La partecipazione dei privati nel procedimento amministrativo: orientamenti della legislazione e della giurisprudenza

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Le più recenti norme che disciplinano la partecipazione dei privati nel procedimento amministrativo si trovano nella legge 7 agosto 1990 n. 241, artt. 7-13 , recepita in Sicilia con la legge regionale n. 10 del 30 aprile 1991, nonchè nella legge 8 giugno 1990 n.142, artt. 6-8, recepita dalla legge regionale 11 dicembre 1991 n. 48 ed inoltre negli statuti comunali e provinciali adottati in applicazione dall’art.4 della citata legge n. 142.
Occorre innanzitutto precisare che oggi, sempre di più, il fulcro dell’attività amministrativa autoritativa si sta spostando dall’atto conclusivo alla precedente fase della formazione della decisione, ossia all’istruttoria, ed in conseguenza l’atto finale tende ad assumere sempre di più il carattere di un riepilogo di quanto è avvenuto nell’istruttoria1.
Questo spostamento di importanza si è realizzato oggi pienamente con la entrata in vigore della legge n. 241/90 e con le altre prima citate.
Nel dibattito sulla legge n. 241/90 non sono mancati tentativi di accreditarla come una forzatura , un irresponsabile slancio in avanti, un’ innovazione che va molto al di là delle capacità applicative della P.A.
Tali prospettazioni non convincono in quanto la 241 e le altre che si occupano della materia, sono interventi legislativi adottati addirittura in ritardo in relazione alle esigenze espresse dagli studiosi di diritto amministrativo2.
Se allora la 241 ha difficoltà a farsi strada , come da ultimo ha accertato la relazione presentata nel 1992 dalla Commissione Cassese istituita per fare il punto sull’applicazione della legge, ciò sicuramente è dovuto alle difficoltà (rectius alle resistenze) della nostra P.A. a iniziare un processo reale di cambiamento.
La partecipazione funzionale costituisce uno dei momenti chiave della trasparenza dell’azione amministrativa e si riferisce a quegli istituti attraverso i quali il privato prende parte attivamente alla definizione degli interessi che il provvedimento realizza prima dell’emanazione del provvedimento stesso.
L’importanza della 241 sta nel fatto che opera contemporaneamente su due versanti quello garantista nei confronti del cittadino e quello della efficienza e della trasparenza nei confronti del potere amministrativo.
I suoi obiettivi sono essenzialmente due; porre fine agli autoritarismi ed alla imperscrutabilità dei comportamenti amministrativi e porre fine alle immotivate lentezze dell’ azione amministrativa3.
Con la nuova legge avviene in sostanza una giurisdizionalizzazione del procedimento che introduce l’obbligatorietà del contraddittorio e realizza quel principio del ” giusto procedimento ” desumibile dall’art. 97 della Costituzione.
Il principio dell’intervento dei privati ,quindi, viene ricondotto a quello dell’imparzialità e della buona amministrazione previsti espressamente dal citato art. 97 Cost.
Il procedimento è pur sempre rivolto a soddisfare interessi pubblici , e quindi l’intervento del privato e l’emersione dell’interesse privato nel procedimento serve a consentire alla p.a. una migliore soddisfazione dell’interesse pubblico attraverso una gestione più razionale del potere.
Va precisato ancora che la legge 241 contiene norme di principi, norme che necessitano per la loro applicazione l’emanazione di norme secondarie (secondo una costruzione della normazione che è stata definita a cascata) e norme di immediata applicazione ( vale a dire a trama completa).
Le norme che disciplinano la partecipazione funzionale appartengono a quest’ultimo gruppo4.
Per partecipare all’istruttoria occorre , ovviamente , che il privato sappia che essa è iniziata.
L’art. 7 della 241 perciò introduce l’obbligo di comunicare l’avvio del procedimento a tre categorie di soggetti:
a) i soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti;
b) i soggetti che per legge vi devono intervenire;
c) i soggetti (individuati o facilmente individuabili) diversi dai diretti destinatari ai quali dall’atto possa derivare un pregiudizio.
La comunicazione va fatta sempre, a meno che non sussistano ragioni di impedimento derivanti da particolari esigenze di celerità.
Resta salva in ogni caso, quando è necessario, la possibilità di adottare provvedimenti cautelari anche prima della comunicazione.
