L’impresa pubblica nell’ordinamento italiano: dalla municipalizzazione alla privatizzazione

Nel nostro ordinamento giuridico, a livello commerciale e amministrativo, l’impresa pubblica ha rappresentato e rappresenta tuttora, anche se in misura minore, la base dell’economia italiana; essa è un’attività economica organizzata al fine della produzione o dello scambio di beni o di servizi di pubblica utilità.

Tuttavia vedremo successivamente nella nostra analisi come il diritto comunitario abbia giocato un ruolo fondamentale nell’attivazione di un processo di privatizzazione in alcuni settori pubblici.

All’inizio del XX secolo si afferma, a livello imprenditoriale, un ente pubblico dotato di personalità giuridica basato sullo svolgimento di un’attività economica finalizzata al conseguimento di un utile da investire per fini pubblici, il c.d. ente pubblico ecomonico.

Il sistema degli enti pubblici economici, ben presto, darà avvio ad un processo di municipalizzazione in alcuni settori nevralgici del nostro ordinamento (energia elettrica, telefonia, trasporto ferroviario), portando così alla creazione di significativi monopoli di stato (Enel, Telecom, Ferrovie dello Stato).

Tale sistema sopravvive quasi fino alla fine del secolo (anni ’90) quando entra in crisi in seguito all’entrata in vigore di una nuova normativa comunitaria (la normativa antitrust).

Il principio di libera iniziativa economica dell’imprenditore (art. 41 c.1 Cost.) incontra il suo ostacolo maggiore nella concentrazione del potere economico in capo a pochi soggetti.

Il sogno dell’economia liberale è infatti quello di una totale assenza di barriere all’entrata sul mercato anche se spesso gli imprenditori non vogliono la concorrenza; queste regole hanno lo scopo di proteggere la libertà di iniziativa economica da se stessa, evitando che i vantaggi della stessa derivanti alla collettività e ai consumatori vengano annullati dalla naturale tendenza al monopolio o alla collusione tra operatori.

Nello specifico sono due i punti che hanno comportato il ridimensionamento del sistema degli enti pubblici economici:

1. I monopoli di stato garantiti dal finanziamento pubblico agli enti pubblici economici più importanti sono in contrasto con il principio comunitario secondo il quale le imprese incaricate della gestione di servizi pubblici sono sottoposte alle regole di concorrenza. Ciò ha comportato una liberalizzazione in alcuni settori, consentendo ad altre imprese di accedere al mercato.

2. Il Trattato di Maastricht (TUE) del 1992 impone agli stati membri dell’Unione Europea un patto di stabilità economica che prevede una bilancia dei pagamenti sostenibile (ciò significa che la differenza tra attivi e passivi, tra guadagni e perdite, deve essere minima). Per l’Italia, paese gravato da un enorme debito pubblico, l’operazione è realizzabile solo con la trasformazione della persona giuridica pubblica in persona giuridica privata, e nello specifico da ente pubblico economico a società per azioni. In questo modo si ha tuttavia solo una privatizzazione formale che concerne la personalità giuridica dell’ente, mentre l’azionista di maggioranza è ancora lo Stato o un ente pubblico territoriale. Ancora più efficace sarebbe quindi un processo di privatizzazione in senso sostanziale, con la cessione in tutto o in parte del pacchetto azionario dall’azionista pubblico, il Ministero del Tesoro, ai privati.

Oggi sono essenzialmente due le tipologie principali di impresa pubblica presenti nel nostro ordinamento:

• Impresa-organo: è un’impresa esercitata direttamente dallo Stato o soprattutto da un ente pubblico territoriale; è dotata di una certa autonomia gestionale anche se è priva di personalità giuridica. Esempi di imprese-organo sono quelle aziende municipalizzate per la gestione del trasporto pubblico all’interno dei comuni italiani (es. l’ATM s.p.a. nel Comune di Milano; l’ATAC s.p.a. nel Comune di Roma).

• Ente pubblici economico: è un ente pubblico dotato di personalità giuridica, che svolge un’attività imprenditoriale per conseguire un certo utile da investire per fini pubblici (nel settore in cui opera).

Infine è interessante evidenziare come gli unici monopoli autorizzati dalla legge (c.d. monopoli legali) siano quelli che operano in particolari settori dell’ordinamento (es. imprese-organo che si occupano della gestione dei trasporti nei comuni); essi non sono soggetti alla L. 287/1990 (c.d. legge antitrust), che si limita a disciplinare i fatti anticoncorrenziali presenti sul mercato italiano.