La nuova disciplina delle professioni turistiche di accompagnamento in Puglia:la legge regionale n° 37 del 2008

 

            La Legge Regionale n° 37 del 2008 ha disciplinato per la prima volta in Puglia le professioni turistiche di accompagnamento, sulla base di quanto previsto originariamente dall’art. 11 della prima Legge – Quadro sul turismo, la Legge n° 217 del 1983 (oggi abrogata) e successivamente dai commi da 5° ad 8° dell’art. 7 della seconda Legge – Quadro sul turismo, la Legge n° 135 del 2001, per i quali “sono professioni turistiche quelle che organizzano e forniscono servizi di promozione dell’attività turistica, nonché servizi di assistenza, accoglienza, accompagnamento e guida dei turisti” (comma 5°), le Regioni autorizzano all’esercizio delle professioni turistiche e l’autorizzazione ha validità su tutto il territorio nazionale (comma 6°).

            Dal momento che per l’articolo 117 della Costituzione (in particolare, per i suoi commi 3° e 4°) le Regioni hanno una competenza legislativa esclusiva sul turismo, ma ne hanno anche una concorrente con lo Stato per l’ordinamento giuridico delle professioni, la Legge Regionale pugliese ha dovuto rispettare, oltre a quelle citate nel precedente capoverso, anche l’altra norma statale in materia, vale a dire il 4° comma dell’art. 10 del Decreto Legge n° 7 del 2007 (convertito nella Legge n° 40 del 2007), il primo Decreto “Bersani”. Questa norma ha liberalizzato per alcuni aspetti le attività di guida e di accompagnatore turistico dal momento che essa stabilisce che “le attività di guida turistica e accompagnatore turistico, […] non possono essere subordinate all’obbligo di autorizzazioni preventive, al rispetto di parametri numerici e a requisiti di residenza, fermo restando il possesso dei requisiti di qualificazione professionale secondo la normativa di cui alla citata legge n. 135 del 2001. Ai soggetti titolari di laurea in lettere con indirizzo in storia dell’arte o in archeologia o titolo equipollente, l’esercizio dell’attività di guida turistica o accompagnatore turistico non può essere negato, ne’ subordinato allo svolgimento dell’esame abilitante di cui alla citata legge n. 135 del 2001 o di altre prove selettive, restando consentita la verifica delle conoscenze linguistiche soltanto quando le stesse non siano state oggetto del corso di studi” di chi intende esercitare tale attività.

            Al di fuori della Legge Regionale 37/2008 restano le attività turistiche ricettive disciplinate dalla Legge Regionale n° 11 del 1999 e quelle delle agenzie di viaggio regolate dalla Legge Regionale n° 34 del 2007 che disciplina anche la figura professionale del direttore tecnico di esse.

            Francamente, a nostro parere e fatta eccezione per gli operatori congressuali, sarebbe stato meglio non disciplinare per legge queste attività[1] ed affidarsi alle scelte di mercato degli operatori turistici, visto che queste occupazioni sono spesso (anche se non sempre) a tempo parziale e/o determinato e sono tipiche di soggetti giovani che le esercitano fino al momento in cui questi non trovano una collocazione lavorativa più stabile e/o remunerativa. In ogni caso, però, dobbiamo dire che, pur partendo da un progetto di legge molto criticabile, si è arrivati ad una legge con dei contenuti abbastanza accettabili ma che ha pur sempre, come vedremo, diversi punti che dovrebbero essere migliorati per non burocratizzare e complicare eccessivamente l’accesso a queste attività[2].

           

            L’art. 2 della Legge Regionale 37/2008 identifica le seguenti attività professionali turistiche:

–         guida turistica: è l’accompagnatore di turisti singoli o in gruppo in visita a luoghi d’interesse culturale o paesaggistico o comunque di rilevanza e attrattività turistica al fine di illustrarne le caratteristiche storiche, artistiche, antropologiche, ecc.;

–         accompagnatore turistico: è chi accompagna ed assiste turisti singoli o in gruppo sul territorio nazionale o all’estero in viaggi organizzati, curando l’attuazione dei programmi di viaggio e dando informazioni sulle zone di transito;

–         guida ambientale escursionistica: è la guida turistica specializzata sugli aspetti ambientali del territorio visitato dai turisti;