La legge, accordando la possibilità di non comunicare l’avvio del procedimento, ha inteso riferirsi soltanto a casi eccezionali nei quali l’osservanza della norma in questione potrebbe comportare danni per l’interesse pubblico e di questo bisogna dare contezza nel provvedimento motivando sul punto e prova nell’eventualità di un giudizio5.
Facendo un confronto con la normativa regionale (art. 8 della legge 10/91) , quest’ultima sembra nel complesso più rigorosa in quanto anche nell’ipotesi di esigenze di celerità prescrive che la comunicazione va sempre fatta entro 10 giorni6.
Occupandosi della normativa in esame la giurisprudenza ha statuito che l’art. 7 non trova applicazione nei procedimenti iniziati ad istanza di parte essendo prescritto unicamente per quelli in cui il provvedimento finale, che è destinato a produrre effetti nella sfera del privato, deriva da una iniziativa autonoma della P.A. o di terzi7.
L’ art. 7 , invece, si applica nel caso di scioglimento del Consiglio comunale nei confronti dei suoi membri i quali perdono la carica ed il relativo status8.
L’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato ha affrontato il caso della adozione dei provvedimenti di recupero di somme pagate illegittimamente ai dipendenti pubblici e lo ha risolto statuendo che in tale occasione si deve comunicare l’avvio del procedimento (relativamente ai recuperi successivi alla sua entrata in vigore) perchè l’interessato vi possa intervenire presentando memorie e documenti9.
E’ stato affermato, poi, che è illegittimo il trasferimento d’ufficio di un pubblico dipendente in assenza della comunicazione dell’avvio del relativo procedimento10 mentre la stessa non va fatta ai genitori degli alunni per i provvedimenti di attivazione dei nuovi moduli didattici di cui alla legge 5 giugno 1990 n. 14811.
Infine se l’art. 7 l. 7 agosto 1990 n. 241 impone l’obbligo all’Amministrazione di dare comunicazione dell’avvio dei procedimenti amministrativi, intesi come sequenza di atti, lo stesso non vale nei casi in cui l’effetto giuridico consegue ad un atto amministrativo individuale posto in essere ” uno actu”12.
L’Amministrazione ha l’obbligo di dare notizia dell’avvio del procedimento mediante comunicazione personale dove deve essere indicata l’amministrazione competente, l’oggetto del procedimento promosso , l’ufficio e la persona responsabile del procedimento, l’ufficio in cui si può prendere visione degli atti.
L’omissione da parte della P.A. della comunicazione di avvio del procedimento amministrativo costituisce vizio di violazione di legge, rilevabile dal soggetto nel cui interesse la comunicazione è prevista e determina la illegittimità del provvedimento adottato13.
E ciò perché se alla omissione non seguisse l’invalidità del provvedimento sarebbe compromesso il raggiungimento della finalità della trasparenza e dell’imparzialità della P.A.
Qualunque soggetto , portatore di interessi pubblici o privati, nonchè i portatori di interessi diffusi costituiti in associazioni o comitati, cui possa derivare un pregiudizio dal provvedimento, hanno facoltà di intervenire nel procedimento.
Secondo un primo orientamento con la norma in questione è stato introdotto il supporto normativo per la legittimazione anche processuale dei portatori degli interessi diffusi , un’ altra tesi sostiene, invece, che ciò non è vero in quanto bisogna sempre dimostrare che l’interesse dell’associazione si distingue da quello della collettività indifferenziata non essendo ammessa nel nostro ordinamento indiscriminatamente l’azione popolare a tutela degli interessi della generalità14.
I soggetti di cui all’art. 7 e quelli di cui all’art.10 della legge n. 241/90 hanno diritto di prendere visione degli atti del procedimento e di presentare memorie e documenti che l’amministrazione ha l’obbligo di valutare ove siano pertinenti all’oggetto del procedimento.
E’ evidente che la valutazione dei predetti atti spetta non solo all’organo istruttorio ma anche a quello decisorio nonchè a quello di controllo: perciò il responsabile dell’istruttoria dovrà inviare tutti i predetti documenti al responsabile del provvedimento finale e a quello del controllo.
Inoltre dovrà essere motivato il mancato accoglimento delle richieste con conseguente possibilità (dell’organo di riesame: di controllo o giurisdizionale) di pronunciare l’illegittimità per violazione di legge anzichè sotto il profilo dell’eccesso di potere in una delle sue figure sintomatiche.
