Abstract
Alla luce di alcune recenti sentenze della Corte di Cassazione, il presente contributo mette in rilievo le competenze del Ministero dell’Interno in materia di prevenzione incendi negli stabilimenti industriali di tipo complesso e ad elevato rischio incendio che, in relazione alla detenzione o impiego di prodotti infiammabili, incendiabili o esplodenti, sono soggetti al controllo dei Vigili del Fuoco essendo incluse nell’elenco allegato al decreto del Ministro dell’interno 16 febbraio 1982 [1] e/o indicate nelle tabelle A e B approvate con il D.P.R. 26 maggio 1959, n. 689 [2].
In tali attività, inoltre, debbono essere applicate le norme del nuovo TUSL (D.Lgs. 9 aprile 2008, n. 81, come modificato e corretto dal D.Lgs. 3 agosto 2009, n. 106).
1) Premessa
In materia di prevenzione incendi e sicurezza nei luoghi di lavoro, la Suprema Corte, con sentenza n. 4123 del 28 gennaio 2009, ha confermato la condanna di T. (Titolare delle deleghe in materia di sicurezza e igiene del lavoro) al quale era stato contestato di “… avere colposamente dato causa all’incendio, per avere omesso di individuare le misure di prevenzione e di protezione da adottare contro il rischio incendio e di non avere segnalato la necessità di interventi costosi per fronteggiare l’imminente rischio di incendio”.
In materia di prevenzione incendi, la Corte di Cassazione (sentenza n. 16313 del 17/4/2009) ha precisato che esiste continuità normativa tra la fattispecie prevista dall’art. 37 dell’abrogato D.P.R. 27 aprile 1955, n. 547 [3] e quella contemplata dall’art. 46 del D.Lgs. 9 aprile 2008, n. 81 [4] come modificato e corretto dal D.Lgs. 3 agosto 2009, n. 106 [5], in quanto per entrambi i decreti legislativi, opera la previsione, in tema di lavorazioni pericolose, che ritiene sufficiente per l‘assoggettamento al controllo dei Vigili del Fuoco, che nell’azienda, attività o lavorazione, si detengano o si impieghino prodotti infiammabili, incendiabili o esplodenti.
2) La sentenza della corte di cassazione, Sez. III, n. 16313 del 17/4/2009.
Il Tribunale di Belluno condannava il legale rappresentante della Soc. X per avere installato in un’area aziendale un impianto di distribuzione carburanti per uso privato senza avere richiesto la preventiva visita di collaudo ai Vigili del Fuoco.
Riteneva il Tribunale che l’azienda rientrasse tra quelle tenute a sottoporre a visita di collaudo l’impianto de quo ai sensi degli artt. 36 e 37 del D.P.R. n. 547/1955 [3] e della tabella A allegata al decreto presidenziale 26 maggio 1959, n. 689 [2].
Proponeva ricorso per cassazione l’indagato denunciando violazione di legge sulla ritenuta configurabilità del reato in quanto le tabelle A e B del D.P.R. n. 689/1959 elencano tipologie di attività imprenditoriali tra cui non è compresa quella svolta dalla Soc. X, sicchè l’apertura di un distributore di carburanti all’interno dell’azienda era un fatto non previsto dalla legge come reato.
La Suprema Corte, nel rigettare il ricorso, forniva le seguenti motivazioni:
Con l’entrata in vigore del decreto legislativo n. 81/2008 il sopraindicato decreto è stato abrogato ma la fattispecie criminosa è oggi prevista dall’art. 16 del decreto legislativo 8 marzo 2006, n. 139, richiamato dall’art. 46 del D.Lgs. n. 81/2008, per ribadire la sua perdurante vigenza anche a seguito dell’abrogazione del decreto n. 547/1955.
3) La prevenzione incendi nel D.LGS. n. 139/2006
Il decreto legislativo n. 139 dell’8 marzo 2006 [6], operando nella logica della semplificazione e delegificazione, riordina ed aggiorna le disposizioni vigenti, con particolare riferimento alla prevenzione incendi, al soccorso pubblico e alla difesa civile.
La prevenzione incendi è la “ funzione di preminente interesse pubblico diretta a conseguire, secondo criteri applicativi uniformi sul territorio nazionale, gli obiettivi di sicurezza della vita umana, di incolumità delle persone e di tutela dei beni e dell’ambiente attraverso la promozione, lo studio, la predisposizione e la sperimentazione di norme, misure, provvedimenti, accorgimenti e modi di azione intesi ad evitare l’insorgenza di un incendio o a limitarne le conseguenze. Ferma restando la competenza di altre amministrazioni, enti ed organismi, la prevenzione incendi si esplica in ogni ambito caratterizzato dell’esposizione al rischio di incendio e, in ragione della sua rilevanza interdisciplinare, anche nei settori della sicurezza nei luoghi di lavoro, del controllo dei pericoli di incidenti rilevanti connessi con determinate sostanze pericolose, dell’energia, della protezione da radiazioni ionizzanti, dei prodotti da costruzione” (art.13).
