La lottizzazione abusiva. Una recente sentenza del Consiglio di Stato

Indice

1. La sentenza e la norma di riferimento
2. I principi giurisprudenziali e l’applicabilità al caso specifico
3. La necessità di una valutazione complessiva e non atomistica

1. La sentenza e la norma di riferimento

Con la recente sent. 3 giugno 2022, n. 4569, il Consiglio di Stato, sez. VI, ha ricordato una serie di principi ben noti in materia di lottizzazione abusiva, fattispecie posta a tutela del potere comunale di pianificazione in funzione dell’ordinato assetto del territorio, disciplinata dall’art. 30 del Testo Unico Edilizia, il quale distingue ipotesi:

• la c.d. lottizzazione reale o materiale, che si verifica “quando vengono iniziate opere che comportino trasformazione urbanistica od edilizia dei terreni stessi in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, vigenti o adottati, o comunque stabilite dalle leggi statali o regionali o senza la prescritta autorizzazione” (comma 1, primo inciso);
• la cd. lottizzazione formale ovvero negoziale o cartolare, che si verifica “quando tale trasformazione venga predisposta attraverso il frazionamento e la vendita, o atti equivalenti, del terreno in lotti che, per le loro caratteristiche quali la dimensione in relazione alla natura del terreno e alla sua destinazione secondo gli strumenti urbanistici, il numero, l’ubicazione o la eventuale previsione di opere di urbanizzazione ed in rapporto ad elementi riferiti agli acquirenti, denuncino in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio” (comma 1, secondo inciso);

In relazionale alle conseguenze amministrative, la norma in esame dispone che:

• “nel caso in cui il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale accerti l’effettuazione di lottizzazione di terreni a scopo edificatorio senza la prescritta autorizzazione”, con ordinanza da notificare ai proprietari delle aree, al titolare del permesso di costruire, al committente e al costruttore, “ne dispone la sospensione” (comma 7, primo inciso);
• “il provvedimento comporta l’immediata interruzione delle opere in corso ed il divieto di disporre dei suoli e delle opere stesse con atti tra vivi, e deve essere trascritto a tal fine nei registri immobiliari” (comma 7, secondo inciso);
• trascorsi novanta giorni, ove non intervenga la revoca del suddetto provvedimento, “le aree lottizzate sono acquisite di diritto al patrimonio disponibile del comune il cui dirigente o responsabile del competente ufficio deve provvedere alla demolizione delle opere” (comma 8).

2. I principi giurisprudenziali e l’applicabilità al caso specifico

La giurisprudenza ha chiarito che la lottizzazione può configurarsi in presenza della preordinata trasformazione di una porzione di territorio, in modo tale da aggiungere una nuova e composita maglia al tessuto urbano, con conseguente necessità – per la consistenza innovativa dell’intervento – di costituzione o integrazione della necessaria rete di opere di urbanizzazione (caratteristica, al riguardo, la prefigurazione di interi quartieri residenziali – ovvero di complessi ad uso commerciale o direzionale – previa suddivisione del terreno in lotti edificabili).

Non occorre pertanto sovrapporre la lottizzazione abusiva con l’effettuazione di qualsiasi pur ampio intervento edificatorio non autorizzato, o non compatibile con la disciplina urbanistica vigente; ne consegue che occorre avere riguardo non tanto alla materiale entità dell’intervento – programmato o in corso di realizzazione – ma alle finalità ed alle conseguenze dello stesso, in termini di peso insediativo sul territorio. Tali finalità devono risultare da elementi precisi ed univoci, ovvero da un quadro indiziario idoneo a prefigurare un perseguito assetto dell’area, globalmente incompatibile sia con quello esistente che con quello previsto dagli strumenti urbanistici.

Nel caso specifico oggetto della sentenza segnalata, tale prova era stata pienamente fornita dall’amministrazione, tanto che il provvedimento impugnato indicava analiticamente, in riferimento ad ogni singolo manufatto realizzato dai ricorrenti, il lotto in cui esso è ubicato, le dimensioni, il materiale costruttivo e l’uso al quale il bene è preposto, attraverso una documentazione accompagnata da planimetrie individuanti graficamente i manufatti in questione.

Risultavano, altresì, indicati gli elementi sulla base delle quali gli abusi accertati si ritiene consistano in un’attività edilizia di trasformazione del territorio integrante una lottizzazione abusiva, avente ad oggetto la trasformazione di un’area agricola ad attività con la stessa incompatibile; in particolare:

• erano stati individuati diversi manufatti, come uffici con servizi igienici, allevamento di cani, cassoni e depositi di materiale eterogeneo (non solo attrezzi); manufatti destinati alla commercializzazione di legnami e all’uopo affittati a ditta operante nel settore; vie di accesso ai singoli lotti e recinzioni di separazione;
• era emerso come i singoli lotti siano stati affittai dai proprietari ad altri soggetti terzi, con conseguente accertamento della “suddivisione di un’estesa area a destinazione agricola (appartenente a un ridotto numero di proprietari), in diverse aree più piccole aventi invece plurimi utilizzatori che destinano le stesse ad attività estranee a quella originaria agricola impressa con gli strumenti urbanistici, anche mediante insediamento di roulottes e/o la costruzione di manufatti di modeste dimensioni in legno, lamiera o altri materiali”.

3. La necessità di una valutazione complessiva e non atomistica

Come evidenziato dai giudici di Palazzo Spada, la lottizzazione va inquadrata nel suo complesso e non considerata atomisticamente e la fattispecie abusiva è da trovare, quindi, nella trasformazione urbanistica ed edilizia della zona, contraria alla norma e non nell’eventuale difformità delle singole opere alle norme vigenti. In tal senso, può integrare un’ipotesi di lottizzazione abusiva qualsiasi tipo di opere in concreto idonee a stravolgere l’ordinato assetto del territorio preesistente, a realizzare un nuovo insediamento abitativo e, quindi, in ultima analisi, a determinare sia un concreto ostacolo alla futura attività di programmazione, sia un carico urbanistico che necessita adeguamento degli standard.

Ai fini della configurabilità di una lottizzazione abusiva ai sensi dell’art. 30 del Testo Unico Edilizia, il testo della norma si riferisce non tanto alla materiale entità dell’intervento — programmato o in corso di realizzazione — ma alle finalità ed alle conseguenze dello stesso, in termini di “peso insediativo” sul territorio, di talché la sanzione può intervenire addirittura in via preventiva; in proposito, si richiede che l’intento sia evidenziato da elementi precisi ed univoci, ovvero da un quadro indiziario idoneo a prefigurare un perseguito assetto dell’area, globalmente incompatibile sia con quello esistente che con quello previsto dagli strumenti urbanistici;

In merito all’estensione della fattispecie consentita, è stato, infine, ribadito che la lottizzazione abusiva opera in modo oggettivo e indipendentemente dall’animus dei proprietari interessati, i quali eventualmente potranno far valere la propria buona fede nei rapporti interni con i propri danti causa.

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Note

[1] DPR n. 380/2001.

[2] Cfr., ad esempio, Consiglio di Stato, sez. VI, sent. 24 novembre 2015, n. 5328.

[3] Consiglio di Stato, sez. VI, sent. 4 novembre 2021, n. 7380 e sent. 24 novembre 2015, n. 5328.