La consultazione degli interessati presso la banca mondiale

 

Le procedure e le strutture della World Bank – Wb destinate alla consultazione della società civile sono molto articolate.

L’attuale organizzazione è, in effetti, il frutto di una serie di modifiche operate nel tempo che hanno progressivamente contribuito a migliorare il dialogo tra l’istituzione globale e la società civile. A partire dal 1981 – anno in cui sono state elaborate dal Board of Directors le prime operational policies relative ai rapporti con le Ong – fino al 2001 – anno in cui sono state introdotte nuove procedure consultive della società civile[1] – le strutture e le risorse destinate a tale scopo sono state costantemente ampliate ed accresciute.

I documenti più importanti sono quattro. Il primo, e principale, è il sourcebook «Consultation with civil society». Il documento è stato redatto nel febbraio del 2007 dal Civil Society Team, l’organo che si occupa di coordinare le politiche relative alla società civile, di cui si dirà più avanti in maniera approfondita. Si tratta di un manuale di grande interesse, che, seppure pensato per l’uso da parte dei funzionari, affronta il tema della consultazione in modo ampio e dettagliato. Il sourcebook offre una definizione delle organizzazioni della società civile, dei portatori di interesse e della società civile nel suo complesso. Tutte le definizioni sono particolarmente curate.

Quanto alle prime – le organizzazioni della società civile – si debbono considerare tali: «the wide array of non-governmental and not-for-profit organizations that have a presence in public life and express the interests and values of their members or others, based on ethical, cultural, political, scientific, religious or philanthropic considerations».

Dunque, secondo la Wb, le caratteristiche che individuano un’organizzazione che rappresenta la società civile sono fondamentalmente tre: l’assenza di scopi lucrativi; il legame con uno dei numerosi interessi che promanano dalla società civile; ma, al tempo stesso, l’ascrivibilità alla sfera giuridica privata o, comunque, non governativa.

La definizione di società civile nel suo complesso è, invece, di natura “hegeliana”. Con essa si definiscono tutti gli individui – e i rispettivi interessi – organizzati intorno al nucleo organizzativo di base della famiglia. La società civile nel suo complesso, spiega il sourcebook, è portatrice di interessi primari. Ad esempio, le persone in condizioni economiche disagiate, le comunità indigene, i giovani, le donne, i sindacati. Invece, le Ong e le altre organizzazioni rappresentative sono portatrici di interessi secondari, poiché agiscono da intermediari tra gli interessi primari, che rappresentano, e la Wb.

La nozione di società civile e di organizzazioni che la rappresentano non va confusa, a sua volta, con quella di stakeholders, che, tuttavia, li comprende entrambi. Per meglio dire, i portatori di interessi sono: «Those parties interested in or affected by Bank polices and work. They can be individuals, communities, and organizations such as governments, CSOs, business and donor agencies. Primary stakeholders are those ultimately affected, either positively (beneficiaries) or negatively (for example, those involuntarily resettled). Secondary stakeholders are the intermediaries in the aid delivery process, such as CSOs. This definition of stakeholders includes both winners and losers, and those involved or excluded from decision-making processes».

 

 

Gli altri tre documenti relativi al coinvolgimento della società civile sono le «Issues and Options for Improving Engagement Between the World Bank and Civil Society Organizations», redatte nel 2005; le «Civil Society Engagement Reviews», redatte periodicamente, con scadenza biennale; infine, il «Partnership for Development: Proposed Action for the World Bank», uno dei primi documenti contenenti le linee guida sulle procedure consultive, risalente al 1998.

Le Issues and Options Wb si è riunito per discutere le strategie operative finalizzate alla disciplina dei rapporti con la società civile[2]. Il documento si segnala per tre aspetti. Il primo riguarda le procedure consultive che hanno accompagnato, a partire dal 2003, la redazione del draft che ha anticipato la versione finale. Le consultazioni, che hanno avuto luogo tra l’ottobre del 2003 ed il febbraio del 2004, si sono svolte lungo l’arco di cinque incontri[3]. I partecipanti, in prevalenza Ong, hanno avuto la possibilità di presentare domande e chiedere chiarimenti, cui i rappresentanti della Wb hanno risposto, sulla base delle informazioni in loro possesso. sono state redatte il 25 gennaio 2005, allorchè il Board of Directors della