–         guida turistica sportiva: è l’accompagnatore di turisti singoli o in gruppo in attività turistico – sportive;[3]

–         interprete turistico: è colui che, al di fuori delle attività svolte dalle guide e dagli accompagnatori turistici, assiste i turisti fornendo loro servizi di traduzione orale finalizzati ad una migliore conoscenza del territorio visitato;

–         operatore congressuale (o “PCO – Professional congress organizer”, organizzatore professionale di convegni o congressi): è colui che organizza e realizza congressi, convegni, conferenze e manifestazioni analoghe. L’attività “può comprendere, ad esclusivo beneficio dei partecipanti agli eventi, servizi di prenotazione alberghiera e di assistenza e trasferimento da e per le località in cui si svolgono le manifestazioni”. Questa precisazione della legge è molto importante perché abilità gli operatori congressuali a svolgere queste attività finora di esclusiva competenza delle agenzie di viaggio (esse sono previste dalle lettere d e c del 1° comma dell’art. 3 della Legge Regionale 34/2007). In particolare, il servizio di trasferimento da e per le località in cui si svolgono le manifestazioni va inteso a partire dai porti, dagli aeroporti e dalle stazioni in cui arrivano i partecipanti al congresso, convegno, ecc. e non certamente dalle località di residenza di essi. Resta perciò riservata alle sole agenzie di viaggio la prenotazione e la vendita di biglietti delle imprese che esercitano attività di trasporto di persone (lettera b sempre del 1° comma dell’art. 3 della Legge Regionale 34/2007).[4]

 

Queste attività professionali turistiche devono essere svolte a titolo esclusivo, vale a dire senza esercitare concorrenza alle agenzie di viaggio, senza procacciare clienti ad imprese ricettive, di trasporto o di ristorazione e senza svolgere attività di competenza di un’altra professione turistica identificata dalla Legge Regionale 37/2008 (comma 3° dell’art. 2) e per la quale non si disponga dell’iscrizione nell’apposito elenco provinciale (art. 5). Questo fatto porta a delle difficoltà soprattutto per l’attività di interprete turistico che dovrebbe essere un mero traduttore in lingua straniera di quanto spiegato da una guida o da un accompagnatore turistico, mentre questi ultimi dovrebbero astenersi dal tradurre le loro spiegazioni in una lingua straniera, anche se la conoscono. Speriamo che tale aspetto sia chiarito dai provvedimenti amministrativi di attuazione di questa legge che la Giunta Regionale dovrà emanare nel primo semestre di quest’anno (art. 9).

 

 

 

La Legge Regionale 37/2008 istituisce un sistema di accreditamento degli esercenti le professioni turistiche di accompagnamento da essa disciplinate la cui gestione è demandata alle Province e che si basa sull’istituzione di appositi elenchi provinciali e di un sistema di accertamento per mezzo di esami delle specifiche competenze professionali richieste dalla stessa legge (art. 3). La Legge Regionale che stiamo esaminando continua in tal modo il processo di decentramento alle Province ed ai Comuni delle competenze regionali in materia di turismo iniziato con la Legge Regionale n° 11 del 1999 sulle strutture ricettive, la n° 17 del 2006 sulla tutela e l’uso della costa (stabilimenti balneari e spiagge attrezzate) e la n° 34 del 2007 sulle agenzie di viaggio.

Possono richiedere l’iscrizione negli elenchi provinciali degli esercenti le professioni turistiche di accompagnamento le persone che sono abilitate all’esercizio di tali attività in altre regioni italiane o in altri paesi membri dell’Unione Europea, ma solo dopo aver sostenuto l’esame abilitante al fine di accertare il possesso da parte loro di conoscenze specifiche, tecniche settoriali, linguistiche e del territorio regionale (art. 5, 4° comma). Tale norma, però, sembra contraddire il comma 6° dell’art. 7 della Legge 135/2001 per il quale l’autorizzazione all’esercizio di una professione turistica data da una Regione vale per tutto il territorio nazionale. Essendo questa ultima disposizione una norma di indirizzo o di principio fondamentale nell’ambito di una materia di legislazione concorrente fra Stato e Regioni quale l’ordinamento delle professioni, la norma regionale che la contraddice è, a nostro giudizio, incostituzionale ai sensi dell’ultimo periodo del 3° comma dell’art. 117 della Costituzione secondo cui “nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato”.