E problema analogo sorge per la mancata comunicazione dell’avvio del procedimento e per il difetto di motivazione ex art 3 della legge n. 24115.
L’altro vantaggio che ha il privato che interviene è la possibilità di avvalersi del rito abbreviato introdotto dall’art. 25 della legge n. 241 per costringere l’amministrazione ad adempiere all’obbligo di consentire l’accesso cd. strumentale ai documenti16.
Sulla immediata efficacia della tutela in via giurisdizionale vi sono però orientamenti diversi che si collegano a quelli nati in relazione al diritto di accesso in generale17.
Il problema fondamentale è il seguente: si può esperire l’azione prevista dall’art. 25 anche se l’art. 31 della stessa legge 241 ha fissato l’efficacia delle norme sull’accesso a partire dalla data di entrata in vigore dei decreti di cui all’art. 24 che però dovevano essere emanati entro il termine di sei mesi dall’entrata in vigore della legge?
Secondo un primo indirizzo, le norme sul diritto d’accesso contenute nel capo V della legge 7 agosto 1990 n. 241 entrano automaticamente in vigore dal 2 marzo 1991, data entro la quale il governo avrebbe dovuto provvedere a regolamentare le modalita’ di esercizio del diritto di accesso in base all’art. 24 della stessa legge18.
All’opposto un altro indirizzo sostiene che il termine semestrale contemplato dall’art. 24 L. 7 agosto 1990 n. 241 non ha natura perentoria e quindi l’operativita’ delle norme sul diritto di accesso ai documenti amministrativi e’ subordinata all’emanazione dei decreti attuativi aventi ad oggetto la disciplina delle modalita’ di esercizio del predetto diritto e gli “altri casi” (oltre a quelli indicati nell’art. 24 comma 1) di esclusione del diritto medesimo19.
Oggi il problema dovrebbe essere superato perchè con il DPR 27.6.92 n. 349 è stato adottato finalmente (dopo quasi due anni) il regolamento per la disciplina delle modalità di esercizio e dei casi di esclusione dell’accesso ai documenti amministrativi in attuazione all’art. 24 della legge.
L’entrata in vigore del predetto D.P.R. n. 352/92, ha reso pienamente efficace il sistema di accesso ai documenti amministrativi e la correlativa tutela giurisdizionale introdotta dall’art. 25 , quinto comma, della legge n. 241.
Nelle more dell’emanazione da parte delle singole amministrazioni dei regolamenti concernenti le categorie di documenti da sottrarre all’acceso, il diniego di accesso può essere opposto dalla P.A. soltanto con provvedimento motivato in relazione alla salvaguardia degli interessi di cui all’art. 24 della legge 7 agosto 1990 n. 241 e con riferimento all’art. 8 del DPR 27 giugno 1992 n. 35220.
Non può sottacersi il fatto che l’attuale formulazione dell’art. 31 che ha dato origine a tanto contenzioso non era presente nel primo disegno di legge governativo (il n. 4504 della IX legislatura), ma venne introdotta solo nel secondo ( il n. 1913 della X legislatura) , e che inoltre è stata oggetto alla Camera di una proposta di abrogazione presentata dagli on. Lanzinger e Filippini che fu respinta.
L’art. 11 della legge 241/90 ( nello stesso senso anche l’art. 12 della legge reg. n. 10/91) prevede che in accoglimento di osservazioni e proposte presentate a norma dell’art. 10, l’Amministrazione procedente può concludere , senza pregiudizio dei diritti dei terzi, e in ogni caso nel perseguimento del pubblico interesse , accordi con gli interessati al fine di determinare il contenuto discrezionale del provvedimento finale ovvero nei casi previsti dalla legge in sostituzione di questo.
Non si tratta più di un generico ingresso delle istanze del singolo ma della possibilità per il privato di concorrere in maniera effettiva alla formazione discrezionale del provvedimento; si generalizza così la c.d. amministrazione negoziata o per accordi di cui sono stati esempio la contrattazione collettiva nel pubblico impiego ed i cosiddetti contratti di diritto pubblico.
La nuova disciplina prevede due tipi di accordi , i primi definiti dalla dottrina ” procedimentali” (sarebbe meglio dire “endoprocedimentali”) ,mediante i quali la P.A. ottiene il consenso preventivo dell’interessato all’emanando atto e conseguentemente si impegna ad emanare un atto con il contenuto concordato.
