La crisi e l’evoluzione della funzione di controllo nel sistema costituzionale italiano

SOMMARIO: 1. Tipologie e forme di controllo nell’esperienza italiana: profili sistematici. 2 Le ricadute della riforma del Titolo V sull’assetto dei controlli. 3 Le verifiche gestionali e il ruolo della Corte dei conti alla luce della revisione costituzionale.

 

 

 

Passando ora a trattare la vasta gamma di tipologie e forme del controllo che l’elaborazione dottrinaria ha progressivamente enucleato e sistematizzato nell’ambito della nostra esperienza, resta confermato un dato incontestabile e cioè che l’attività di controllo presenta un’evoluzione parallela al progressivo evolversi del modello di Stato e di amministrazione.[1]

Del resto, non poteva essere diversamente, tenuto conto che, al livello di ricostruzione teorica, la stessa nozione di controllo trovava la sua originaria collocazione quale strumento proprio dell’apparato amministrativo, essendo nata come attività di riscontro di dati fiscali, contabili, o di prestazioni ed attività.[2]

L’attività di controllo rimane in ogni caso un’attività di secondo grado, accessoria rispetto all’attività primaria, oggetto del riscontro. Tuttavia, la dottrina si è a lungo affaticata a rintracciare una soddisfacente definizione della nozione di controllo, proprio perché il termine è fortemente polisemico nel linguaggio comune, e, d’altro canto, deve la sua origine ad attività di natura più contabilistica che giuridica.[3]

La funzione mira a garantire la regolarità formale e sostanziale dell’attività pubblica, nonché l’adeguamento di questa agli obiettivi prefissati dalla legge ed al pubblico interesse in genere. Essa costituisce, d’altro canto, l’attuazione concreta e costante di limiti imposti dall’ordinamento alle sfere di competenza e di autonomia proprie delle entità cui, all’interno dell’ordinamento medesimo, viene riconosciuto un certo spazio di movimento. Naturalmente, la dottrina tradizionale ha operato fin dalle origini una classificazione delle diverse forme di controllo, identificando, peraltro, la nozione di “controllo amministrativo” in quell’attività di revisione che opera all’interno del procedimento di formazione del provvedimento amministrativo.

La classificazione delle diverse tipologie di controllo viene tradizionalmente compiuta prendendo in esame una serie di parametri e di criteri distintivi. La distinzione più antica è senza dubbio quella operata fra controlli sugli organi e controlli sugli atti.[4] Trattasi di una tipologia di classificazione che, fondata com’è su di un criterio rigido e formale, appare oggi del tutto inidonea a cogliere le più moderne tendenze evolutive che investono la funzione di controllo.

All’interno della tipologia del controllo sugli atti, si distingue, invece, tra controlli di merito e di legittimità.

I primi, volti a garantire che l’azione amministrativa risponda a criteri di convenienza e di opportunità, trovarono la loro giustificazione originaria nella convinzione che gli enti minori fossero da considerare alla stregua di soggetti incapaci, che dovessero essere perciò assistiti da un soggetto tutore, che naturalmente era lo Stato.[5]

Il rischio che si paventava era quello che gli enti diversi dallo Stato (quindi autonomi) potessero porre in essere, usando propri poteri autoritativi, atti non conformi agli interessi statali. Per far sì che lo Stato si ponesse in posizione di tutela sugli enti locali territoriali ed impedisse che essi abusassero dell’autonomia attribuita loro, essi sono stati sottoposti, nei decenni passati, a forme di controllo ( di legittimità e di merito) , anche incisive.[6]

Rientrano nella comune classificazione dei controlli di legittimità tutte quelle verificazioni disposte per accertare se il provvedimento adottato sia conforme alle prescrizioni contenute in norme giuridiche. Nell’ambito di tale controllo, in particolare, il giudizio di verificazione si esprime mediante una valutazione di conformità dell’atto al precetto normativo (ovvero di legittimità dell’atto controllato).