Il secondo e il terzo aspetto da segnalare fanno riferimento al contenuto del documento finale. In esso si ritrovano buona parte delle considerazioni già contenute nel sourcebook, ma con alcune differenze interessanti. Due in particolare: ogni riferimento al dialogo consultivo riconduce al rapporto con le organizzazioni rappresentative della società civile, mai ai singoli individui; inoltre, la distinzione tra interessi primari e interessi secondari, che il sourcebook disegna in modo più articolato, è qui molto più rudimentale. Il documento, poi, elenca dieci focal points. Alcuni, tra questi, sottolineano l’opportunità di creare meccanismi (e strutture) globali di dialogo tra la Wb e le organizzazioni rappresentative della società civile[4]; altri indicano la necessità di accrescere i sistemi di monitoraggio e valutazione[5] Wb tramite (anche) lo sviluppo di ulteriori guidelines e best practices[6].; altri, infine, insistono sulla necessità di formare il personale della

Quanto alle Engagement Reviews, si tratta di rapporti predisposti a partire dal 2004, con scadenza biennale. I due rapporti pubblicati finora sommarizzano le attività svolte presso la società civile e offrono un quadro complessivo delle consultazioni svolte[7].

L’ultimo documento da esaminare – ma, in termini cronologici, il primo ad essere stato pubblicato – è il Partnership for Development, redatto nel maggio del 1998[8]. Il documento anticipa gran parte delle tematiche che il sourcebook, forte di quasi dieci anni di esperienza sul campo, ha provveduto a riorganizzare in modo approfondito e articolato. In generale, le principali differenze dal documento del 2007 si notano nell’approccio adottato nei confronti della società civile. Anzitutto, sono meno articolate le riflessioni descrittive sulla stessa. Non si fanno cioè distinzioni tra le organizzazioni rappresentative e i singoli portatori di interesse. Soprattutto, colpisce la diversa impostazione nei confronti della consultazione della società civile. Non mancano, ovviamente, i riferimenti all’opportunità di coinvolgere i portatori di interessi nelle procedure consultive. Tuttavia, la reale preoccupazione che anima la Wb non è quella di sviluppare un dialogo costruttivo (e, possibilmente, su base permanente) con tutti i portatori di interesse. Al contrario, è data priorità alla necessità di accrescere le partnerships con i governi locali, soprattutto quelli dei Paesi in via di sviluppo[9].

 

 

Oltre la ricognizione delle tipologie soggettive con le quali la Wb viene in contatto, il sourcebook definisce anche le principali procedure consultive operanti a livello globale. In senso generale, le consultazioni vengono definite nel modo seguente: «Consultations are part of broader participatory processes. They can take place in any stage of the policy and project cycle. Consultations with civil society range from local level meetings aimed at obtaining feedback or reaching consensus on specific projects to national-level fora on development policy, and finally to global reviews of Bank operational policies or sector strategies. Growing experience with consultations has also yielded practical advice on how to make these processes more effective».[10]

In sostanza, le procedure consultive consistono in un “dialogo tecnico” relativo alle attività di pertinenza della Wb. Esse sono parte integrante delle procedure partecipative, che però non si esauriscono in esse. L’interlocutore è costituito dalla società civile. La sede, invece, è, a seconda dei casi, quella locale o globale. Lo scopo, infine, è l’assunzione di una decisione[11].

Le global consultations sono così definite perché iniziano a livello globale – generalmente a seguito dell’organizzazione di un forum consultivo da parte della Wb – e, nelle fasi successive, vengono svolte a livello decentrato, regionale o nazionale[12]. Si tratta di procedure che vengono condotte talora in forma telematica (o comunque con l’ausilio di tecnologie informatiche) e che interessano prevalentemente le attività di revisione delle policies o delle strategies[13].

Subito dopo le global consultations vengono, in ordine di importanza, le regional o multi-country consultations. Vi si ricorre in due ipotesi: allorchè si tratta di portare a termine il lavoro iniziato in seno alle procedure consultive globali. Oppure, quale forma di consultazione autonoma, qualora si presenti una decisione che coinvolge gli interessi di più Paesi[14]. Ad esempio, nel 1999, è stata inaugurata la Regional Nile Base Initiative, una forma di partneraniato tra la Wb e gli Stati compresi nel bacino del Nilo, che ha portato alla creazione di un apposito organo consultivo: il Nile Basin Discourse Body. Ad esso hanno preso parte, tra gli altri, i membri delle principali Ong operanti sul territorio, in rappresentanza degli interessi delle popolazioni locali; i funzionari delle agenzie governative interessate, in rappresentanza degli interessi dei governi locali coinvolti; nonché, ovviamente, i funzionari della Wb, in rappresentanza degli interessi della comunità globale. L’organismo ha riunito in un singolo foro la componente politica dei governi nazionali e le parti rappresentanti della società civile, al fine di offrire consulenza tecnica all’organismo decisore globale: la Wb. Lo sviluppo delle decisioni ha seguito un iter ellittico: ascendentenella prima fase, in cui si è formata un’opinione concordata tra le parti coinvolte. Discendente, invece, nella seconda, allorchè la Wb ha assunto la decisione, che i governi nazionali interessati sono tenuti ad applicare.