I secondi definiti “sostitutivi” che determinano il trasferimento della procedura dal livello autoritativo a quello paritetico e possono essere stipulati solo nei casi ammessi dalla legge.
Tutti gli accordi in questione devono essere stipulati per atto scritto e tale forma è richiesta ” ad substantiam”; sono regolati dai principi del codice civile in materia di contratti ed obbligazioni in quanto compatibili; sono soggetti ai medesimi controlli degli atti che sostituiscono; l’Amministrazione può recedere unilateralmente per motivi di pubblico interesse salvo pagamento di un indennizzo.
Le relative controversie sono riservate alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (senza distinzione di fattispecie involgenti diritti soggettivi od interessi legittimi).
Le disposizioni della legge n. 241 sulla partecipazione dei privati non si applicano nei confronti degli atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione e nei procedimenti tributari.
Questa eccezione è sicuramente un limite della stesura finale della legge soprattutto per quanto riguarda gli atti generali e di pianificazione per i quali non sono stati previsti istituti di partecipazione alternativi come ad esempio l’istruttoria pubblica contemplata espressamente dalla commissione Nigro nella prima stesura del testo di legge.
Istruttoria pubblica ed altri strumenti di partecipazione, come ad esempio l’udienza pubblica, invece, sono state introdotti , dagli statuti comunali e provinciali adottati in applicazione delle nuove norme sulle autonomie locali, vale a dire la legge 8.6.90 n.142, artt. 6-8, recepita dalla L.R. 11.12.91 n. 48.
Tali istituti , insieme agli altri contemplati negli statuti come il diritto di udienza e il difensore civico , necessiterebbero di una apposita ed approfondita disamina anche per verificare, oltre alle diversità delle discipline locali, quanti di essi vengono messi in pratica nel diritto vivente.
In conclusione per far sì che le norme sulla partecipazione abbiano compiuta realizzazione appare inevitabile che si porti avanti con tutti i mezzi e coerentemente il processo di trasformazione e di ammodernamento della p.a. diretto a costruire una organizzazione efficiente ed efficace ed al contempo democratica e trasparente.

Francesco Brugaletta
Magistrato del TAR Sicilia
Pubblicato in “Giurisprudenza amministrativa siciliana” nº 4/93, pag. 944

(*) Relazione svolta al Seminario organizzato dall’Istituto per la Pubblica Amministrazione e tenutosi a Catania il 14 ottobre 1993.
(1) CFR: TRIMARCHI ( a cura di ) ,” IL procedimento amministrativo, atti del convegno Messina -Taormina del 1988″, Giuffrè 1990.
(2) CFR per tutti R. BETTINI, ” La partecipazione amministrativa “, Giuffrè, 1973, pag. 41, che così testualmente recita: “Da decenni e cioè all’incirca dal 1948, nel campo della dottrina giuridica italiana è maturo il convincimento che occorra dare alla nostra p.a. una serie di principi generali incentrati sull’azione amministrativa.
Piu’ in particolare , per quanto riguarda i profili partecipatori che ne sono coinvolti, è stata messa in luce l’importanza di un’adeguata normativa sul procedimento amministrativo cosi’ da passare da una amministrazione di tipo monologico ad una di tipo dialogico” .
(3) CFR: atti parlamentari, discorso del Prof. NIGRO in occasione dell’ insediamento della sottocommissione per la revisione della disciplina dei procedimenti amministrativi (dicembre 1983). Negli U.S.A. il più recente rapporto dell’amministrazione Clinton per migliorare la p.a. viene sintetizzato simbolicamente nel taglio del “red tape” vale a dire di quel nastrino rosso che lega le pratiche ammassate sulle scrivanie; in Italia per quanto riguarda la dottrina più recente ,Cfr: D. RESTA , “Il vero volto della riforma del procedimento amministrativo” in I TAR, 1993, II, 39.
(4) sul punto CFR: circolare della Presidenza della Regione Sicilia n. 634 del 20.1.92 in questa rivista 1992, pag. 216; sulla problematica relativa ai procedimenti espropriativi, CFR: G. CARUSO, ” Nuove prospettive in tema di partecipazione ai procedimenti espropriativi dopo la L. 241/90″, id , 1990 pag. 644.