Questa conclusione è avvalorata poi dal fatto che, secondo il 1° comma dell’art. 8 della Legge Regionale 37/2008, non è vero l’opposto, nel senso che l’iscrizione negli elenchi delle province pugliesi dovrebbe certificare il possesso dei requisiti di qualificazione ai fini dell’esercizio di queste professioni nelle altre regioni italiane e all’estero. Quindi non si capisce perché il “principio di reciprocità” nel riconoscimento delle qualifiche professionali fra la Regione Puglia e le altre regioni italiane ed i paesi dell’UE debba funzionare in un solo senso e non in due.

Un’altra norma che conferma quanto abbiamo appena detto è quella contenuta nei commi 5° e 6° dell’art. 8 che prevedono che i cittadini di altri paesi membri dell’Unione Europea che hanno ottenuto l’abilitazione all’esercizio dell’attività di guide e/o di accompagnatori turistici nel paese di appartenenza possono operare in Puglia “in regime di libera prestazione di servizi senza necessità di alcuna autorizzazione” e che hanno la facoltà (ma non l’obbligo) di richiedere l’iscrizione ad uno o più degli elenchi provinciali di queste professioni, secondo le modalità che saranno stabilite con un provvedimento della Giunta Regionale.

 

Per l’iscrizione in questi elenchi delle persone residenti in Puglia, l’art. 6 prescrive che le Province debbano verificare i requisiti personali e professionali previsti dall’art. 4, illustrati nel paragrafo successivo, attraverso un esame che questi Enti devono svolgere a cadenza almeno biennale e secondo procedure uniformate che saranno definite dai provvedimenti attuativi che la Giunta Regionale dovrà emanare entro il primo semestre 2009 ai sensi dell’art. 9 della Legge 37/2008. Ai sensi dell’art. 4, comma 3°, lettera b, della stessa legge l’esame deve vertere sul possesso, da parte del candidato, di “conoscenze specifiche, tecniche settoriali, di carattere linguistico e connesse al territorio di riferimento” (quello regionale, ai sensi del 1° comma dell’art. 6) i cui contenuti dovranno essere specificati dai provvedimenti attuativi della Giunta Regionale.

Coloro che sono iscritti in uno degli elenchi provinciali possono iscriversi ad un altro elenco, nell’ambito della stessa provincia, previo accertamento del possesso dei diversi requisiti specifici richiesti, con esclusione delle materie oggetto di un precedente esame. Inoltre, il superamento dell’esame per l’abilitazione all’esercizio di una determinata professione turistica in una provincia dà diritto all’iscrizione nell’elenco degli esercenti quella stessa professione di tutte le altre province pugliesi. La legge regionale non riserva l’esame tenuto in una provincia ai soli residenti in essa[5].

 

 

 

            Per poter esercitare le professioni turistiche di accompagnamento regolate dalla Legge Regionale n° 37 del 2008 occorre, ai sensi dell’art. 4 di essa, oltre ai requisiti della maggiore età, della cittadinanza italiana o di altro stato membro dell’Unione Europea, del conseguimento del diploma di scuola media superiore, dell’idoneità psicofisica e del godimento dei diritti civili e politici, il possesso dei seguenti titoli di studio:

–         guida turistica: laurea almeno triennale in discipline afferenti alle materie turistiche, o umanistiche, storico – artistiche o architettoniche;

–         accompagnatore turistico: laurea almeno triennale in discipline afferenti alle materie turistiche. Tale previsione rischia di creare grosse difficoltà a reperire figure professionali di questo tipo dato che i corsi di laurea in materie turistiche in Italia sono pochi, producono pochi laureati e questi possono trovare altri lavori più stabili e più remunerativi dell’accompagnatore turistico. Inoltre, la norma è palesemente incostituzionale[6] perché contraddice la norma statale di indirizzo contenuta nel comma 4° dell’art. 10 del Decreto Legge 7/2007 che ammette a tale attività i soggetti in possesso di laurea in lettere con indirizzo in storia dell’arte o in archeologia o titolo equipollente;

–         guida ambientale escursionistica: laurea almeno triennale in discipline afferenti alle materie ambientali, ovvero biologiche e naturali, geologiche, agrarie e forestali, oppure la frequenza di corsi di formazione di enti riconosciuti (cioè accreditati) dalla Regione Puglia sull’attività di escursionismo ambientale;

–         guida turistica sportiva: titoli rilasciati da organismi riconosciuti[7];

–         interprete turistico: laurea in lingue e letterature straniere o titolo equipollente. Nel silenzio della legge si deve ritenere che sia sufficiente la laurea triennale;

–         operatore congressuale: laurea almeno triennale in discipline umanistiche o afferenti alle materie turistiche od economiche[8] (commi 1° e 2°).

