La determinazione del limite minimo e del limite massimo delle sanzioni amministrative per la violazione di regolamenti comunali

1. – I limiti generali di legge stabiliti dall’art. 106 TULCP per le violazioni dei regolamenti comunali.

L’art. 106 del TULCP (R.D. 3 marzo 1934, n. 383) stabilisce chiaramente che “quando la legge non disponga altrimenti, le contravvenzioni alle disposizioni dei regolamenti comunali sono punite con la sanzione amministrativa fino a lire 1.000.000” (comma 1) e che lo stesso percorso si abbia anche per le Ordinanze sindacali, sancendo che “con la stessa pena sono punite le contravvenzioni alle ordinanze del Sindaco in conformità alle leggi ed ai regolamenti” (comma 2).

La disposizione individua senza dubbio il limite massimo “ex lege” in un ambito definitorio ricompreso nel più ampio “ranking” di “minimo-massimo” dato dall’art. 10 della legge 24 novembre 1981, n. 689. In tale disposizione, infatti, si stabilisce che
“la sanzione amministrativa pecuniaria consiste nel pagamento di una somma non inferiore a lire quattromila e non superiore a lire venti milioni. Le sanzioni proporzionali non hanno limite massimo” (comma 1), ma anche che “fuori dei casi espressamente stabiliti dalla legge, il limite massimo della sanzione amministrativa pecuniaria non può, per ciascuna violazione superare il decuplo del minimo”.

Il testo riformulato ed aggiornato dell’art. 106 del TULCP deve peraltro essere considerato conme “caso stabilito dalla legge”.
La sanzione originaria dell’ammenda prevista nel TULCP è stata infatti sostituita, da ultimo, con la sanzione amministrativa dall’art. 32, L. 24 novembre 1981, n. 689 e l’importo della sanzione è stato così elevato dall’art. 9, L. 9 giugno 1947, n. 530, dall’art. 3, L. 12 luglio 1961, n. 603, nonché dall’art. 114, primo comma, in relazione all’art. 113, primo comma, della citata L. 24 novembre 1981, n. 689. Pertanto, per effetto dell’art. 10 della stessa legge, l’entità della sanzione, non può essere inferiore a lire 4.000.

L’interpretazione letterale dell’innovato art. 106 TULCP consente tuttavia di desumere, rispetto al combinato disposto con l’art. 10 della legge n. 689/1981, che il limite di L. 1.000.000 sia il confine oltre il quale non può estendersi, nel massimo, la configurazione della misura delle sanzioni amministrative per la violazione di regolamenti comunali, e che, di converso, il limite di L. 4.000 sia l’indicazione prescrittiva, nel minimo, per la definizione dell’entità della componente economica della sanzione.

Entro questi dati di riferimento può aversi l’esplicazione del potere definitorio della sanzione da parte della competente Autorità Locale, la quale, partendo dalla limitazione in basso, ed avendo riguardo ai principi ex art. 10 della legge n. 689/1981, può giungere a “dare corpo” all’intervento sanzionatorio con determinazioni relative alle contravvenzioni a regolamenti comunali quantificabili in misura diversa, in ordine alle differenti fattispecie di violazione, “fino a lire 1.000.000”.

Proprio quest’ultima locuzione sembra non lasciare dubbio sul fatto che possano esservi diverse scelte da parte dell’Organo competente dell’Autonomia Locale per la combinazione tra:

la “regola” dettata nell’atto normativo comunale;

la violazione della stessa;

la commisurazione della gravità del comportamento sanzionabile in relazione alla fattispecie prevista;

la commisurazione della sanzione (entità) in relazione al comportamento sanzionabile;

la sanzione amministrativa pecuniaria (flessibilizzabile entro il “ranking” L. 4.000-L. 1.000.000).

Questi ultimi due profili trovano, del resto, regole ben precise nell’art. 11 della legge n. 689/1981, nel quale si prevede che “nella determinazione della sanzione amministrativa pecuniaria fissata dalla legge tra un limite minimo ed un limite massimo (del caso, individuati dall’art. 106 TULCP n.d.r.) e nell’applicazione delle sanzioni accessorie facoltative, si ha riguardo alla gravità della violazione, all’opera svolta dall’agente per l’eliminazione o attenuazione delle conseguenze della violazione, nonché alla personalità dello stesso e alle sue condizioni economiche”.

Vale, comunque, l’assunto generale per cui ogni specifica violazione deve avere una “sua” sanzione, ben precisata.

2. – L’individuazione della somma fissa per la c.d. “conciliazione”.

L’art. 107 del TULCP interviene sul quadro di definizione delle sanzioni amministrative per la violazione di Regolamenti Comunali delineando la procedura della c.d. “conciliazione”. La disposizione stabilisce infatti che “per le contravvenzioni previste nell’articolo precedente (art. 106), il colpevole è ammesso a pagare, all’atto della contestazione della contravvenzione, una somma fissa nelle mani dell’agente o del funzionario che ha accertato la contravvenzione” (comma 1).

