1. Organo e Ufficio
Il tema della distinzione tra Organo e Ufficio è, in alcuni casi, trascurato nella formazione del dipendente pubblico: è invece il centro della schematizzazione dell’Organizzazione Amministrativa.
Iniziando dalle conclusioni è possibile affermare che, mentre l’Organo è titolare di competenze, l’Ufficio è titolare di compiti che, normalmente, sono strumentali all’esercizio delle competenze.
In una schematizzazione di estrema sintesi è possibile quindi affermare che, mentre l’Ufficio svolge le procedure, l’Organo prende (in realtà, adotta) le decisioni.
È importante soffermarsi sul termine decisioni e non provvedimenti.
La P.A., di norma, dovrebbe esprimere le proprie volontà attraverso provvedimenti espressi ovvero atti amministrativi, unilaterali, aventi l’efficacia di creare, modificare (in realtà, regolare) o estinguere situazioni giuridiche soggettive attive o passive. Il provvedimento, quindi, è in grado di incidere in modo legalmente rilevante sulla sfera giuridica del destinatario.
L’atto amministrativo, anch’esso unilaterale, è invece il genus della species provvedimento, posto in essere dalla “pubblica amministrazione” per l’esercizio di una sua funzione amministrativa.
La legge nr. 241 del 1990 all’articolo 6 comma 1, introduce proprio questa rilevante distinzione tra Organo e Ufficio con una attribuzione di poteri e competenze. “Art. 6. (Compiti del responsabile del procedimento) (…) e) adotta, ove ne abbia la competenza, il provvedimento finale, ovvero trasmette gli atti all’organo competente per l’adozione. L’organo competente per l’adozione del provvedimento finale, ove diverso dal responsabile del procedimento, non può discostarsi dalle risultanze dell’istruttoria condotta dal responsabile del procedimento se non indicandone la motivazione nel provvedimento finale.”
È di tutta evidenza che il provvedimento debba esser adottato sempre dall’Organo in quanto ad esso sono attribuite le competenze.
La corretta ed esatta individuazione dell’Organo, ovvero della figura che ha la competenza ad assumere una “determinata” decisione, elimina una delle patologie dell’atto amministrativo rinvenibili nell’articolo 21 octies della legge nr. 241 del 1990: “(Annullabilità del provvedimento) 1. È annullabile il provvedimento amministrativo adottato in violazione di legge o viziato da eccesso di potere o da incompetenza.”
Nella legge sul procedimento amministrativo il termine Organo (in realtà la sua connessa qualifica) viene esplicitato 15 volte. Tra i richiami più significativi sotto l’aspetto sostanziale:
“Art. 11. (Accordi integrativi o sostitutivi del provvedimento): (…) 4-bis. A garanzia dell’imparzialità e del buon andamento dell’azione amministrativa, in tutti i casi in cui una pubblica amministrazione conclude accordi nelle ipotesi previste al comma 1, la stipulazione dell’accordo è preceduta da una determinazione dell’organo che sarebbe competente per l’adozione del provvedimento.
Art. 21-quater. (Efficacia ed esecutività del provvedimento): (…) 2. L’efficacia ovvero l’esecuzione del provvedimento amministrativo può essere sospesa, per gravi ragioni e per il tempo strettamente necessario, dallo stesso organo che lo ha emanato ovvero da altro organo previsto dalla legge.
Art. 21-quinquies. (Revoca del provvedimento): 1. (…) il provvedimento amministrativo ad efficacia durevole può essere revocato da parte dell’organo che lo ha emanato ovvero da altro organo previsto dalla legge.”
2. L’immedesimazione organica
La dottrina e la giurisprudenza[1] hanno inteso prima ideare e poi definire il concetto di immedesimazione organica. Grazie a questa artificiale fusione[2] tra l’Uomo e l’Amministrazione abbiamo un ulteriore elemento interpretativo utile a comprendere la distinzione tra Organo e Ufficio. Con il termine “immedesimazione organica” si identifica il nesso di imputazione della condotta dell’Uomo, sull’Organo e quindi, in via conclusiva, sull’Ente.
Tale nesso (in realtà, nesso giuridico) implica, obbligatoriamente, una perfetta immedesimazione[3] tra i tre soggetti: Uomo-Organo-Ente. Ciò per avverare la condizione di certezza che quanto “determinato” dal primo, attraverso le competenze del secondo, debba ritenersi riferibile al terzo.
Il Consiglio di Stato[4] nel 2020 sintetizza il tema indicando che “il principio di immedesimazione organica consente, mediante la creazione del rapporto d’ufficio, l’imputazione in capo all’Amministrazione dell’intera attività, quindi anche degli effetti, scaturenti dai comportamenti posti in essere dal titolare dell’organo.”
3. I principi Costituzionali
La distinzione tra “Organo e Ufficio” ed il suo parallelo “concetto di Immedesimazione Organica” trovano un indiretto fondamento nell’articolo 28 della Costituzione che dispone: “I funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili e amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti. In tali casi la responsabilità civile si estende allo Stato e agli enti pubblici”.
È utile precisare che tale dettato costituzionale, in linea di principio, tende a eliminare gli effetti negativi del mancato ristoro, in termini di risarcimento del danno ingiusto, che potrebbe patire il soggetto leso[5] per gli atti compiuti in violazione di legge; tuttavia, letto il disposto in senso positivo, è possibile rintracciare il fondamento del principio dell’immedesimazione organica ovvero quella teoria utile ad ammette l’imputazione degli effetti giuridici e della responsabilità ad un soggetto giuridico pubblico per azioni di suoi dipendenti/dirigenti che operano nella loro qualità di Organi.
L’articolo 97 della Costituzione, invece, stabilisce che “I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione. Nell’ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari.”
4. Conclusioni
Da questa sintetica disamina è quindi possibile stabilire che l’unità con cui si organizza la Pubblica Amministrazione (intesa lato sensu) è l’Ufficio il quale risulta esser rappresentato dall’insieme delle persone fisiche e dei mezzi materiali organizzati per il perseguimento degli scopi istituzionali dell’Ente[6]. Differentemente dalla nozione d’Ufficio, che si colloca su un piano organizzativo ed è, pertanto, completamente estraneo, in sé e per sé, dal tema delle imputazioni, l’Organo rappresenta il principale strumento di imputazione attraverso il quale l’Amministrazione agisce.
Si giunge così a poter confermare quanto già scritto in premessa: mentre l’Organo è titolare di competenze, l’Ufficio è titolare di compiti che, normalmente, sono strumentali all’esercizio delle competenze.
Note
[1] Civile, Penale, Amministrativa e Contabile.
[2] in termini giuridici, “confusione”.
[3] ecco perché il concetto di fusione.
[4] Cons. Stato Sez. IV, Sent., (ud. 28/11/2019) 13-01-2020, n. 280.
[5] ovvero il quarto rispetto alla catena disegnata nei paragrafi precedenti Uomo-Organo-Ente.
[6] per un approfondimento di dettaglio si prenda visione di pagina 239 e seguenti della IV Edizione del Manuale di Diritto Amministrativo degli autori Roberto Chieppa e Roberto Giovagnoli, edito da Giuffrè.
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