Iniziative analoghe a quella appena descritta, peraltro, costituiscono un motivo ricorrente negli ordinamenti giuridici sovranazionali. A prescindere dalla tipologia di modello consultivo operante, infatti, la creazione di organi collegiali cui prendono parte i soggetti rappresentanti degli interessi coinvolti consente, se ben sviluppato, di assumere decisioni condivise in tempi rapidi[15].

 

 

Quando la realizzazione di un progetto interessa un singolo Stato, vengono instaurate le country/national consultations. A differenza dei casi precedenti, dove la partecipazione degli Stati è ammessa, ma non necessaria, in questo genere di procedure consultive la Wb chiarisce espressamente che l’intervento dei governi nazionali è un elemento essenziale. Poiché, inoltre, si tratta di «consultations owen and driven by the country»[16], è auspicato l’utilizzo delle procedure consultive operanti a livello nazionale. Successivamente, i risultati vengono trasmessi alla Wb, che decide.

Le national consultations hanno prodotto, nel concreto, due strumenti importanti. Il primo è costituito dalle Country Assistance strategies – Cas; il secondo, invece, dai Poverty Reduction Strategy Papers – Prsp. Le Cas, chiarisce il sourcebook, sono: «document [that] contains a description of the country’s priorities and assistance required. The Bank manages the CAS consultations and may contract out one or more CSOs to organize the consultation process»[17].

 Nel caso delle Prsp il ruolo svolto dai governi nazionali è ancora più rilevante. Il sourcebook chiarisce espressamente, in proposito, che si tratta di «country-driven consultations»e che, proprio per tale motivo, non esiste un singolo modello cui fare riferimento. Si possono però identificare alcuni principi ricorrenti. Tra questi, rientrano i seguenti: «The format, frequency, and location of consultations; A summary of the main issues raised and the views of participants; An account of the impact of these consultations on the design of the strategy; A discussion of the role of civil society in the implementation, monitoring and evaluation of poverty reduction strategies».

Le consultazioni domestiche sviluppate nel modello della Wb sono simili, ma non identiche, a quelle proprie del modello a gestione decentrata della Wto. In quest’ultimo, il ricorso alle procedure consultive nazionali si giustifica sulla base di un’esigenza pratica: la difficoltà di concedere spazi adeguati agli interessi della società civile all’interno delle procedure decisionali globali. Nel caso della Wb, al contrario, è proprio la necessità di concedere spazi adeguati agli interessi della società civile nelle decisioni globali che impone l’adozione della logica del decentramento. Nella sostanza, comunque, la variazione è minima: le opinioni delle parti sono assunte a livello nazionale e, successivamente, sono elaborate a livello globale.

Il quarto, e ultimo, tipo di consultazione cui fa riferimento il sourcebook è costituito dai cd. «project consultations». In questo caso, a differenza dei precedenti, manca un trait d’union che consenta di individuarne le peculiarità ricorrenti. Si tratta, in sostanza, di consultazioni che seguono al verificarsi di eventi particolari. Ad esempio, a seguito di contestazioni da parte delle comunità locali interessate dall’attuazione di un progetto. Oppure, anche, quando si renda necessaria una ridefinizione in itinere degli obiettivi[18].

 

 

Completata la ricognizione della normativa generale di riferimento e delle procedure consultive, è possibile analizzare le strutture deputate alla consultazione operanti presso la Wb.

Siamo in presenza di una struttura complessa. All’interno della Wb operano attualmente oltre centoventi civil society focal points. Questi collaborano con le istituzioni governative centrali e locali per favorire il dialogo con la società civile. La struttura, conformemente al modello che la ispira, si articola lungo due livelli, centrale e locale[19].