(5) CFR in giurisprudenza: Tar Veneto 13 maggio 1992 n. 442 in I T.A.R. , 1992, I, pag. 2689.
(6) sul punto ed in generale sulla normativa regionale CFR: F. AIELLO , “Commento della legge 30 aprile 1991 n. 10”, in questa rivista, 1991 pag. 407.
(7) CFR: Tar Puglia Bari, II, 5 dicembre 1992 n. 1183, in I TAR, 1993, I, pag. 672 e Tar Liguria, I, 9 febbraio 1993, n. 37, id. pag. 1350.
(8) In un primo tempo il Tar Veneto (sentenza n. 1411 del 22.12.90) aveva respinto la censura di violazione dell’art. 7 ritenendo che tale norma si applicava solo alle procedure amministrative riguardanti interessi privati e non anche a quelli in materia di funzionamento degli organi elettivi dell’amministrazione locale.
Ma il Consiglio di Stato non ha condiviso tale principio e con la sentenza sez. V, 22 novembre 1991 n. 1346, in Cons. Stato 1991, I,1713. ritenendo che l’art. 7 della legge 7 agosto 1990 n. 241 prescrive l’obbligo dell’amministrazione di comunicare l’inizio del procedimento amministrativo non solo ai soggetti che vantino, con riferimento allo stesso, interessi privati, ma anche a tutti coloro nei cui confronti l’atto finale e’ destinato a produrre effetti diretti o comunque un pregiudizio anche se diversi dai diretti destinatari, ha statuito che l’obbligo in parola sussiste anche nella procedura per lo scioglimento di un consiglio comunale nei confronti di un consigliere comunale, tenuto conto che dal provvedimento finale discende il pregiudizio della perdita della carica e del relativo “status” nonche’ la facile individuazione dei soggetti nei cui confronti viene prodotta una lesione.
Tuttavia il Consiglio di Stato ha poi rigettato il ricorso perchè l’omissione dell’avvio del procedimento, nella fattispecie esaminata, non aveva rilievo invalidante in quanto la partecipazione si era oggettivamente realizzata avendo il ricorrente (anche se spontaneamente) presentato ricorsi a tutte le autorità competenti, tenuto conto che in tale evenienza si era sostanzialmente realizzata la partecipazione dei soggetti interessati alla procedura amministrativa.
Sulla questione dello scioglimento dei Consigli va citata altresì la sentenza del Tar Reggio Calabria n. 480 del 21.5.92 in I TAR 1992, I, pag. 2984, che ritiene che il procedimento “de quo” non è regolato dalle norme generali di cui alla legge 241 ma dalle norme speciali della legge 221 del 22.7.91, in quanto Il secondo comma dell’art. 1 della 221 sostituisce al principio della pubblicità quello della segretezza perchè stabilisce che il procedimento è avviato dal Prefetto con una relazione che tiene conto di elementi eventualmente acquisiti dall’alto commissario per la lotta contro la mafia e che può avvalersi di elementi che dovrebbero essere protetti dal segreto derivanti anche da informazione del Procuratore della Repubblica in deroga alla art. 329 cpp.
(9) CFR: Consiglio di Stato, a.p., 12 dicembre 1992 n. 20 , in Cons. St. 1992, I, pag. 1765.
(10) CFR: Tar Toscana, I, 25 gennaio 1993 n. 12 in I TAR, 1993, I, pag. 1019.
(11) CFR: Tar Marche 21 giugno 1991 n. 394 in Foro Amm. 1992, 611.
(12) CFR : Tar Veneto , I, 20 novembre 1991 n. 965 in I TAR , 1992, I, pag. 211 ; in dottrina sul concetto di “uno actu”, SANDULLI , Diritto Amministrativo, Napoli 1989 . pag. 645.
(13) CFR: Tar Veneto, II SEZ. n. 442 del 13.5.92 in li foro it. , 93, III, 133, nonchè Tar Sicilia, Catania, III, ord. n. 802 del 14 settembre 1993 nella controversia Club Calcio Catania contro Coni ed altri.
(14) Quest’ultimo sembra l’orientamento condiviso dal Consiglio di Stato il quale ritiene che la nuova disciplina introdotta dagli art. 7, 9 e11 della l. 7 agosto 1990 n. 241 ha inteso soltanto elevare la partecipazione a rango di strumento endoprocedimentale degli interessi diffusi, senza con cio’ riconoscerne, in via generale, il diritto all’impugnazione. CFR: Consiglio Stato sez.IV 4 settembre 1992 n. 724, in Foro amm. 1992, fasc.9.
