La notifica telematica alle Pubbliche Amministrazioni e principio di autoresponsabilità

Ai fini della validità della notifica per via telematica di un atto processuale a una amministrazione pubblica nel giudizio amministrativo, deve utilizzarsi in via esclusiva l’indirizzo PEC inserito nell’elenco tenuto dal Ministero della Giustizia, di cui all’art. 16, comma 12, del D.L. n. 179 del 2012, che contiene l’indirizzo di posta elettronica certificata al quale le pubbliche amministrazioni – di cui all’art 1, comma 2, del D.Lgs. n. 165 del 2001 – dotate di autonoma soggettività processuale hanno comunicato di voler ricevere le notificazioni per via telematica (T.A.R. Sicilia Palermo, Sez. III, 13 luglio 2017 n. 1842, T.A.R. Basilicata, 21 settembre 2017, n. 607, T.A.R. Catania, sez. III, 13 ottobre 2017, n. 2401, T.A.R. Toscana, Sez. I, 27 ottobre 2017, n. 1287);

Il comma 1-bis dell’art. 16-ter del citato decreto-legge n. 179 (comma aggiunto dal D.L. 24 giugno 2014, n. 90, conv. in L. 11 agosto 2014, n. 114) ha reso applicabile alla giustizia amministrativa il comma 1 dello stesso art. 16-ter, ai sensi del quale (secondo l’attuale formulazione) ai fini della notificazione degli atti in materia civile, penale, amministrativa e stragiudiziale si intendono per pubblici elenchi quelli previsti dagli articoli 6-bis, 6-quater e 62 del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, dall’articolo 16, comma 12, del presente decreto, dall’articolo 16, comma 6, del decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185, convertito con modificazioni dalla legge 28 gennaio 2009, n. 2, nonché il registro generale degli indirizzi elettronici, gestito dal Ministero della giustizia.

Tuttavia, l’Amministrazione, secondo i canoni di autoresponsabilità e legittimo affidamento, legati alla necessità che la stessa si conformi a un canone di leale comportamento, non può trincerarsi – a fronte di un suo inadempimento – dietro il disposto normativo che prevede uno specifico elenco da cui trarre gli indirizzi PEC ai fini della notifica degli atti giudiziari, per trarne benefici in termini processuali, così impedendo di fatto alla controparte di effettuare la notifica nei suoi confronti con modalità telematiche.

Tale situazione di disomogeneità applicativa, aggravata dalla palese inerzia di molteplici pubbliche amministrazioni nel rispetto del termine del 30 novembre 2014 ai fini dell’assolvimento dell’obbligo di inserimento nel registro previsto dall’art. 16 co. 12 D.L. 179/2012, rende invocabile l’ errore scusabile,

L’ordinanza in rassegna – ampiamente argomentata con recenti riferimenti giurisprudenziali – costituisce l’occasione per riaprire la riflessione sulla notificazione telematica degli atti processuali nei confronti delle amministrazioni pubbliche: siamo in presenza di una lodevole sintesi di richiami dottrinali e giurisprudenziali, della quale non ci si può che rallegrare per la attenta analisi che rende manifesta l’esigenza di un definitivo intervento del legislatore, volto a superare il paradosso (del pericolo) della nullità della notifica telematica nei confronti di amministrazioni che, ancorché siano in possesso di indirizzo PEC inserito nel registro IPA (ormai la quasi totalità delle pubbliche amministrazioni), non abbiano invece comunicato – ai sensi dell’art. 16 co. 12 D.L. 179/2012 il medesimo (o altro indirizzo a ciò deputato) al Ministero della Giustizia entro la data del 30.11.2014 ai fini dell’inserimento nel relativo elenco ufficiale ai fini della notifica telematica.

