La giurisprudenza di legittimità sul tema della incostituzionalità della L. 49/2006

Anche la giurisprudenza di legittimità, ( seppur in ritardo rispetto a quello di merito) prende positiva posizione sul tema della ipotizzata incostituzionalità della L. 49/2006 che ha profondamente (e per taluno in maniera surrettizia e contraddittoriamente) modificato il regime sanzionatorio e le norme penali in materia di stupefacenti.

Dopo l’intervento della Sesta Sezione della Corte di Cassazione (sent. n. 18804/13 del 28 febbraio/29 aprile 2013)¹, che, recentemente, aveva dichiarato manifestamente infondata la duplice questione di legittimità costituzionale, denunziata, sia in relazione all’iter di approvazione della L. 49/2006, sia riguardo allo specifico profilo dell’art. 73 dpr 309, interviene la Terza Sezione, con una pronunzia particolarmente interessante (ORD. n. 1426 del 9/5-11/6/13), non solo perchè di segno totalmente opposto alla prima, ma anche per la ricchezza e la corretta profondità della disamina operata.

Senza volere sottrarre al lettore il piacere di scorrere l’ampio testo dell’ordinanza, che permette – anche per chi non è più fresco di tali studi – una utile full immersion nei principi, sempre attuali, del diritto costituzionale, appare immediatamente evidente che l’approccio dei giudici di legittimità è teso a non lasciare nessuna zona di ombra in materia.

L’ordinanza in parola costituisce, quindi, la migliore e più plausibile antitesi alla sentenza di rigetto sopra citata, proprio perchè affronta, senza remore di sorta, l’argomento della costituzionalità, sia dell’art. 73 – nello specifico – sia dell’intero complesso normativo della legge 49 del 21 febbraio 2066, quale momento di conversione del DL 30 dicembre 2005 n. 272.

Pregevole appare lo sviluppo sistematico-argomentativo, giacché il Collegio prende atto della proposizione di tre dubbi di costituzionalità che possono sinteticamente ricondursi

1.  

   1. alla dedotta assenza dei requisiti di straordinaria necessità ed urgenza (previsti dal comma 2 dell’art. 77 Cost.) dell’art. 4 bis dl 272/2005 nel suo assetto originario, oltre che alla carenza dell’ulteriore carattere dell’omogeneità (sia oggettiva-materiale, che funzionale-finalistica) atteso, per converso, l’evidente eterogeneità ed autonomia delle materie inserite in tale decreto-legge;

   2. alla dedotta assenza dei requisiti di straordinaria necessità ed urgenza (previsti dal comma 2 dell’art. 77 Cost.) dell’art. 4 bis dl 272/2005, ove esso apporta modifiche all’art. 73 dpr 309/90.

Tali presupposti non sono, infatti, stati invocati in sede di conversione, in quanto, a fronte di un testo originario legislativo di specifica, limitata e circoscritta portata, si sono introdotti, addirittura, ben 23 articoli concernenti gli stupefacenti.

Difetterebbe, inoltre, sull’abbrivio di tali considerazioni anche il requisito della omogeneità e coerenza interna, connotato essenziale che collega in un unicum D.L. e relativa L. di conversione;

1.  

   1. al dedotto inadempimento del legislatore italiano a rispettare gli obblighi normativi di natura comunitaria (governati dall’art. 117 comma 1 Cost.), che nella fattispecie sono individuabili in alcune specifiche determinazioni contenute nella decisione 757/GAI/2004.

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Dopo avere preliminarmente delineato i compiti del giudice dinanzi alla proposizione di una questione di legittimità costituzionale, una volta, indi, accertata la pertinenza e rilevanza della questione sollevata, rispetto alla fattispecie trattata nel giudizio, la Suprema Corte giunge ad affrontare il tema sotto il profilo contenutistico.

Pur tralasciando di ripercorrere pedissequamente il complesso iter argomentativo sviluppato dai giudici di legittimità, non si può non rilevare che emerge pacifica la circostanza che l’ordinanza coglie – prima facie – la “profonda distonia di contenuto, di finalità e di ratio tra il decreto legge n. 272 del 2005 in generale, e anche tra le disposizioni dell’art. 4 in particolare, e le nuove norme introdotte in sede di conversione con le quali è stata sostanzialmente posta una nuova disciplina a regime sulle sostanze stupefacenti…”.

Sulla base di questo convincimento, la Corte sviluppa, poi, ulteriori significative considerazioni (tra tutte il rilevante numero di articoli – 23 – aggiunti in legge di conversione) che corroborano il sospetto di costituzionalità sollevato ex parte e recepito dal giudice.

Viene, così, evidenziata la necessaria coincidenza – concreta e teleologica – fra l’oggetto del DL e le norme che vengano inserite ex novo nella fase della conversione in legge dello stesso.

Nel caso concreto, il Collegio ravvisa la “totale estraneità delle nuove norme rispetto all’oggetto ed alle finalità del decreto-legge”, situazione che venne ad evidenziarsi anche in sede parlamentare (V. pg. 16 ordinanza) e che può essere desunta agevolmente per implicito, ad avviso della S.C., dalla nuova titolazione della L. 49/2006, la quale ha aggiunto all’originale indicazione anche le inedite parole “e modifiche al testo unico delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza, di cui al d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309”.

