La CILA – comunicazione inizio lavori asseverata

Si tratta di un istituto che – come si evince dal comma 1 dell’art. 6-bis, d.p.r. n. 380/2001 – riveste carattere residuale, trattandosi di una comunicazione che l’interessato deve presentare all’amministrazione competente per intraprendere quegli interventi edilizi non ricompresi nell’elenco di cui agli artt. 6 (attività edilizia libera), 10 (attività edilizia soggetta a permesso di costruire), e 22 (attività edilizia soggetta a S.C.I.A.) del d.p.r. n. 380/2001.

È fatta salva, tuttavia, la possibilità per le regioni a statuto ordinario di estendere la disciplina di interesse “a interventi edilizi ulteriori rispetto a quelli previsti dal comma 1” (art. 6-bis, co. 4, lett. a), d.p.r. n. 380/2001).

Indice:

1. Natura giuridica della Cila
2. Sulla presentazione della Cila
3. Sui poteri della P.A.
   3.1. Sulla tutela del privato interessato
4. Sulla tutela del terzo

1.     Natura giuridica della Cila

La Cila, al pari della scia, rientra nel processo di liberalizzazione dell’attività del privato.

Significa che, per determinate attività, non è più previsto a monte l’emanazione di un provvedimento autorizzatorio da parte della p.a., in quanto la comunicazione di interesse costituisce fatto idoneo a consentire al privato di esercitare un’attività su cui insistono interessi generali, residuando in capo all’amministrazione unicamente un onere di controllo ex post di conformità alle prescrizioni vigenti in materia.^[1]

Circa la sua natura giuridica, quindi, è affermato che “la CILA, intesa come strumento di liberalizzazione al pari della Scia e Dia di cui condivide l’intima natura giuridica, non può essere considerata un provvedimento amministrativo tacito direttamente impugnabile”.[2]

Si tratterebbe, difatti, di un atto avente natura privata[3] e, come tale, non sarebbe impugnabile innanzi agli organi della giustizia amministrativa.

2.     Sulla presentazione della Cila

L’art. 6-bis, co. 2, d.p.r. n. 380/2001 descrive l’iter che il privato deve seguire in materia di Cila.

Più nello specifico, quest’ultimo deve presentare allo sportello unico per l’edilizia, ex art. 5 d.p.r. n. 380/2001:

1. l’elaborato progettuale;
2. la comunicazione di inizio lavori asseverata da un tecnico abilitato, “il quale attesta, sotto la propria responsabilità, che i lavori sono conformi agli strumenti urbanistici approvati e ai regolamenti edilizi vigenti, nonché che sono compatibili con la normativa in materia sismica e con quella sul rendimento energetico nell’edilizia e che non vi è interessamento delle parti strutturali dell’edificio”;
3. i dati identificativi dell’impresa alla quale si intende affidare i lavori.

Alla luce di quanto sopra, è evidente come la comunicazione di inizio lavori asseverata assolva “alla mera funzione di informare l’amministrazione comunale che nel suo territorio si stanno realizzando attività di scarsissimo impatto urbanistico-edilizio – diverse sia da quelle cd. libere (art. 6 D.P.R. n. 3802/2001) che da quelle soggette a S.C.I.A. (art. 22 citato D.P.R.) ovvero a permesso di costruire (art. 10 citato D.P.R.) – di cui tuttavia il soggetto privato “comunicante” è tenuto ad attestare, sotto la propria responsabilità, la conformità agli strumenti urbanistici approvati e ai regolamenti edilizi vigenti, nonché la compatibilità con la normativa in materia sismica e con quella sul rendimento energetico nell’edilizia, oltre il mancato interessamento delle parti strutturali dell’edificio (art. 6 bis D.P.R. n. 380/2001)”.^[4]

3.     Sui poteri della P.A.

In base all’ultimo comma dell’art. 6-bis, d.p.r. n. 380/2001, “la mancata comunicazione asseverata dell’inizio dei lavori comporta la sanzione pecuniaria pari a 1.000 euro. Tale sanzione è ridotta di due terzi se la comunicazione è effettuata spontaneamente quando l’intervento è in corso di esecuzione”.