Si è creata, a oggi, una situazione grottesca: tutte le pubbliche amministrazioni hanno (almeno) un indirizzo telematico inserito nel registro IPA, mentre pochissime lo hanno comunicato al Ministero della Giustizia ai fini della ricezione delle notifiche via PEC, benché sia scaduto da quasi quattro anni il relativo termine. Dall’obbligo di comunicazione alla nullità della notifica il passo è breve: è emblematico il caso dell’INPS che non compare nell’indice del Ministero della Giustizia, con evidente pregiudizio per la regolare instaurazione del contraddittorio e del diritto di difesa delle parti. Ci si chiede a questo punto quali siano le ragioni di tali omissioni e, soprattutto, se non sia il caso di auspicare un urgente intervento del legislatore: potrebbe ipotizzarsi una esplicita equiparazione legislatica del registro IPA a quello del Ministero della Giustizia, o, in alternativa, una acquisizione di ufficio degli indirizzi pec, mediante trasmigrazione telematica dal primo verso il secondo (così come avvenuto anni fa per le centinaia di indirizzi PEC degli avvocati dai singoli albi di appartenenza verso il Ministero della Giustizia nel registro ReGinde).

Il Processo Amministrativo Telematico, con buona pace dei suoi detrattori, sin dal suo impianto primigenio impianto, si connota per l’intrinseca ed esclusiva natura digitale, che non può, paradossalmente e in contrasto con la ratio sottesa, essere posta in crisi né da vuoti formalismi autoreferenziali (volti a sottrarre effettività nella tutela, per effetto di decadenze e preclusioni indotte da eccezioni di rito), né dalle distorsioni alimentate da vuoti normativi (più o meno consapevoli).

Non poche perplessità (sul piano operativo) ingenera la scelta, da parte di alcuni operatori giuridici, di procedere alla tradizionale notificazione cartacea allorquando si sia in presenza di un destinatario in possesso di un incontestabile domicilio telematico (iscritto in un pubblico registro) – che, peraltro, costituisce garanzia di immodificabilità e certa ricezione ben superiore a quella di una notifica tradizionale – cosicché non mancano coraggiosi precedenti giurisprudenziali, che, ferma restando la rimessione in termini (e dunque l’assenza di pregiudizio per la parte), hanno inteso evidenziare lo spartiacque digitale indotto dall’entrata in vigore del processo telematico.

In tal senso l’Ordinanza 14 dicembre 2017 n. 2381 del T.A.R Lombardia, Milano, Sez. III (Pres. Di Benedetto, Rel. Spampinato), in cui la meditata analisi del Collegio, confermando la scrupolosità che connota l’estensore, dà forma e sostanza alla rivoluzione copernicana insita nell’avvento del processo digitale, sino al punto da ritenere nulla (ma sanabile) la notificazione effettuata in via cartacea, allorquando  l’Amministrazione sia in possesso di domicilio telematico (inserito nel registro del Ministero della Giustizia): ad avviso del Tribunale meneghino la notifica del ricorso in forma cartacea, anziché telematica, all’Amministrazione contrasta con il disposto di cui all’art. 14 del DPCM 16 febbraio 2016, n. 40, recante Regolamento recante le regole tecnico-operative per l’attuazione del processo amministrativo telematico, non potendo quindi essere ritenuta equipollente a quella telematica, essendo la forma digitale finalizzata a garantire «…le esigenze di correntezza della gestione informatica del processo amministrativo…» (Cons. Stato, Sez. IV, 4 aprile 2017, n. 1541). Ciò, tuttavia, non ha impedito di concedere un termine per la rinotifica – in forma telematica – dell’atto introduttivo, posto che – a oggi – si assiste a una situazione di indubbia incertezza operativa, se solo si considera la circostanza che le Pubbliche amministrazioni, ancorché in possesso di indirizzi PEC inseriti nel registro IPA, continuino incomprensibilmente ad astenersi dal comunicare gli stessi al Ministero della Giustizia. Un paradosso non più sostenibile.

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Il percorso argomentativo dell’Ordinanza del T.A.R. Campania costituisce l’inevitabile, e coordinato, epilogo.