 

La Giunta Regionale potrà identificare requisiti e titoli equipollenti a quelli citati nel precedente capoverso (comma 4°). Uno di questi potrebbe essere, a nostro avviso e per alcune delle professioni turistiche citate, il diploma professionale in materie turistiche, con l’esclusione di quello dell’indirizzo alberghiero.

Non si capisce, comunque, perché riservare l’attività di guida turistica solo ai soggetti in possesso di certi tipi di laurea quando tutti sanno che in questo campo conta la passione e l’interesse delle persone, per cui si possono trovare ottime guide senza laurea o con una laurea diversa da quelle previste dalla legge che stiamo esaminando. Anche queste, a nostro parere, dovrebbero avere la possibilità di sostenere l’esame di abilitazione all’attività di guida turistica.

 

Occorrono, infine, i seguenti requisiti generali di qualificazione professionale:

a)      un periodo di tirocinio operativo certificato in Puglia, della durata di almeno tre mesi anche non continuativi, avente ad oggetto attività connesse al proprio profilo professionale;

b)      il possesso di conoscenze specifiche, tecniche settoriali, di carattere linguistico e connesse al territorio di riferimento (quello regionale, ai sensi del 1° comma dell’art. 6), qualora le stesse non siano state oggetto del corso di studi o di altre abilitazioni professionali, da valutarsi attraverso l’esame previsto dall’art. 6 (art. 4, comma 3°).

 

Gli enti (imprese, organizzazioni non profit, enti pubblici) presso cui fare il tirocinio, le modalità di svolgimento di esso e le conoscenze specifiche di cui al punto b dovrebbero essere identificati dai provvedimenti che saranno emanati dalla Giunta Regionale, ai sensi dell’art. 9.

 

 

 

Per fortuna, tutta la trafila burocratica per l’accesso alle professioni turistiche di accompagnamento creata dalla Legge Regionale 37/2008 è temperata da una serie di deroghe, alcune permanenti ed altre transitorie, previste dall’art. 7 della stessa legge.

            Cominciamo dalla deroghe permanenti (1° comma dell’art. 7). Dall’esame per l’iscrizione in un elenco provinciale degli esercenti di queste professioni è escluso l’accertamento della conoscenza delle materie che abbiano fatto oggetto del proprio corso di studi o percorso di qualificazione nei seguenti casi:

1)      per l’attività di guida turistica: qualora il soggetto sia in possesso dilaurea in lettere con indirizzo in storia dell’arte, in beni culturali, in archeologia o titolo equipollente ai sensi del comma 4° dell’art. 10 del Decreto Legge 7/2007;

2)      per l’attività di guida ambientale escursionistica: qualora il soggetto sia in possesso dilaurea in scienze biologiche con indirizzo bio-ecologico o di laurea in scienze ambientali, in scienze naturali o in geologia oppure abbia conseguito la qualifica di “guida del parco” prevista dalla Legge n° 394 del 1991 (Legge quadro sulle aree protette);

3)      per l’attività di interprete turistico: qualora il soggetto sia in possesso dilaurea in lingue e letterature straniere o titolo equipollente. Anche in questo caso, come in quelli previsti nei due punti precedenti, nel silenzio della legge regionale si deve ritenere che sia sufficiente la laurea triennale.

 

In questi casi permane l’obbligo di accertamento tramite esame delle competenze e conoscenze specifiche per lo svolgimento di queste attività che non sono state trattate nel corso di studi o nel percorso di qualificazione professionale[9] del soggetto richiedente l’iscrizione nell’elenco provinciale (2° comma). Con queste formulazioni, però, il 1° ed il 2° comma dell’art. 7 della Legge Regionale 37/2008 sono palesemente incostituzionali[10] nella parte in cui contraddicono la norma statale di indirizzo contenuta nel comma 4° dell’art. 10 del Decreto Legge 7/2007 che prevede che i soggetti in possesso delle lauree citate nel primo punto del capoverso precedente[11] non solo l’accesso all’attività di guida turistica ma anche a quella di accompagnatore turistico non possa essere subordinato al superamento di un esame abilitante o di qualsiasi altra prova selettiva.