La prevenzione incendi è affidata alla competenza esclusiva del Ministero dell’interno, che esercita le relative attività attraverso il Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco e il Dipartimento dei Vigili del Fuoco, del Soccorso Pubblico e della *************; essa comprende numerose attività: tra queste sono di preminente importanza la formazione e l’addestramento, indirizzate sia al personale del Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco, sia all’esterno (art.14).
Tali competenze sono state affermate in alcuni pareri del Consiglio di Stato resi in occasione dell’adozione di norme regolamentari (cfr. in particolare Consiglio di Stato – Sezione consultiva per gli atti normativi- parere n. 177/04 del 26/1/2004 e parere n. 3068/03 del 9/9/2003), in cui è stato ritenuto che la potestà regolamentare del Ministero dell’Interno risponde alla rigorosa necessità di adottare una disciplina uniforme sull’intero territorio nazionale ed è riconducibile ad esigenze di carattere unitario dello Stato, avuto riguardo alla elevata connotazione di rischio che caratterizza i sistemi e le attività contemplate nell’area normativa della prevenzione incendi.
“Il certificato di prevenzione incendi attesta il rispetto delle prescrizioni previste dalla normativa di prevenzione incendi e la sussistenza dei requisiti di sicurezza antincendio nei locali, attività, depositi, impianti ed industrie pericolose, individuati, in relazione alla detenzione ed all’impiego di prodotti infiammabili, incendiabili o esplodenti che comportano in caso di incendio gravi pericoli per l’incolumità della vita e dei beni ed in relazione alle esigenze tecniche di sicurezza, con decreto del Presidente della Repubblica, da emanare a norma dell’articolo 17, comma 1, della legge 23 agosto 1988, n. 400, su proposta del Ministro dell’interno, sentito il Comitato centrale tecnico-scientifico per la prevenzione incendi. Con lo stesso decreto è fissato il periodo di validità del certificato prevenzione incendi per le attività ivi individuate” (art. 16, comma 1).
“Il certificato di prevenzione incendi è rilasciato dal competente Comando provinciale dei vigili del fuoco, su istanza dei soggetti responsabili delle attività interessate, a conclusione di un procedimento che comprende il preventivo esame ed il parere di conformità sui progetti, finalizzati all’accertamento della rispondenza dei progetti stessi alla normativa di prevenzione incendi, e l’effettuazione di visite tecniche , finalizzate a valutare direttamente i fattori di rischio ed a verificare la rispondenza delle attività alla normativa di prevenzione incendi e l’attuazione delle prescrizioni e degli obblighi a carico dei soggetti responsabili delle attività medesime. Resta fermo quanto previsto dalle prescrizioni in materia di prevenzione incendi a carico dei soggetti responsabili delle attività ed a carico dei soggetti responsabili dei progetti e della documentazione tecnica richiesta” (art.16, comma 2).
Nel caso in cui l’esito del procedimento attivato per il rilascio del Certificato Prevenzione Incendi (CPI) rilevi la mancanza dei requisiti previsti dalle norme tecniche di prevenzione incendi, il Comando provinciale dei Vigili del Fuoco non provvede al rilascio del CPI e ne dà comunicazione all’interessato, al sindaco, al prefetto e alle altre autorità competenti ai fini dei provvedimenti da adottare nei rispettivi ambiti. (art. 16, comma 5).
Al riguardo, si ritiene opportuno ricordare il parere del Consiglio di Stato (Sez. I) n. 1571/78 del 12 gennaio 1979 espresso a seguito di alcuni episodi (tra i quali, quello relativo al deferimento a giudizio di responsabilità per la rivalsa del danno subito dalla finanza pubblica) connessi al noto e gravissimo incidente verificatosi nello stabilimento della soc. ICMESA di Seveso per un approfondimento della normativa contenuta nella legge 26 luglio 1965, n. 966 [7]a cominciare dall’ art. 2 di questa (richiamato dall’art. 20 del D. Lgs. 139/2006), che impone all’esercente di depositi ed industrie pericolose l’obbligo di richiedere le visite ed i controlli di prevenzione incendi.