Il comma 1-bis dell’art. 16-ter del citato decreto-legge n. 179 (comma aggiunto dal D.L. 24 giugno 2014, n. 90, conv. in L. 11 agosto 2014, n. 114) ha reso applicabile alla  giustizia amministrativa il comma 1 dello stesso art. 16-ter, ai sensi del quale (secondo l’attuale formulazione) ai fini della notificazione degli atti in materia civile, penale, amministrativa e stragiudiziale si intendono per pubblici elenchi quelli previsti dagli articoli 6-bis, 6-quater e 62 del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, dall’articolo 16, comma 12, del presente decreto, dall’articolo 16, comma 6, del decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185, convertito con modificazioni dalla legge 28 gennaio 2009, n. 2, nonché il registro generale degli indirizzi elettronici, gestito dal Ministero della giustizia;

Permane, tuttavia, la lacuna: il registro IPA, di cui all’art. 6, comma 8, D.L. 29 novembre 2008, n. 185, conv. in legge n. 2 del 2009, non viene, quindi, più espressamente menzionato tra i pubblici elenchi dai quali estrarre gli indirizzi PEC ai fini della notifica degli atti e, più nello specifico, l’elenco l’IPA era inizialmente equiparato agli elenchi pubblici dai quali poter acquisire gli indirizzi PEC validi per le notifiche telematiche dall’art. 16-ter D.L. n. 179 del 2012, ma tale equiparazione è attualmente venuta meno in seguito alla modifica dell’indicato art. 16-ter ad opera del D.L. n. 90/2014.

L’art. 14, comma 2, del D.M. 16 febbraio 2016, n. 40 (Regolamento recante le regole tecnico-operative per l’attuazione del PAT) prevede tuttavia espressamente che le notificazioni alle amministrazioni non costituite in giudizio sono eseguite agli indirizzi PEC di cui all’articolo 16, comma 12, del decreto-legge 18 ottobre 2012, n. 179, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 dicembre 2012, n. 221;

Ciò posto, si rende necessario invocare i canoni di autoresponsabilità e legittimo affidamento, legati alla necessità che l’Amministrazione si conformi a un canone di leale comportamento, senza potersi trincerare – a fronte di un suo inadempimento – dietro il disposto normativo che prevede uno specifico elenco da cui trarre gli indirizzi PEC ai fini della notifica degli atti giudiziari, e trarne benefici in termini processuali, così impedendo di fatto alla controparte di effettuare la notifica nei suoi confronti con modalità telematiche. In siffatto contesto, la parte può ben ritenere in buona fede, per quanto erroneamente, che la notifica dell’atto all’Amministrazione sia possibile verso un indirizzo PEC che la stessa ha comunque fatto inserire in un elenco ufficiale (quello IPA) così rendendone di fatto possibile la ricezione, sia pure a un indirizzo diverso da quello contemplato dalla normativa ai fini della notifica degli atti a valenza giudiziaria

Già il Consiglio di Stato (cfr. Sez. III, 5 febbraio 2018, n. 744) ha precisato che dall’eventuale assenza nell’elenco ufficiale dell’indirizzo PEC di una Pubblica Amministrazione non possono derivare preclusioni processuali per la parte privata, al pari di un ulteriore precedente giurisprudenziale secondo il quale, in caso di notifica a un indirizzo PEC differente da quello indicato nell’elenco tenuto dal Ministero della Giustizia di cui all’art. 16, comma 12, del D.L. n. 179 del 2012, può farsi applicazione dell’istituto dell’errore scusabile rimettendo in termini il ricorrente per la notifica (cfr. T.A.R. Molise, ord. 13 novembre 2017, n. 420: in tal caso, il ricorso era stato notificato all’Avvocatura dello Stato a un indirizzo PEC indicato dallo stesso sito Internet della medesima avvocatura che però non precisava come lo stesso fosse riferito alle comunicazioni diverse dalla notifica di atti giudiziari connessi all’attività di patrocinio in giudizio delle Amministrazioni pubbliche). Argomenti che inducono il T.A.R. Campania a precisare che «l’indirizzo PEC contenuto nell’indice IPA non appare del tutto inidoneo alla notifica di atti giudiziari alle amministrazioni pubbliche».

In breve, la pluriforme chiave ermeneutica o, quantomeno, l’incertezza sull’ammissibilità e sui termini della notifica cartacea o telematica alla P.A., costituisce la risultante di un contesto caratterizzato dalla disomogeneità di prassi applicative cui solo il legislatore (è forse il momento) può fare fronte, garantendo finalmente il cambio di passo verso una tutela effettiva e non formale.