Sarebbe bene, quindi, che i provvedimenti attuativi della Giunta Regionale chiarissero che i soggetti in possesso delle lauree previste nel comma 1° dell’art. 7 non devono sostenere l’esame ma possono chiedere direttamente l’iscrizione nell’elenco provinciale della professione di guida o di accompagnatore turistico. Infine, non si comprende perché la legge regionale non abbia previsto un eguale trattamento per le persone che vogliano esercitare l’attività di accompagnatore turistico e siano in possesso della laurea in materie turistiche.

 

            Passando ora alle deroghe temporanee alla disciplina esaminata (3° comma). Entro sessanta giorni dall’entrata in vigore della legge (il termine è, pertanto, già scaduto) è stato possibile chiedere con lettera raccomandata con avviso di ricevimento ad una sola Provincia l’iscrizione nell’elenco di una o più professioni turistiche:

1)      a coloro che già esercitano la professione di guida turistica o di accompagnatore turistico in Puglia e che possono dimostrare fiscalmente di avere svolto tale attività consecutivamente per almeno un quinquennio negli ultimi dieci anni, anche per conto di fondazioni senza scopo di lucro o di enti morali (vale a dire comitati od associazioni senza scopo di lucro a qualsiasi livello esse operino, per esempio locale o nazionale, e compresi gli enti ecclesiastici);

2)       a coloro che già esercitano la professione di guida ambientale escursionistica in Puglia e che possono dimostrare fiscalmente di avere svolto tale attività consecutivamente per almeno un quinquennio negli ultimi dieci anni per conto di enti parco, enti di gestione di aree protette (per esempio, le oasi del WWF) ed altri enti simili, limitatamente all’elenco della Provincia in cui si è prevalentemente operato.

 

Al fine di attestare l’attività svolta va bene qualsiasi documento fiscalmente valido da cui possa desumersi l’attività svolta: un contratto di lavoro subordinato di qualsiasi tipo, compresi quelli occasionali in cui siano specificate le mansioni, le fatture o ricevute emesse, le lettere d’incarico, il certificato di attribuzione della Partita IVA, quello di iscrizione nel Registro delle Imprese, ecc. (comma 4°).

L’acquisizione del diritto all’iscrizione nell’elenco decorre dal novantesimo giorno successivo dalla data di presentazione della domanda (quindi dalla data del protocollo per le domande consegnate personalmente o da quella di ricevimento per quelle trasmesse con raccomandata A/R), qualora non sia intervenuto diniego o richiesta di integrazione documentale da parte della Provincia (è un caso di “silenzio – assenso”). Questo vale sia per le deroghe temporanee alla disciplina dell’accesso alle professioni turistiche previste dal comma 3° dell’art. 7, sia per le deroghe permanenti previste dal comma 1° dello stesso articolo nel caso in cui (secondo noi, sempre) non ci debba essere l’accertamento delle competenze e conoscenze specifiche del richiedente che non abbiamo formato oggetto del suo corso di studi o del suo percorso di qualificazione professionale, ai sensi del comma 2° dello stesso art. 7.

 

            Fermo restando che sarebbe stato meglio che il requisito dei cinque anni di attività svolta non avesse compreso anche quello della continuatività di essi, data la forte discontinuità nel tempo di queste occupazioni per molti di coloro che le esercitano, sarebbe bene che i termini per chiedere l’iscrizione negli elenchi provinciali per i casi di deroga temporanea alla disciplina della Legge Regionale 37/2008 venissero riaperti quando gli elenchi delle professioni turistiche di accompagnamento saranno effettivamente istituiti dalle Province pugliesi.

 

            In conclusione, possiamo senz’altro affermare che sono necessari non solo degli interventi amministrativi da parte della Giunta Regionale ma anche e soprattutto dei ritocchi ad alcune delle norme previste dalla legge regionale esaminata in questo articolo per rendere più semplice l’accesso alle professioni turistiche di accompagnamento in Puglia.

 

 

 

Gianfranco Visconti

Consulente di direzione aziendale

Esperto di legislazione turistica

 

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