L’art.16 del D.Lgs. 139/2006, al comma 7, infine, prevede che: “Con decreto del Presidente della Repubblica emanato a norma dell’articolo 17, comma 1, della legge 23 agosto 1988, n. 400, su proposta del Ministro dell’interno, sono dettate le disposizioni attuative relative al procedimento per il rilascio del certificato di prevenzione incendi”.
4) Parere del consiglio di stato n. 1571/78 del 12 gennaio 1979
Il parere in argomento (ancora attuale anche dopo l’emanazione del D.Lgs. n. 139 del 2006), prima di passare al dettagliato esame delle norme contenute nella legge 26 luglio 1965, n. 966, esprime le seguenti preliminari considerazioni: “I Comandi provinciali dei VV.F. , sotto la direzione o vigilanza del Prefetto e del Ministero dell’Interno, esercitano compiti di polizia amministrativa, consistenti nella prevenzione ed estinzione degli incendi e nella tutela in genere della pubblica incolumità, nonché compiti di polizia giudiziaria (art. 16 della legge 13 maggio 1961, n. 469 in riferimento agli art. 219 e ss. del c.p.p.) alle dirette dipendenze della Procura della Repubblica per accertare e impedire, nello specifico settore, i reati e scoprirne i colpevoli”.
Il Consiglio di Stato esamina anche gli obblighi che fanno capo ai titolari delle attività a rischio incendio, sia in sede di rilascio del certificato prevenzione incendi per le nuove attività pericolose che si dovessero autorizzare e per le eventuali loro varianti sia in caso di presentazione di nuova istanza alla scadenza di validità del precedente certificato di prevenzione incendi e tutte le volte che vi siano modifiche di lavorazioni o strutture o comunque delle condizioni di sicurezza”.
Per quanto riguarda il problema relativo ai poteri spettanti ai prefetti in materia di sospensione della licenza di esercizio fino all’adempimento dell’obbligo, viene precisato che, per rendere possibile il concreto esercizio dei poteri discrezionali dei prefetti, appare logico che “ I Comandi provinciali dei VV.F., nell’effettuare le segnalazioni di competenza, non si limitino a una mera indicazione dei fatti ma forniscano anche sintetiche informazioni sull’attività presa in considerazione completa dei suoi elementi (materie trattate, ubicazione, numero degli operai,ecc.) ed esprimano il loro motivato e ponderato parere sulla pericolosità, ai fini della prevenzione incendi, del proseguimento in via temporanea dell’esercizio delle stesse”.
5) La sentenza della corte di cassazione, Sez. IV, n. 4123 del 28 gennaio 2009.
La Suprema Corte è stata chiamata a decidere, nell’ambito dell’iter giudiziario seguito ad uno spaventoso incendio verificatosi in uno stabilimento industriale di grandi dimensioni e ad elevato rischio di incendio, sulla fattispecie di reato di incendio colposo (art. 449, comma 1, c.p.) ascritto al Presidente del Comitato Esecutivo dell’azienda nonché Titolare delle deleghe in materia di sicurezza ed igiene del lavoro, concludendo per la colpevolezza dell’imputato e confermando sostanzialmente le sentenze di primo grado e della Corte di Appello.
Il reato era stato contestato in quanto il Presidente del C.E. avrebbe “omesso di individuare le misure di prevenzione e protezione da adottare contro il rischio incendio” e non avrebbe segnalato “la necessità di interventi costosi per fronteggiare l’imminente rischio di incendio”.
In relazione ai fatti, le risultanze probatorie richiamate dai giudici della Corte di Cassazione hanno evidenziato che la tragedia è stata il risultato dell’inadeguatezza dei presidi antincendio, mancando nei locali aziendali qualsiasi sistema di protezione ad attivazione automatica e rivelatori di fumo adeguati.
Dal punto di vista del diritto, poi, nel caso in esame, le deleghe conferite dal Presidente del C.E. agli altri funzionari dello stabilimento, seppure valide ed efficaci secondo quanto stabilito dai principi giurisprudenziali (e oggi dall’art. 16 del TUSL), non valevano a trasferire sui soggetti terzi l’obbligo di sicurezza imposto dalla legge in capo all’imputato, che quindi rimaneva e rimane responsabile: delegatus non potest delegare (come ora codificato dall’art. 17, comma 3 bis, del TUSL).
In uno stabilimento di grandi dimensioni e con rischio incendio elevato, come quello di cui alla sentenza in esame, è importante potere individuare le responsabilità in capo al datore di lavoro perché, come ha stabilito la Suprema Corte, “in imprese di tal genere, infatti, non può individuarsi questo soggetto, automaticamente, in colui o in coloro che occupano la posizione di vertice, occorrendo un puntuale accertamento, in concreto, dell’effettiva situazione della gerarchia delle responsabilità”.