Tale forma di verifica ha rappresentato nel nostro ordinamento, per molti decenni, lo strumento primario di valutazione dell’attività della pubblica amministrazione, sia centrale che locale. Oggi, tuttavia, l’evoluzione del sistema verso forme diverse, riferite alla gestione complessiva dell’amministrazione, rende il controllo di legittimità del tutto inappropriato, per non dire inutile, poiché è evidente che la mera verifica della conformità a legge dell’atto amministrativo non illumina circa l’andamento generale della gestione. Per questa ragione, nella normativa italiana si è assistito ad una progressiva riduzione del ruolo del controllo di legittimità, sempre più limitato dal punto di vista oggettivo, fino alla sua scomparsa dall’ordinamento.

Metodologia differente di classificazione dei controlli è quella tra controlli interni ed esterni, la quale comincia a rivestire oggi un’importanza primaria, soprattutto nell’ambito di quella nuovo e fondamentale forma di valutazione dell’attività amministrativa che suole definirsi come “controllo di gestione”.[7]

I primi sono previsti ed esercitati attraverso organi che fanno parte della medesima organizzazione amministrativa (come ad esempio i controlli esercitati dalle ragionerie centrali, ovvero quelli effettuati dai nuclei di valutazione interna di cui all’art. 20 del D.lgs. n. 29/93). I controlli esterni, invece, si svolgono al di fuori dell’organizzazione del soggetto o dell’organo agente: classico esempio di tale tipologia è rappresentato dai controlli esercitati dalla Corte dei conti nel nostro ordinamento.

Altre classificazioni comunemente adottate dalla dottrina distinguono tra controlli preventivi e successivi, finanziari, contabili e di gestione.

La distinzione fra controlli preventivi e successivi è riferita soprattutto al controllo di legittimità e distingue tra controlli che intervengono prima che l’atto dispieghi i propri effetti e controlli che intervengono dopo che l’atto abbia cominciato a spiegare i propri effetti, o che in ogni modo non condizionano l’efficacia del provvedimento. In tale ottica, il controllo preventivo costituisce una condizione d’efficacia del provvedimento e l’esito positivo della verifica ha l’effetto di far acquisire all’atto controllato efficacia sin dal momento della sua emanazione. Il controllo successivo, non condiziona l’efficacia dell’atto, ma interviene quando lo stesso è già non giuridicamente non solo perfetto, ma anche operante e si atteggia in maniera differente a seconda del fatto che si rivolga ad un singolo atto ( come avviene nel controllo preventivo), ovvero ad una serie coordinata di atti e di comportamenti che costituiscono una gestione finanziaria. Il controllo successivo è veramente tale quando prende in considerazione le operazioni di gestione successivamente alla chiusura, mentre se l’esame avviene in corso di gestione, la valutazione assume l’aspetto di controllo cosiddetto “concomitante”.

Oggi la distinzione recupera la sua importanza nella classificazione delle diverse forme in cui si articola la valutazione sul risultato dell’attività amministrativa (controllo di gestione controllo sulla gestione, audit).

 

 

 

 

 

 

 

È opinione diffusa e condivisa che la riforma del sistema dei controlli amministrativi in Italia s’inserisce con un certo grado coerenza in un quadro più generale di modifica (e di revisione costituzionale) dell’intero sistema autonomistico e amministrativo.[8]

Si tratta di un processo che è venuto mano a mano armonizzandosi con le linee più marcate della riforma amministrativa e che ha portato da un lato alla ricostruzione concettuale della stessa nozione di controllo, dall’altro al radicale mutamento del ruolo istituzionale degli organi di controllo ed in particolare della Corte dei conti.

In particolare, l’affermazione dei principi d’efficienza e della separazione fra indirizzo politico e gestione amministrativa ha prodotto la trasformazione del senso stesso del controllo amministrativo, dalla conformazione all’integrazione.

La riforma costituzionale dell’ottobre del 2001, con la riscrittura dell’intero titolo V della Carta fondamentale, ha inciso in modo profondo nel disegno dei rapporti tra Stato ed autonomie territoriali (tanto regionali, quanto locali), modificando altrettanto profondamente il quadro dei controlli che riguardano i soggetti del decentramento.