La misura della somma che deve essere pagata al sensi del comma primo, è determinata, in via generale, per ciascuna specie di contravvenzione, con ordinanza del Podestà, il quale può anche stabilire che per determinate categorie di contravvenzioni non si faccia luogo all’oblazione prevista dal presente articolo (comma 3).

L’individuazione dell’ordinanza come atto di determinazione delle tariffe fa ritenere che la competenza attuale sia quella dell’organo monocratico (diversamente, il provvedimento legislativo del 1934 avrebbe potuto fare riferimento alle deliberazioni del Podestà, in quanto tale organo aveva anche potere deliberatorio, paragonabile, nell’ordinamento attuale, a quello del Commissario Straordinario), quindi il Sindaco.

Proprio questa figura, quindi, è chiamata a:

definire l’entità (misura) della somma fissa che il contravventore è ammesso a pagare al momento della contestazione della contravvenzione;

determinare tale somma “in via generale per ogni specie di contravvenzione”.

Risulta evidente che la somma fissa ha una natura assimilabile a quella dell’oblazione e che deve seguire un percorso definitorio differenziato in relazione alle singole fattispecie violate.

Risulta altrettanto evidente:

che la determinazione della “somma fissa” interviene nei limiti individuati dall’art. 106;

che tale definizione, entro il “ranking”, può essere realizzata dal competente Organo dell’Autonomia Locale con una certa libertà-discrezionalità (purtuttavia esplicitamente motivata);

che la definizione della somma fissa per la “conciliazione” deve, logicamente, essere rapportata ad un elemento massimale rispetto alla quale essa si pone come sanzione “in misura ridotta”;

che il “massimale” non deve necessariamente essere coincidente con quello previsto dall’art. 106 TULCP (anche se non può superarlo), in ragione della necessaria differenziazione della sanzione in relazione alle differenti violazioni previste dai Regolamenti Comunali.

Il dato di riferimento per il soddisfacimento dell’obbligo sanzionatorio “in via breve” viene ad essere composto sulla base del dettato normativo dell’art. 16 della legge. 689/1981, per la parte in cui esso, facendo salva l’applicabilità dell’art. 107 TULCP, delinea comunque una regola generale per il “pagamento in misura ridotta”, fissandolo in una somma pari alla terza parte del massimo della sanzione prevista per la violazione commessa.

3. – La sequenza logica per la determinazione della sanzione e della somma fissa.

Sulla scorta di quanto sopra evidenziato, si può agevolmente ricostruire una sequenza logica giustificativa del processo di determinazione delle sanzioni amministrative per violazioni ai regolamenti comunali.

1. – Sussiste una regola generale in ordine alle sanzioni amministrative applicabili alle violazioni dei regolamenti comunali: essa è determinata nell’art. 106 TULCP.

2. – La regola generale individua anche i limiti quantitativi della sanzione amministrativa.

3. – Per le disposizioni regolamentari che impongono una determinata condotta od un preciso comportamento, si individuano le fattispecie di violazione.

4. – La sanzione amministrativa può essere soddisfatta anche mediante “conciliazione” o “soluzione in via breve”, comunque con il pagamento di una somma fissa, secondo quanto previsto dall’art. 107 TULCP.

5. – La somma fissa (determinabile secondo la regola generale ex art. 16 legge n. 689/1981) per la sua concreta applicazione deve comunque avere come riferimento un “massimale” della sanzione, che può coincidere con quello previsto dall’art. 106 (L. 1.000.000) oppure può essere determinato “fino a” quello stesso limite e non al di sotto di L. 4.000.

6. – Per ogni fattispecie di violazione va quindi individuata la sanzione amministrativa, con determinazione per la stessa:

dell’entità applicabile in via ordinaria (massimale);

dell’entità applicabile in “via breve” (somma fissa), pagabile al momento dell’accertamento nelle mani dell’agente accertatore.

4. – La competenza per la determinazione delle sanzioni tra il minimo ed il massimo edittale.

L’art. 107 del T.U.L.C.P. sancisce che per le contravvenzioni alle disposizioni dei regolamenti comunali date ex art. 106, il contravventore deve pagare una somma fissa all’accertatore(comma 1), ma anche che (comma 3) la misura della somma che deve essere pagata ai sensi del comma 1 è determinata, in via generale, per ciascuna specie di contravvenzione, con “ordinanza del Podestà”.
La dottrina presa in esame è concorde nell’individuare come organo corrispondente al Podestà il Sindaco.
In tal senso risulta confortante anche l’esame di disposizioni di regolamenti di altri Comuni, i quali, “replicando” l’impostazione della disposizione legislativa, hanno chiaramente definito la competenza. Si fa riferimento, in particolare, all’art. 154 del vigente Regolamento di polizia Municipale del Comune di Firenze, il quale stabilisce, in relazione alle contravvenzioni accertate dagli agenti di PM:
“La misura della somma fissa da pagarsi in via di conciliazione amministrativa nelle mani dell’agente verbalizzante, è stabilita con Ordinanza del Sindaco, il quale potrà peraltro disporre che determinate contravvenzioni siano escluse da tale forma di conciliazione”.
In relazione all’applicazione di sanzioni amministrative, l’attribuzione di competenza è stata presa in esame anche dalla giurisprudenza, che ha chiaramente affermato (in via confermaticva rispetto all’interpretazione letterale dell’art. 107 TULCP) che il Sindaco è l’organo competente in via primaria per la determinazione e la comminaizone delle sanzioni per la violazione di Regolamenti Comunali e delle proprie ordinanze emesse in conformità alle leggi ed ai regolamenti e tale competenza non è òlimitata alla mera fase di applicazione della sanzione, ma riguarda tutte le fasi di definizione della trasgressione, compresa, quindi, quella di irrogazione e determinazione della sanzione.
Tale competenza sembra essere confermata anche dalla lettura del combinato disposto degli artt. 17 e 18 della legge n. 689/1981.
In base a queste norme, infatti, il Sindaco viene ad essere individuato come l’Autorità amministrativa cui l’agente accertatore deve inoltrare il rapporto per le contravvenzioni relative alle violazioni di regolamenti comunali (art. 17, co. 4) ed è la medesima Autorità che deve determinare la somma dovuta per la violazione, ingiungendone contestualmente il pagamento con apposita ordinanza-ingiunzione.