Nel caso in esame, i giudici hanno operato accertando in concreto quali fossero le responsabilità e i poteri del Presidente del C.E.: il ruolo di vertice rivestio in azienda, la diretta competenza in materia di sicurezza e prevenzione sul lavoro, la titolarità delle relative deleghe, l’autonomia decisionale e di spesa sono stati gli elementi che hanno determinato il riconoscimento in capo all’imputato della posizione di garanzia datoriale prevista dalla normativa speciale antinfortunistica e dalla norma generale (c.d. “di chiusura”) di cui all’art. 2087 c.c., tuttora in vigore.
La giurisprudenza (che viene diffusamente richiamata nella sentenza in argomento) ha da anni fissato il principio secondo il quale la delega di funzioni sia sempre possibile, a patto che non riguardi in n particolare due obblighi , indissolubilmente legati alla figura del datore di lavoro, ossia la nomina del Responsabile del Servizio di Prevenzione e Protezione (RSPP) e la valutazione del rischio connesso all’attività di impresa (con la redazione del relativo documento e l’individuazione delle misure di prevenzione e protezione).
Per le responsabilità connesse a tali adempimenti, il datore di lavoro rimane responsabile anche nel caso abbia conferito una delega di funzioni a u soggetto terzo; questo principio, prima soltanto giurisprudenziale, oggi è stato codificato nel TUSL (articoli 16 e 17).
Infatti, la delega di funzioni da parte del datore di lavoro, ove non espressamente esclusa, è ammessa con limiti e condizioni definiti dall’art. 16 del TUSL e, a sua volta, il soggetto delegato, previa consultazione con il datore di lavoro, può delegare specifiche funzioni in materia di salute e sicurezza sul lavoro.
La delega di funzioni, però, “non esclude l’obbligo di vigilanza in capo al delegante in ordine al corretto espletamento delle funzioni trasferite. Il soggetto al quale sia stata trasferita la delega di cui al presente comma non può, a sua volta delegare le funzioni delegate” (art. 16, comma 3 bis, del TUSL).
Ai sensi dell’art. 17 del TUSL, il datore di lavoro non può delegare le seguenti attività: a) la valutazione di tutti i rischi con la conseguente elaborazione del documento previsto dall’art. 28 del TUSL; b) la designazione del responsabile del servizio di prevenzione e protezione dai rischi.
Anche in presenza di delega di funzioni, il datore di lavoro rimane gravato dell’obbligo di intervenire quando il rischio connesso alle lavorazioni è legato a (o aggravato da) scelte di politica aziendale o a carenze strutturali.
Per questi motivi, la Suprema Corte ha deciso per la colpevolezza dell’imputato sulla scorta dell’art. 40, comma 2, c.p. per il quale “non impedire un evento che si ha l’obbligo giuridico di impedire equivale a cagionarlo”.
6) Approccio ingegneristico alla sicurezza antincendio
In attività industriali di grandi dimensioni e ad elevato rischio incendio, si ritiene necessario un approccio ingegneristico alla sicurezza antincendio come indicato dal decreto del Ministro dell’Interno 9 maggio 2007 [8], recante “Direttive per l’attuazione dell’approccio ingegneristico alla sicurezza antincendio”.
L’adozione di una metodologia cosiddetta prestazionale, infatti, “basandosi sull’individuazione delle misure di protezione effettuata mediante scenari di incendio valutati ad hoc, richiede, affinché non ci sia una riduzione del livello di sicurezza prescelto, un attento mantenimento nel tempo di tutti i parametri posti alla base della scelta sia degli scenari che dei progetti. Conseguentemente è necessario che venga posto in atto un sistema di gestione della sicurezza antincendio definito attraverso uno specifico documento presentato all’organo di controllo fin dalla fase di attivazione del progetto e da sottoporre a visite periodiche” (cfr. punto 5.1 dell’Allegato del decreto in esame).
Nell’ambito di tale sistema devono trovare attuazione, tra gli altri, i disposti stabiliti dal TUSL in materia di informazione, formazione e addestramento per tutto il personale dello stabilimento coinvolto in attività rilevanti ai fini della sicurezza, proprio o di terzi, fisso od occasionale, nonché quelli di cui al D.M.10 marzo 1998 che, fino a quando non saranno stati emanati i decreti di cui all’art. 46 del TULS, resta un punto di riferimento cogente per definire i criteri generali di sicurezza antincendio e quelli per la gestione dell’emergenza nel luogo di lavoro.