Anzi, da questo punto di vista, pare opportuno rilevare fin da subito che l’ importanza della modifica costituzionale, e nello specifico, la cancellazione degli articolo 125 e 130 Cost. non si esaurisce nel limitato ambito dei rapporti tra i diversi livelli territoriali di governo, giungendo invece ad ostacolare la possibilità di ricostruire oggi un’unitaria nozione costituzionale del controllo, residuando, come disposizione del Testo fondamentale riguardanti la materia, unicamente l’articolo 100 e, soltanto indirettamente ed in virtù di un’interpretazione evolutiva, l’articolo 97 Cost.[9]

Del resto è stata la stessa Corte costituzionale a chiarire che il tema dei controlli è stato lasciato dai costituenti aperto, nel senso che non vi erano indicazioni tassative circa le forme concrete che le misure di verifica devono assumere nel nostro ordinamento, essendo piuttosto sufficiente che sia in qualche modo rintracciabile “un adeguato fondamento normativo o un sicuro ancoraggio ad interessi costituzionalmente tutelati”.[10] Le tappe attraverso le quali si è snodata la metamorfosi del controllo amministrativo, antecedentemente alla revisione costituzionale, sono essenzialmente tre e s’identificano con l’adozione di tre provvedimenti legislativi basilari per il nostro ordinamento, vale a dire con il D.lgs. n. 29/93, con la legge n. 20/94 e con la legge Bassanini bis (n. 127/97), che hanno agito lungo un duplice fronte di obiettivi, quello della riduzione del novero degli atti di Regioni, Comuni e Province sottoposti al controllo di legittimità e quello dell’introduzione di una nuova forma di controllo sulla gestione economico-finanziaria dell’ente controllato.

La disposizione che per prima ha parlato di controllo di gestione, è compresa nel testo normativo che ha ridisegnato il rapporto di pubblico impiego.[11]

È proprio l’articolo 20 del D.lgs. n. 29/93 a contenere la previsione dell’istituzione di servizi di controllo interno ( o nuclei di valutazione) in tutte le amministrazioni pubbliche, con la finalità di dare agli enti una maggiore consapevolezza del senso e della direzione della propria attività, e, dunque, la capacità di autovalutarsi, migliorando le proprie prestazioni in favore della collettività. La disposizione è stata abrogata in seguito all’emanazione del D.lgs. n. 286/1999, che ha ridisegnato il controllo interno di gestione predicando principi quali: a) la garanzia della legittimità, regolarità e correttezza dell’azione amministrativa; b) la verifica della sua efficacia, efficienza ed economicità; c) la valutazione delle prestazioni dei dirigenti; d) la valutazione dell’adeguatezza delle scelte compiute in sede d’attuazione dei programmi in termini di congruenza tra risultati conseguiti e obiettivi proposti (c.d. controllo strategico). Per quanto riguarda gli enti locali il controllo di gestione è stato disciplinato più nel dettaglio dagli articoli 39-41 del D.lgs. n. 77/95 confluiti nelle disposizione del Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, sicché è qui che si ritrova la disciplina del controllo interno di gestione di Comuni e Province[12]. Peraltro, già anteriormente alla revisione costituzionale si era verificata nell’ordinamento, sul fronte dei controlli di legittimità, una svolta tendente a ridimensionare sensibilmente i controlli preventivi di legittimità nei confronti di Regioni, Province e Comuni.

Per quanto riguarda, invece, le conseguenze della revisione costituzionale sui controlli inerenti alla gestione sia amministrativa che contabile, conviene distinguere quelli esterni da quelli interni. In ordine ai primi non può che restare ferma la competenza generale della Corte dei conti come disegnata dal legislatore nella legge n. 20/94, tenuto conto del ruolo che l’organo assume nel contesto istituzionale.

In relazione, invece, ai controlli interni, essi sono rimessi all’autonomia legislativa regionale residuale per quanto riguarda le Regioni, mentre per gli enti locali si preferisce l’opinione che ritiene esistente, anche a seguito della rottura del parallelismo fra funzione legislativa e funzione regolamentare, una riserva di competenza in tale materia, non solo statutaria (ex art. 114 Cost.), ma anche regolamentare in favore degli enti locali, sulla scorta del disposto del nuovo art. 117 Cost. sesto comma.[13]

 

 

 

Nel quadro evolutivo che si è tracciato, la Corte dei Conti è destinata ad assumere un ruolo sempre più pregnante, sia per le sue caratteristiche d’indipendenza ed autonomia rispetto agli altri organi ed istituzioni dello Stato, sia per il composito novero delle sue attività non solo di controllo, ma anche giurisdizionali.

