagg. 648 ss, laddove richiama il processo di adeguamento dello Stato italiano alle direttive comunitarie, attuabile, per espressa previsione legislativa (l. n. 445 del 2000) attraverso l’adozione di Testi unici misti di recepimento.
[18] Cfr. Amorosino S., Lo stallo della semplificazione amministrativa: fattori critici e ipotesi di rilancio, in Foro amministrativo-Tar, 2004, VI, pag. 1887: “è diffusa tra gli studiosi e in qualche (rara) sede politica la percezione che i processi di semplificazione amministrativa e, più in generale, di deregolamentazione, stiano subendo un rallentamento progressivo, sino allo stallo” ; Antonini L., Bertilossi M., Percorsi sbagliati per battere la democrazia, in Il sole-24 ore, 17/07/2004, parlano addirittura di riforma fallimentare della semplificazione
[19] Cfr. Amorosino S., Lo stallo della semplificazione amministrativa: fattori critici e ipotesi di rilancio, in Foro amministrativo-Tar, 2004, VI, pag. 1888: “Un secondo fattore critico, che si intreccia e si somma al primo, è sintetizzabile nella generale caduta di tensione politica della questione: la semplificazione – invocata ad ogni piè sospinto all’inizio degli anni ’90 (…) – sembra quasi passata di moda”.
[20] V. Bacosi G., Le nuove sembianze del procedimento amministrativo: ecco la l. 15 del 2005, in Foro amministrativo-CdS, 2005, VII-VIII, pagg. 2401 ss. ; Cerulli Irelli V., Verso un più compiuto assetto della disciplina generale dell’azione amministrativa, in Astrid rassegna, 2005, IV, pag. 1: “La definitiva approvazione, da parte della Camera dei Deputati, del disegno di legge Berlusconi, Frattini e altri (…) introduce, nel nostro sistema amministrativo, una serie di innovazioni assai rilevanti che vanno a comporre un corpus normativo di parte generale nell’ambito della legge n. 241/1990, fortemente incisivo sulla nostra disciplina”.
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