La pianificazione gestionale e la corretta attuazione del sistema di gestione della sicurezza rivestono un ruolo imprescindibile per l’esercizio di attività complesse ad elevato rischio di incendio anche in considerazione di quanto disposto dall’art. 30 del TUSL: obbligo di adottare e attuare un modello di organizzazione e di gestione , idoneo ad avere efiicacia esimente della responsabilità amministrativa delle persone giuridiche, delle società e delle associazioni di cui al decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231).
6) Conclusioni
Negli stabilimenti industriali di grandi dimensioni e ad elevato rischio incendio (raffinerie, acciaierie, ecc.) soggetti al D.Lgs. 3 agosto 2009, n. 106, come stabilito anche dalla Suprema Corte di Cassazione, devono essere adottate idonee misure per prevenire gli incendi e per tutelare l’incolumità dei lavoratori in relazione alla detenzione ed all’impiego di prodotti infiammabili, incendiabili o esplodenti che potrebbero comportare, in caso di incendio, gravi pericoli per l’incolumità della vita umana e dei beni.
In relazione al vigente assetto normativo in materia di prevenzione incendi e sicurezza nei luoghi di lavoro sopra descritto, si ritiene che non possa essere consentito l’esercizio delle suddette attività in assenza di Certificato Prevenzione Incendi e/o di “motivato e ponderato parere sulla pericolosità, ai fini della prevenzione incendi, del proseguimento in via temporanea dell’esercizio delle stesse” espresso dal competente Comando provinciale dei Vigili del Fuoco.
Si ritiene che, nelle more del rilascio del CPI, tale parere debba essere reso anche nel caso in cui non fossero stati conclusi altri eventuali procedimenti derivanti da altre norme di legge, quali la normativa Seveso ex D.Lgs. 17 agosto 1999, n. 334 e s.m.i. o la normativa IPPC (Autorizzazione Integrata Ambientale) ex D.Lgs. 59 del 2005.
Si ritiene, infine, che debbano essere emanati tempestivamente i decreti attuativi del D.Lgs. 139/2006 (e, per primi, quelli previsti dall’art.16, comma 1 e comma 7) e quelli del D.Lgs. 106/2009 (art.46, comma 3) e definite nuove procedure semplificate di prevenzione incendi nel rispetto della normativa vigente in materia di prevenzione incendi e sicurezza nei luoghi di lavoro.
Dirigente Superiore del Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco
Siti consultati: www.vigilfuoco.it ; www.diritto.it
[1]Il decreto del Ministero dell’interno 16 febbraio 1982 (in G.U. n. 98 del 9 aprile 1982) recante “Modificazioni del decreto ministeriale 27 settembre 1965, concernente la determinazione delle attività soggette alle visite di prevenzione incendi”.
[2] D.P.R. 26 maggio 1959, n. 689 (in G.U. n. 212 del 4/9/59) concernente “Determinazione delle attività soggette, ai fini della prevenzione incendi, al controllo del Comando dei Vigili del Fuoco”.
[3] Il D.P.R. 27 aprile 1955, n. 547 (in S.O.G.U. n. 158 del 12 luglio 1955)(decreto presidenziale abrogato dal TUSL) concernente “Norme per la prevenzione degli infortuni sul lavoro”.
[4] Il decreto legislativo 9 aprile 2008 , n. 81 (in S.O.G.U. n. 139 del 30 aprile 2008) è stato emanato in attuazione dell’articolo 1 della legge 3 agosto 2007, n. 123 e riguarda la tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro.
[5] Il decreto legislativo 3 agosto 2009, n. 106 (in S.O.G.U. n. 142 del 5.8.2009) integra e modifica il D.Lgs. 9 aprile 2008, n. 81.
[6] Il decreto legislativo dell’8 marzo 2006, n. 139 (in S.O.G.U. n .80 del 5 aprile 2006) concerne il “Riassetto delle disposizioni relative alle funzioni ed ai compiti del Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco”.
[7] La legge 26 luglio 1965, n. 966 (in G.U. n. 204 del 16 agosto 1965) concerne la “Disciplina delle tariffe, delle modalità di pagamento e dei compensi al personale del corpo nazionale dei vigili del fuoco per i servizi a pagamento”.
[8]Il decreto del Ministero dell’interno 9 maggio 2007 (in G.U. n. 117 del 22 maggio 2007) recante “Direttive per l’approccio ingegneristico alla sicurezza antincendio”.
[9] Dirigente Superiore del Ministero dell’Interno – Dipartimento Vigili del Fuoco, ***************** e *************
Le considerazioni contenute nel presente intervento sono frutto esclusivo del pensiero dell’Autore e non hanno carattere impegnativo per l’Amministrazione di appartenenza.
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