Senza voler affrontare l’intera tematica connessa alla struttura, alle funzioni e alla storia dell’organo[14], è appena il caso di ricordare che la Corte dei conti nel nostro paese è organo di istituzione ottocentesca[15], che ha trovato poi un proprio riconoscimento costituzionale con l’approvazione della Carta fondamentale, la quale all’art. 100 si limita tuttavia a conferire rilevanza ad attribuzioni e funzioni che la magistratura del controllo già tradizionalmente svolgeva fin dalla data della sua istituzione.

Tali attribuzioni consistono nel controllo di legittimità sugli atti del Governo, nel controllo successivo sulla gestione del bilancio dello Stato, nel controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria e nell’attività di referto al Parlamento circa i risultati del riscontro eseguito. È utile, anche per la potenzialità espansiva che la disposizione mostra, evidenziare fin da ora che l’ultimo comma della norma costituzionale si preoccupa di garantire l’indipendenza della Corte dei conti e dei suoi componenti di fronte al Governo.

Inquadrato in un simile contesto istituzionale, l’organo di controllo ha poi subito rilevanti trasformazioni ad opera d’interventi del legislatore ordinario, il quale è intervenuto anzitutto a ridurre progressivamente il novero degli atti del Governo sottoponibili al controllo preventivo di legittimità di cui all’articolo 100, secondo comma, della Costituzione. Tale atteggiamento, oltre a costituire uno dei segni evidenti della mutazione del senso stesso dell’attività di controllo, è stato dovuto anche all’eccessiva vaghezza della dizione costituzionale, che, riferendosi tout court agli “atti del Governo”, lasciava spazio ad interpretazioni omnicomprensive.

Accanto alla specificazione delle funzioni già considerate in Costituzione, il legislatore ordinario ha ritenuto di procedere, già nel 1994, nella direzione di un incisivo adeguamento delle funzioni dell’organo ai mutati tempi, all’attribuzione di compiti di controllo del tutto nuovi per la Corte dei conti e alla metamorfosi della sua funzione. Si è infatti introdotta nel sistema la figura del controllo successivo sulla gestione del bilancio e del patrimonio delle amministrazioni pubbliche, nonché sulle gestioni fuori bilancio e sui fondi di provenienza comunitaria. [16]

Tale forma di verifica è stata affidata alla competenza delle sezioni di controllo della Corte dei conti ed ha ad oggetto la gestione dei bilanci di tutto il settore pubblico, ivi compresi le Regioni e gli enti locali.

Secondo la legge, la Corte dei conti esplica tale attività mediante la verifica della legittimità e regolarità della rispondenza dei risultati dell’attività amministrativa agli obiettivi stabiliti dalla legge, nonché attraverso la comparazione dei costi, modi e tempi dello svolgimento dell’attività amministrativa.

All’esito del controllo, la Corte redige un referto che è poi sottoposto all’esame del Parlamento, dei Consigli regionale e delle stesse amministrazioni controllate, le quali hanno l’obbligo di comunicare alla Corte medesima ed agli organi elettivi le misure conseguentemente adottate.

Tale controllo non si fonda sul criterio della legittimità, essendo piuttosto incentrato sulla verifica di efficienza, efficacia ed economicità dell’azione amministrativa.[17]

Il nocciolo della questione riguarda la possibilità di definire giuridicamente concetti e parametri di controllo che, per attingere essi a nozioni di ordine economico- aziendalistico, risultano di difficile traduzione in termini normativi.