Per quanto riguarda le fattispecie concrete vanno segnalale le seguenti.
I soggetti esercenti la professione forense non sono stati considerati titolari di uno specifico interesse giuridicamente tutelabile nei confronti dell’atto adottato dall’amministrazione di ubicazione del nuovo palazzo di giustizia, in quanto, anche nell’ipotesi in cui tale esercizio professionale possa risultare appesantito dalla nuova ubicazione, la loro posizione non e’ dissimile da quella di tutti gli altri cittadini che, a vario titolo, fruiscono del servizio giudiziario e, pertanto, essa consiste in un interesse semplice e indifferenziato non tutelabile. CFR: Consiglio Stato sez.IV 4 settembre 1992 n. 724, in Foro amm. 1992, fasc.9.
Invece le associazioni di utenti di un pubblico servizio sono legittimate (oltrechè ad intervenire nel procedimento amministrativo- art. 9 cit.-) ad impugnare dinanzi al giudice amministrativo le disposizioni del regolamento di utenza emanato dal ministero delle poste e telecomunicazioni, CFR: Consiglio Stato sez.VI 31 ottobre 1992 n. 841, Foro amm. 1992, fasc.10.
Infine in materia di pesca con reti derivanti (disciplinata a decorrere dal 1 giugno 1991 dal regolamento CEE n. 354 del 1992), sussiste la legittimazione ad agire in giudizio dei soggetti portatori di interessi diffusi, costituiti in associazioni o comitati.CFR: T.A.R. Lazio sez. III, 22 aprile 1992 n. 433, T.A.R. 1992, I,1838.
(15) CFR. F. PATRONI GRIFFI, “La legge 7.8.90 n. 241 a due anni dall’entrata in vigore “, Il Foro It. 1993, III, pag. 66.
(16) CFR: T.A.R. Sardegna 21 marzo 1992 n. 278, in I T.A.R. 1992, I,2357.
(17) CFR: PULIATTI, “Primi avvisi giurisprudenziali sul diritto di accesso ai documenti amministrativi” I TAR 1991, II, pag. 497.
(18) CFR: Tar Sicilia, Catania , I , n. 666 del 3.10.91 e 22.1.92 n. 12 e, III sez.,3.4.92 n. 209 in questa rivista rispettivamente 1991 pag. 425 e 1992 pag. 10 e 9 ; nello stesso senso, T.A.R. Puglia sez. Lecce, 2 luglio 1992 n. 247, in T.A.R. 1992, I, 3617.
(19) CFR: Consiglio Stato, sez. V, 14 dicembre 1992 n. 1504, in Foro amm. 1992, 1738 nonchè nello stesso senso : T.A.R. Calabria sez. Catanzaro, 26 novembre 1991 n. 723, in T.A.R. 1992, I,380; T.A.R. Lazio sez. I, 13 dicembre 1991 n. 2106, in T.A.R. 1992, I,10; Consiglio Stato sez.VI 26 marzo 1992 n. 193, in Giur. it. 1992, III,1,878; T.A.R. Lazio sez. III, 15 aprile 1992 n. 379, in T.A.R. 1992, I,1830.
(20) CFR: Tar Catania, I, n. 631 del 17.9.93; nello stesso senso Cons. di Stato, sez. V, 5 maggio 1993 n. 549 in Il Cons. di Stato, 1993, I, 665. ma in senso contrario Cons. di Stato , sez. IV, 21 novembre 1992 n. 969 in Il Cons. di Stato, 1992, I, 1535 secondo cui bisogna aspettare tutte le norme secondarie che saranno adottate dalle singole amministrazioni.
Si tenga presente, inoltre, che l’art. 13 del DPR n. 352/92 consentiva per un anno dalla sua entrata in vigore (vale a dire fino al 13.8.93), alle amministrazioni , in attesa dell’emanazione del proprio regolamento indicante i documenti esclusi dall’accesso, di rifiutare l’accesso per i motivi di cui all’art. 24 della legge; il termine in questione è stato dapprima prorogato di un anno con DL 15.7.93 n. 227 non convertito e poi di sei mesi con DL 14.9.93 n. 358.