Si verte, pertanto, in ipotesi del cd. “abuso della prassi”.

Tale vizio si ravvisa quando si sia in presenza della scelta (opinabile) del Governo di introdurre “un maxi-emendamento innovativo rispetto al contenuto originario del decreto legge, al fine di sostituire parzialmente od interamente il testo e sul quale sarà poi posta la questione di fiducia.”

Deriva, quindi, dalle considerazioni richiamate, per la Corte di legittimità, il primo sospetto di incostituzionalità della novella del 2006.

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In via subordinata alla questione sin qui tratteggiata i giudici esaminano il dedotto profilo dell’assenza del presupposto della necessità ed urgenza, in riferimento all’art. 77 Cost . .

Tale eccezione trova il proprio fondamento prodromico nella denegata eventualità che il Giudice delle leggi dovesse ritenere che, nella fattispecie, sussista, comunque, quel carattere di omogeneità fra DL e legge di conversione, che la eccezione principale riterrebbe esclusa.

In buona sostanza, il difetto del duplice requisito (necessità ed urgenza) – previsto dal comma 2° dell’art. 77 Cost. – risulterebbe, comunque, evidente, posto che (in conformità ai principi sanciti dalla sentenza della Corre Costituzionale n. 171 del 2007) è principio incontroverso che il decreto legge deve sempre subire uno scrutinio di legittimità, non apparendo possibile ed ammissibile l’affermazione secondo la quale la legge di conversione sia idonea a sanare in qualche modo i vizi del decreto stesso.

Osserva, infatti, in modo del tutto condivisibile, l’ordinanza in commento – richiamando la giurisprudenza costituzionale formatasi anche in epoca successiva alla citata sentenza del 2007² – che ammettere una tale facoltà emendatrice, significherebbe creare una situazione di conflitto di attribuzioni fra Parlamento e Governo, nello svolgimento dell’attività normativa.

Dirimente sul punto è apparso, poi, il richiamo alla sentenza n. 22 del 2012, la quale, nel caso concreto, si segnala come pertinente, in quanto ha rinforzato “il collegamento funzionale tra i due atti (DL e legge n.d.a.) alla stregua delle tesi più tradizionali che vedevano la legge di conversione come <<condizionata>> alla disciplina adottata dal governo”.

Su tali premesse, la Corte conclude nel senso di ritenere non manifestamente infondato il lamentato difetto del duplice requisito della necessità ed urgenza, traendo anche dall’esame dei lavori parlamentari, ulteriore argomento a sostegno dell’accoglimento dell’eccezione di incostituzionalità.

Il ragionamento sviluppato dai giudici di legittimità comporta, dunque, la conseguenza che tutti quegli altri distinti e specifici aspetti, involgenti la violazione dell’art. 117 Cost., in relazione alla denunziata discrasia fra normativa interna e normativa comunitaria in materia di stupefacenti, riguardando una specifica norma (l’art. 73 commi 1, 1 bis e 5) del più ampio complesso legislativo, accusato in radice di incostituzionalità, devono essere ritenuti assorbiti nella questione principale e genetica, così sollevata.

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L’ordinanza appare, dunque, ictu oculi veramente convincente sul piano della prospettazione dei quesiti ed indubbiamente meditata in ordine alle argomentazioni che formano la trama di supporto della complessiva questione.

Non va dimenticato, però, che al di là del profilo giuridico, il quale, a lume di logica e di ragione, dovrebbe costituire, l’esclusivo aspetto in base al quale addivenire ad una decisione, viene agitata – di chi si oppone all’accoglimento delle eccezioni in più sedi sollevate – una più profonda e sottile questione di politica criminale, la quale viene privilegiata per la manutenzione della Legge sugli stupefacenti, così novata, in funzione di esigenze di tutela sociale e di indiscriminata repressione proibizionistica.

In concreto, taluno sostiene che non si possa sacrificare la sostanza alla forma, anche se questa dovesse non apparire corretta.

Ritiene chi scrive – nutrendo la soddisfazione di constatare che la Suprema Corte, con l’ordinanza in commento, ha, autorevolmente, confermato quelle osservazioni svolte dal sottoscritto in numerosi commenti pubblicati in tempo non sospetto – che, nella fattispecie, non si tratti di una mera contrapposizione dialettica fra forma e sostanza.

Nel caso di specie, invece, la posta in gioco è certamente più alta.

Il giudizio di costituzionalità involge, infatti, il modo e lo stile dell’opera legiferativa dei nostri Governi in materia di stupefacenti, argomento dove – pur dovendo superare la sterile inconcludenza e la esclusiva autoreferenzialità di numerose iniziative pseudo normative – non si deve mai avere timore di discutere concretamente ed approfonditamente, per giungere nel più breve tempo possibile a risultati tangibili ed a soluzioni serie e strutturali.

Dalla Corte Costituzionale è, dunque, lecito attendersi un intervento coraggioso, netto, che ricusi logiche compromissorie; quindi, una decisa indicazione agli organi competenti istituzionale su come si deve legiferare.

Se la riforma del 2006 fosse ritenuta non conforme ai vigenti principi costituzionali, non si deve, dunque, nutrire alcuna preoccupazione al ripristino della normativa precedente, questo è il vero senso dell’ordinanza della Terza Sezione.

Rimini, lì 23 giugno 2013

Carlo Alberto Zaina