Le Civil Society Country Staff – Csc, ottanta in tutto, operano a livello nazionale. Sono collocate presso le strutture decentrate della Wb. Lo scopo che perseguono è quello di incoraggiare i membri della società civile a partecipare ai progetti e ai programmi di sviluppo finanziati dalla Wb. Il Civil Society Group – Csg, ha la propria sede operativa a Washington D.C. ma, al tempo stesso, mantiene stretti rapporti con le strutture nazionali decentrate. Entrambe le strutture vengono coordinate, a livello globale, dal Civil Society Team – Cst. Tra le attività del Cst vi è la formulazione di linee strategiche, lo svolgimento di attività di consulenza, nonché la cura dei rapporti con le organizzazioni rappresentative a livello globale.

Si tratta, a ben vedere, di una struttura a cerchi concentrici. Tutti i gruppi hanno rapporti con i rappresentanti della società civile: il Csc a livello nazionale, il Csg a livello locale, il Cst a livello globale. Le differenze risiedono, anzitutto, nella sede operativa, decentrata nel primo caso, centralizzata nel secondo (ma con alcuni rappresentanti presso le sedi locali) e nel terzo. Cambiano, poi, le funzioni direttive. Queste spettano prevalentemente al Cst. Di frequente, però, anche il Csg ed il Csc vengono coinvolti nell’assunzione delle decisioni. Ciò accade, ad esempio, in tutte le situazioni in cui si presentano conflitti tra il governo centrale e i poteri locali dove è fondamentale una collaborazione congiunta con le parti interessate.

Altri due organi affiancano, in posizione decentrata, il Csc, il Csg e il Cst. Si tratta in particolare Speaker’s Bureau. Questo svolge la funzione di entry point della Wb. Chiunque – dal semplice visitatore alla delegazione governativa – entri in contatto per la prima volta, a qualsiasi titolo, con le strutture della Wb, fatte salve ipotesi particolari, passa per il suo tramite. Il Bureau, comunque, non è la struttura affidataria della responsabilità di intrattenere le comunicazioni con i soggetti terzi. Questa funzione viene gestita dalle tre strutture centrali di cui s’è già detto, entro gli ambiti di rispettiva competenza. Semmai, lo scopo del Bureau è quello di accrescere nei portatori di interessi primari della società civile la consapevolezza nelle attività della Wb. In altri termini, l’attività del Bureau è legata alla trasparenza delle attività, ma in senso lato. Su di esso non grava la responsabilità di garantire la disclosure of informations ma, piuttosto, quella di sviluppare un flusso di informazioni relativo alle attività che svolge la Wb a favore della collettività[20].

 

 

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[1] Cfr. il resoconto svolto da K.W. Simon, World Bank Wants a New Approach to Consultations with Civil Society, in International Journal of Civil Society Law, I, 2003, pagg. 41 ss., nel quale si riportano le critiche mossa alla World Bank e la decisione dei vertici dell’organizzazione di sviluppare un dialogo più articolato con la società civile. Si veda anche F. Praussello, Banca mondiale e FMI: l’impatto sociale del rigore, in Il Mulino, 1995, III, pagg. 557 ss.

[5] È il caso dei punti terzo: «Pilot a new Bank-wide monitoring and evaluation system for civic engagement», quarto: «Conduct a review of Bank funds available for civil society engagement in operations and policy dialogue, and explore possible realignment or restructuring», e quinto: «Review the Bank’s procurement framework with a view toward facilitating collaboration with CSOs».

[6] Così i punti sesto: «Institute an integrated learning program for Bank staff and member governments on how to engage CSOs more effectively, as well as capacity-building for CSOs on how to work effectively with the Bank and its member governments», settimo: «Hold regular meetings of senior management, and periodically with the Board, to review Bank-civil society relations» ed ottavo «Develop and issue new guidelines for Bank staff on the institution’s approach, best practices, and a framework for engagement with CSOs».

[9] Cfr. a titolo di esempio, il punto settimo delle riflessioni introduttive: «The starting point for the Bank’s partnership agenda is its relationship with developing countries, and the impact of its services on their development. The single most important theme running through the dialogue on development effectiveness is how to put committed governments, and the people of developing countries, in the driver’s seat. Experience shows that development strategies, and development assistance, are most effective when the country takes charge of their design and implementation; builds a broad consensus within the country, including with the civil society and the private sector; and where programs, policies and projects are designed and implemented with the full participation of all national stakeholders in a coherent manner».

[10] Ad esempio, chiarisce il sourcebook, pag. 1: «Consultations with civil society have reshaped development projects and helped to define priorities. At the project level, participation by CSOs has extended from input into design and analysis of projects to implementation and monitoring of those projects. At the policy level, CSOs have participated in the formulation, implementation, monitoring and evaluation of national and sector strategies and policies».