Il nodo della questione è venuto all’attenzione della Corte costituzionale nella nota sentenza n. 29 del 1995. Il giudice delle leggi, nel sindacare la costituzionalità proprio dell’articolo 3 della legge n. 20/94 sotto diversi profili, ha affermato il principio secondo cui non può spettare sempre e solo alla legge di predeterminare con precisione, i parametri del controllo, fissando addirittura il contenuto degli indicatori di attività o di risultato; ciò non sarebbe coerente con la natura del controllo di gestione, che, secondo la Corte, va inteso come verifica lato sensu dell’efficacia e dell’efficienza, sia interna che esterna ed ha carattere “essenzialmente empirico”, che implica la necessità di svolgimento della valutazione “sulla base di criteri di riferimento o modelli operativi nascenti dalla comune esperienza e razionalizzati nelle conoscenze tecnico scientifiche delle discipline economiche, aziendalistiche e statistiche”. Il tutto per garantire che ogni settore della pubblica amministrazione risponda effettivamente al modello ideale delineato dall’articolo 97 della Costituzione, cioè quello di “un apparato pubblico realmente operante sulla base di principi di legalità, imparzialità ed efficienza”.

Ma è stata l’ampiezza dell’ambito soggettivo degli enti sottoposti al controllo successivo sulla gestione da parte della Corte dei conti a rappresentare il punto più controverso della normativa in questione.

Invero, ci si pose il dubbio, all’indomani dell’emanazione della legge n. 20/94, se le disposizioni che introducevano tale forma di valutazione dovessero trovare applicazione anche nei confronti delle Regioni e degli enti locali.

È toccato alla Corte costituzionale affermare, con argomentazioni condivisibili, la legittimità dell’articolo 3, commi quarto e quinto, della legge n. 20/94, nella parte in cui ricomprende le Regioni nell’ambito applicativo del controllo successivo sulla gestione.[18]

Per ciò che attiene agli enti locali il settimo comma dell’articolo 3 della legge n. 20/94 tiene ferma la vigenza delle disposizioni della legge n. 51/82, la quale già prevedeva che le Province ed i Comuni dovessero trasmettere i propri consuntivi alla Corte dei conti, che, in una sezione speciale, avrebbe poi riferito i risultati dell’esame compiuto sulla gestione finanziaria e sul buon andamento dell’azione amministrativa degli enti.

Il punto di arrivo del ragionamento della Corte costituzionale è stato per l’appunto quello di configurare il ruolo della Corte dei conti come collaborativo rispetto allo Stato comunità e non più soltanto dello Stato apparato, sì da poter assicurare il complessivo rispetto dell’equilibrio economico finanziario. Tale compito, in un sistema che deve oggi tendere coerentemente al raggiungimento di obiettivi economico finanziario che sono predeterminati addirittura a livello comunitario, appare di fondamentale rilevanza e non può che essere svolto da un soggetto istituzionale posto in condizioni di indipendenza rispetto a tutti i medesimi attori pubblici. In tale prospettiva la Corte dei conti esercita, sulle gestioni delle amministrazioni pubbliche, un controllo che viene portato da una posizione collaborativa, sia perché l’organo di controllo non fa parte di un potere contrapposto all’organo controllato, essendo piuttosto in una posizione di autonomia rispetto a tutti i poteri pubblici, sia perché la natura stessa del controllo sulla gestione comporta che l’intervento della Corte sia volto a stimolare processi di autocorrezione all’interno dell’ente controllato. Il controllo sulla gestione previsto dalla l. n. 20/94, anche dopo la riforma del Titolo V, conserva intatta la propria legittimità costituzionale, dal momento che concreta una forma di verifica finalizzata a garantire che ogni settore della pubblica amministrazione “risponda al modello ideale tracciato dall’articolo 97 della Costituzione, quello di un apparato pubblico realmente operante sulla base dei principi di legalità, imparzialità ed efficienza”.

Non vi sono motivi per disconoscere all’organo (per la sua rilevanza costituzionale ex. art. 100 Cost., rimasto immodificato) la competenza a controllare i risultati di gestione dell’intero sistema amministrativo, ivi comprese le amministrazioni locali in virtù del rinvio operato dall’articolo 148 del D.lgs. n. 267/2000 alla legge n. 20/94.