La disposizione in esame si limita a prevedere che l’omissione della Cila comporta l’irrogazione di una sanzione pecuniaria, ma nulla dice sulla sussistenza di eventuali poteri di controllo in capo all’amministrazione successivamente alla ricezione della comunicazione di interesse.

Ci si potrebbe chiedere, allora, se la p.a. sia titolare esclusivamente di un potere sanzionatorio.

La giurisprudenza è di segno contrario, in quanto ritiene che, al pari di quanto previsto in materia di scia, l’amministrazione deterrebbe anche un potere repressivo, inibitorio, conformativo e di autotutela.

In questa direzione si è affermato che la cila sarebbe “assoggettata al potere di verifica e controllo ex post in materia edilizia, riconosciuto all’Amministrazione locale nell’ambito dei suoi generali poteri di governo del territorio”.[5]

Nello stesso senso, in un caso ove la p.a. aveva dichiarato irricevibile la Cila perché presentata per eseguire interventi che avrebbero richiesto un diverso titolo edilizio, i giudici amministrativi hanno salvaguardato l’operato di quest’ultima ritenendo che “nel caso in cui l’Amministrazione rileva, autonomamente o perché sollecitata da terzi, che l’attività oggetto di c.i.l.a. è in contrasto con la disciplina urbanistico-edilizia ha il dovere di porre in essere i provvedimenti inibitori previsti nell’ambito della propria attività di vigilanza”.^[6]

Presentata la Cila, pertanto, il comune mantiene integri i propri poteri di controllo, potendo dichiararla irricevibile ove non conforme alla normativa di settore.

In ordine ai limiti temporali per l’esercizio dei suddetti poteri, poi, mentre in un caso si è detto che l’amministrazione comunale “è tenuta, quale atto dovuto e vincolato, ad esercitare, senza alcun limite temporale (a differenza di quanto avviene in caso di S.C.I.A. ai sensi dell’art. 19, commi 3, 4 e 6 bis l. n. 241/90) i poteri inibitori nonché repressivo-sanzionatori di cui agli artt. 27 e ss. D.P.R. n. 380/2001” ^[7]; in un altro, si è ritenuto che i poteri in esame siano esercitabili, “stante l’efficacia immediata della C.I.L.A., ai sensi dell’art. 21-nonies della legge n. 241/1990, nel termine ivi previsto” [8].

In definitiva, la p.a. è pacificamente titolare di poteri di vigilanza e repressione degli abusi edilizi anche in presenza di interventi assoggettati a regime Cila.[9]

Tale posizione, da ultimo, risulterebbe avvalorata anche dal dato normativo, che al comma 1 dell’art. 6-bis, d.p.r. n. 380/2001, prevede che con la Cila devono essere rispettate “le prescrizioni degli strumenti urbanistici, dei regolamenti edilizi e della disciplina urbanistico-edilizia vigente”, nonché “delle norme antisismiche, di sicurezza, antincendio, igienico-sanitarie, di quelle relative all’efficienza energetica, di tutela dal rischio idrogeologico, nonché delle disposizioni contenute nel codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42”, così implicitamente ammettendo un potere amministrativo di verifica dei presupposti richiesti dalla legge per lo svolgimento dell’attività denunciata, trattandosi in sostanza di attività ancora sottoposte a un regime amministrativo.

3.1. Sulla tutela del privato interessato

In seguito all’adozione del provvedimento amministrativo che inibisce l’efficacia della Cila, avverso quest’ultimo l’interessato potrà promuovere ricorso innanzi al tar.

Tuttavia, introdotto il giudizio, in ossequio ai principi generali, spetta al privato interessato fornire la prova dell’insussistenza dell’abuso edilizio.