[11] Così la definisce il manuale, pag. 2: «Consultation is a process through which subjects or topics of interest are discussed within or across constituency groups. It is a deliberation, discussion, and dialogue. Consultations are more formal and interactive than dialogue, and generally vary from consultations on global policies – such as social safeguards and adjustment lending – to local consultations on Bank-financed projects».

[12] Cfr. il sourcebook, pag. 4: «Global consultations, organized by the Bank, often begin as national forums that are then conducted in other countries or as regional consultations that bring together national representatives. Many of these consultations are organized in partnership with CSOs».

[13] Un esempio viene fornito dallo stesso manuale, laddove spiega che: «Global consultations provide the Bank with an opportunity to link broad sector strategies that affect many nations to more specific national-level concerns about these issues. For example, in 1998, when the Bank reassessed its forest implementation strategy, Bank staff used stakeholder meetings within client countries as forums for its forestry sector consultations (…). This level of participation in other Bank activities have enhanced the Bank’s analysis of current thinking on particular subtopics of interest».

[14] Cfr. pag. 4 del sourcebook: «Development issues are not necessarily seen as single-country issues. As a result, strategies and projects often encompass multiple countries, and some global consultations encompass consultation strategies at the regional level. Depending on the objective, consultation processes take on different forms, time periods, and institutional arrangements».

[16] Cfr. il sourcebook, pag. 5: «Consultations at the country or national level are usually managed by the Bank or by the government, but may be facilitated or organized by a CSO. Soliciting information, inputs, and feedback from beneficiaries and other stakeholders are crucial elements in supporting far-reaching participation and in developing a sense of ownership of the priorities, actions, and outcomes for strategies, projects, or issues. These consultations may provide guidance for strategy documents, policies, country-specific issues, reports, or development projects. What follows are descriptions of CAS consultations that are managed by the Bank and PRSP consultations that are owned and driven by the country».

[17] Peraltro, il ruolo delle organizzazioni rappresentative della società civile nella predisposizione di queste strategies è andato crescendo sensibilmente negli ultimi anni. Cfr. il sourcebook, pag. 6:«Civil society involvement has been considered increasingly important in this process. The percentage of CAS documents prepared with civil society participation improved substantially soon after the Bank’s CAS disclosure policy went into effect in 1998. In fact, civilsociety involvement in CAS consultation increased from 20 percent in fiscal year 1998 to 80 percent or more in each of fiscal years 2000 and 2001. Some of these consultations have been quite extensive, involving a broad range of people».

[18] Cfr. sourcebook, pag. 7: «A consultation may be designed as a means for managing conflict prior to a project’s inception, particularly when that project is controversial. In the La Serna bridge project in Argentina, a group opposing the construction of a bridge in Buenos Aires in 1999 voiced strong objections, threatening to present their complaints to the Inspection Panel. The World Bank proposed to the municipality that it convene a public hearing, which was subsequently organized by a CSO. In other cases, consultations have been undertaken in response to failed implementation efforts or protests over an existing project. In the Planafloro case in Brazil, the original Amazon Basin project was redesigned following such a consultation in 1996 (…). In some of these cases, however, stakeholders dissatisfied with initial project implementation must take on additional responsibilities for implementing the redesigned project. The Bank reached such an agreement with the CSO in the Planafloro case, which became involved in the community development fund».

[20] Lo dimostrano la tipologia di progetti seguiti. Ce ne sono quattro in particolare. Anzitutto, gli «special programs», che sono incontri con esperti di fama internazionale su tematiche di spessore. Questi vengono descritti nel modo seguente: «(…) the World Bank invites eminent thinkers and political leaders to come to the Bank and share their wisdom and experiences. These events provide Bank staff and other guests with insights about development issues that complement their daily work». Vengono poi i «briefings and engagements», anche questi incontri a tema tenuti a scadenza periodica. Gli «school briefings» sono incontri conoscitivi dedicati alle scuole e le università. Il sito di riferimento li definisce così: «The World Bank Speaker’s Bureau offers briefings to visiting schools and universitiesInfine, i «global issues seminar series» sono dedicati agli studenti universitari e finalizzati alla discussione di tematiche di interesse globale. Si vedano, per una panoramica generale sulla trasparenza presso la Wb, Stirton L., Lodge M., Transparency Mechanisms: Building Publicness into Public Services, in Journal of Law and Society, 2001, XXVIII, pagg. 473 ss. on selected Tuesday and Thursday mornings throughout the year. Visitors are given an overview of the Bank Group’s history, it mission and challenges, followed by a question and answer session».