Schema di Ordinanza sindacale a valenza generale per la determinazione, ai sensi artt. 106 e 107 del T.U.L.C.P. approvato con R.D. n. 383/1934, della misura della somma fissa da pagare per violazioni a norme di regolamenti comunali.

GGETTO: determinazione, ai sensi artt. 106 e 107 del T.U.L.C.P. approvato con R.D. n. 383/1934, della misura della somma fissa da pagare per violazioni a norme di regolamenti comunali.

IL SINDACO

Premesso:

– che l’art. 106 del TULCP individua in lire 4.000 il limite minimo ed in lire 1.000.000 il limite massimo edittali per le sanzioni amministrative pecuniarie relative alla violazione di disposizioni di regolamenti comunali e di Ordinanze del Sindaco;

– che negli ultimi anni il quadro della normativa comunale si è sviluppato, con nuovi regolamenti e con l’aggiornamento di disposizioni già esistenti;

– che molte di queste disposizioni regolamentari disciplinano profili ed adempimenti comportanti la definizione, in capo a persone fisiche e giuridiche, di precisi obblighi, la cui violazione è sanzionabile in base a quanto disposto dal richiamato art. 106 del TULCP;

Rilevato che in applicazione di previsioni legislative e regolamentari, anche comunali, sono state emanate numerose ordinanze comportanti, per i soggetti interessati, specifici obblighi, la cui violazione è soggetta a sanzione amministrativa pecuniaria;

Considerato:

– che il procedimento sanzionatorio per la violazione di regolamenti comunali e Ordinanze Sindacali prevede, in forza dell’art. 107 del TULCP, per i trasgressori la possibilità di pagare una somma fissa all’agente accertatore, in forma di conciliazione in via breve;

– che tale somma, sempre ai sensi dell’art. 107 del TULCP, deve essere determinata in via generale con Ordinanza del Sindaco;

– che risulta necessario procedere ad una complessiva revisione e razionalizzazione del sistema sanzionatorio relativo ai regolamenti comunali ed alle ordinanze sindacali, con particolare riguardo per la definizione della somma fissa da pagare all’agente accertatore in via breve, anche al fine di attualizzare l’entità di talune di queste sanzioni all’incidenza nel contesto sociale di particolari illeciti amministrativi;

Viste le deliberazioni della Giunta Municipale Progr. n. 4802 del 1.12.1992; n. 1481 del 28.04.1993, n. 462 del 24.02.1994, n. 2484 del 26.11.1996, n. 1259 del 27.08.1997, n. 1645 del 11.11.1997, n. 1145 del 14.07.1998, con le quali si era provveduto alla definizione di somme fisse, a titolo di sanzione amministrativa pecuniaria da corrispondere in via breve, per una serie di disposizioni contenute in regolamenti comunali sulla scorta di interpretazioni normative che ponevano in capo all’organo collegiale tale competenza;

Rilevata l’opportunità di superare, in via di disapplicazione, le previsioni di tali deliberazioni, al fine di garantire sostanziale omogeneità agli elementi di riferimento per le sanzioni amministrative relative a violazioni ai regolamenti comunali;

DECIDE

1. – di determinare in via generale, ai sensi dell’art. 107 TULCP approvato con R.D. n. 383/1934, in relazione alle violazioni di disposizioni contenute nei Regolamenti Comunali ed in ordine alle violazioni di Ordinanze Sindacali, secondo quanto specificato nell’allegato A, parte integrante e sostanziale del presente atto, la misura della somma fissa da pagarsi in via di conciliazione amministrativa nelle mani dell’agente verbalizzante, nell’ambito dei limiti edittali della sanzione amministrativa definita dall’art. 106 TULCP;

2. – di dare atto che all’applicazione della presente Ordinanza dovranno provvedere i competenti Settori dell’Amministrazione Comunale;

3. – di dare atto che le richiamate deliberazioni della Giunta Municipale inerenti la determinazione di sanzioni amministrative devono essere disapplicate a far data dal………… .