Pertanto, “in virtù del principio della vicinanza alla prova, recepito dall’art. 64 co. 1 c.p.a., è ragionevole che l’onere di dimostrare l’insussistenza dell’abuso, a fronte dell’accertamento condotto dal Comune, debba gravare sulla parte che sia nell’effettiva possibilità di farsene carico; e, nella specie, ancora una volta è la sola parte privata che – prima di realizzare i lavori, e senza sforzo eccessivo – avrebbe potuto documentare adeguatamente lo stato dell’immobile, proprio allo scopo di fronteggiare eventuali e sempre ipotizzabili contestazioni successive”.[10]

4.     Sulla tutela del terzo

Altra questione è quella relativa alla tutela del terzo pregiudicato dall’effetto abilitativo derivante dalla Cila, e che quindi intenda opporsi allo svolgimento dell’attività.

Come già detto, trattandosi di atto avente natura privata, è da escludersi la possibilità della impugnazione della comunicazione in esame innanzi ai competenti organi giurisdizionali.

L’unica forma di tutela per il terzo controinteressato sarebbe quella già prevista in materia di scia all’art. 19, co. 6-ter, l. n. 241/1990, consistente nella facoltà di sollecitare la p.a. ad attivare i propri poteri di controllo e, solo in caso di sua inerzia, promuovere l’azione avverso il silenzio-inadempimento.

In questo senso si è di recente espresso il Consiglio di Stato, affermando che “stante la natura non provvedimentale di tale istituto, l’azione impugnatoria è inconfigurabile sotto il profilo ontologico e strutturale, stante l’inesistenza di un atto amministrativo (fittizio di diniego) che possa qualificarsi come di esercizio della funzione ammnistrativa di controllo della CILA. Gli interessati, quindi, potranno esclusivamente sollecitare le verifiche di competenza dell’amministrazione e, in caso di inerzia, esperire l’azione avverso il silenzio inadempimento”.[11]

L’unica forma di tutela del terzo di fronte alla cila, dunque, è rappresentata dall’azione avverso il silenzio ex art. 31 c.p.a..

Nel caso, poi, in cui nelle more del predetto giudizio sopravvenga un provvedimento espresso dell’amministrazione con cui escluda la sussistenza dei presupposti della sollecitata azione repressiva, quest’ultimo provvedimento potrà ben essere impugnato con i motivi aggiunti nell’ambito dello stesso ricorso avverso il silenzio, con consequenziale conversione del rito da camerale ad ordinario ex art. 117, co. 5, c.p.a..[12]

Note: 

[1] La principale caratteristica risiede “nella sostituzione dei tradizionali provvedimenti autorizzatori con uno schema assentito direttamente dalla legge in presenza dei presupposti normativamente stabiliti”, in questo senso: Consiglio di Stato, sez. 4, 23.4.2021, n. 3275.

[2] Consiglio di Stato, n. 3275/2021 cit.

[3] V., ex multis, TAR Lombardia, sez. 2, 29.9.2021, n. 821.

[4] TAR Campania, sez. 2, 11.10.2019, n. 1728.

[5] TAR Puglia, sez. 3, 19.6.2020, n. 888.

[6] TAR Lombardia, sez. 2, 26.2.2021, n. 188. Conforme: TAR Veneto, sez. 2, 16.12.2019, n. 1368.

[7] TAR Campania, n. 1728/2019 cit.

[8] TAR Puglia, n. 888/2020, cit.

[9] TAR Emilia-Romagna, sez. 1, 7.5.2019, n. 127. Si vedano anche: TAR Campania, sez. 7, 19.7.2018, n. 5486; TAR Calabria, sez. 2, 29.11.2018, n. 2052, per il quale se da un lato “la comunicazione inizio lavori asseverata relativa a lavori di manutenzione straordinaria, inoltrata dal privato alla pubblica amministrazione, non può essere oggetto di una valutazione sulla ammissibilità o meno dell’intervento da parte dell’amministrazione comunale”, dall’altro, “a quest’ultima non è vietato il potere di controllare la conformità dell’immobile oggetto di Comunicazione di inizio lavori asseverata (Cila) alle prescrizioni vigenti in materia”.

[10] TAR Toscana, sez. 3, 20.4.2020, n. 451.

[11] Consiglio di Stato, n. 3275/2021 cit.

[12] TAR Lombardia, n. 821/2021 cit.