Va aggiunto che, proprio nella consapevolezza di questo nuovo ruolo della Corte dei conti e del costante sviluppo del principio autonomistico, la legge n. 131/2003 (Legge La Loggia) attuativa della revisione del Titolo V della Costituzione, all’articolo 5 (commi quarto, quinto e sesto) da un lato esplicita che alla Corte dei conti spetta il controllo degli equilibri di bilancio di Regioni ed enti locali, nonché, attraverso le sezioni regionali di controllo, la verifica successiva in ordine alla “sana gestione” e al raggiungimento degli obiettivi posti dalle leggi regionali di principio e di programma; dall’altro lato prevede la possibilità per le Regioni di richiedere alle sezioni regionali della Corte ulteriori forme di collaborazione sia ai fini del controllo della “regolare gestione finanziaria”, sia ai fini del raggiungimento di migliori livelli di efficienza, efficacia ed economicità dell’azione amministrativa; infine ristruttura le predette sezioni regionali di controllo.

Si tratta di disposizioni che mostrano un certo grado di coerenza con l’evoluzione delle funzioni di controllo dell’organo e costituiscono la prima spia legislativa che, in termini espressi, riconosce il ruolo collaborativo che l’istituzione di controllo ha acquisito negli ultimi anni, ufficializzando l’ingresso nel nostro ordinamento di concetti, mutuati dal diritto comunitario, quali quello della sana e regolare gestione finanziaria.

Nella medesima ottica, appare di grande utilità la previsione sul piano legislativo di una stretta connessione tra il controllo successivo sulla gestione e il controllo interno di gestione, nel triplice senso che: a) le verifiche della Corte dei conti vanno svolte “anche in base all’esito di altri controlli”[19]; b) le relazioni della Corte dei conti in merito alla gestione di Comuni e Province contengono anche valutazioni sul funzionamento dei controlli interni[20]; c) nell’esercizio del controllo sulla gestione , la Corte può chiedere agli organi di controllo interno qualsiasi atto o notizia.[21]

Simili forme di collegamento interorganico, che rappresentano una novità per il nostro ordinamento, vengono imposte dalle innovazioni normative che si sono susseguite in tema di controlli negli ultimi anni e che, stante l’intreccio di competenze e le nuove finalità assegnate all’attività di verifica dell’azione amministrativa, consigliano, con maggiore evidenza che in passato, una strutturazione dei controlli tutti come funzioni ed organizzazioni collegate in un sistema.

A fronte di una simile progressiva evoluzione dell’ordinamento che si svolge attraverso le continue metamorfosi della legislazione ordinaria e della giurisprudenza della Corte costituzionale, la stessa Corte dei conti pare acquisire sempre più la consapevolezza del proprio mutato ruolo istituzionale.

Il significativo sintomo dell’autocoscienza della Corte in ordine alla propria funzione è costituito senza dubbio dalle delibere annuali delle Sezioni Riunite riguardanti i criteri di riferimento del controllo ed il programma del controllo.[22]

In tali atti, quantomeno non è mai mancato il riferimento ai principi fissati dall’INTOSAI “Organizzazione internazionale delle istituzioni superiori di controllo” ed a quelli contenuti nel c.d. Manuale del controllo della Corte dei conti Europea. [23]

Nell’anno 2000, poi, la Corte dei conti ha espressamente fatto riferimento alla nuova collocazione istituzionale della funzione del controllo esterno, condividendo appieno la necessità di una visione unitaria della finanza pubblica, al fine di assicurare l’equilibrio delle politiche finanziarie regionale e locali con quella statale e di quella complessiva italiana con quella europea.[24] Inoltre, nella stessa deliberazione riguardante i criteri di riferimento del controllo, è stata correttamente sottolineata l’importanza del rapporto tra i controlli interni e quelli esterni, secondo le finalità di evitare la duplicazione di strutture e funzioni e di avvalersi dei controlli interni per selezionare fatti ed informazioni che possono essere di rilevanza per lo svolgimento delle attività di controllo esterno.

Per quanto riguarda il controllo della Corte in relazione alla gestione delle provviste finanziarie provenienti dalle ordinarie contribuzioni comunitarie, dalle politiche e dai programmi di intervento dell’UE , gli ordinamenti nazionali e della stessa U.E. vanno instaurando rapporti di collaborazione e di raccordo sempre più stretti fra i rispettivi organismi di controllo, in una visione che tende ormai a configurare in modo monistico istituzioni e sistemi giuridici nazionali e comunitario.

 

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