L’art. 18 della Legge 11.2.1994, n. 109, concernente “Incentivi e spese per la progettazione” nel corso degli anni ha subito varie modifiche fra le quali da ultimo quelle apportate dalla L. 17.5.1999, n. 144 che all’art. 13, c. 4, sostituisce i commi 1, 1bis e 2 dell’art. 18 sopracitato.
La lettura della norma novellata evidenzia subito alcuni problemi tra i quali in particolare quello della onnicomprensività dell’incentivo alla progettazione o meno e precisamente se in tale somma si devono ricomprendere gli oneri riflessi a carico dell’ente; tale questione è la più tormentata che si è posta agli operatori del settore al momento della liquidazione di detti incentivi.
Tralasciando di illustrare in dettaglio le modifiche apportate all’art. 18 della L. 109/94 e s.m. è necessario, ai fini della problematica in esame, soffermarsi su alcuni elementi quali:
a) la previsione nella norma di “una somma non superiore all’1.5% dell’importo posto a base di gara di un’opera …è ripartita …”; tale disposizione demanda al regolamento comunale la determinazione della misura massima dell’incentivo in rapporto all’entità ed alla complessità dell’opera da realizzare.
b) La ripartizione dell’incentivo per ogni singola opera o lavoro con le modalità ed i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata ed assunti nell’apposito regolamento comunale; da ciò si evince che non è necessario costituire un fondo, come in passato, ove far confluire tutti gli incentivi di cui trattasi.
c) La norma individua inoltre i destinatari dell’incentivo lasciando all’apposito regolamento la determinazione delle percentuali di ripartizione fra gli stessi.
Per affrontare l’argomento in oggetto occorre soffermarsi brevemente sui concetti di “redditi ai fini contributivi” e di “contributi previdenziali”.
Anche la riforma del sistema pensionistico obbligatorio complementare di cui alla L. 8.8.1995, n. 335 ha contribuito a complicare, se ce ne fosse bisogno, il problema: secondo tale legge le somme percepite dal lavoratore ai sensi dell’art. 18 della L. 109/94 e s.m. rientrano nel concetto di retribuzione da dichiarare ai fini della determinazione della base contributiva e pensionabile (art. 2, c. 9 che richiama l’art. 12 della L. 30.4.1969, n. 153, a sua volta modificato dal D. L.vo 2.9.1997, n. 314).
L’art. 6 del D.L.vo 2.9.1997, n. 314 ha disposto che “..costituiscono redditi di lavoro dipendente ai fini contributivi quelli di cui all’art. 46, c. 1, del TUIR approvato con DPR 22.12.1986, n. 917, maturati nel periodo di riferimento …”.
Nella circolare INPDAP del 27.5.1998, n. 29 è stato poi specificato che devono essere assoggettati al contributo previdenziale, fra l’altro, “ i compensi incentivanti”.
Quanto detto pare non valere ai fini della determinazione del TFR per il quale la retribuzione da prendere a base per il calcolo è quella dovuta nell’anno di riferimento e comprende, salvo diversa previsione dei contratti collettivi, tutte le somme, compreso l’equivalente delle prestazioni in natura, corrisposte in dipendenza del rapporto di lavoro, a titolo non occasionale, e con esclusione di quanto corrisposto a titolo di rimborso spese (Cfr Circolare INPDAP n. 2 del 10.1.1996 in G.U. 15.1.1996, n. 11).
Inoltre è da ricordare che la retribuzione contributiva ai fini INADEL è costituita oltre che dallo stipendio o salario, dal salario individuale di anzianità, dalla tredicesima mensilità, dall’indennità integrativa speciale e dal valore degli assegni in natura, spettanti per legge o regolamento e formanti parte integrante e sostanziale dello stipendio stesso, dagli emolumenti che per il loro carattere fisso e ricorrente hanno natura di elementi stipendiali della retribuzione (Cfr Circolare Direzione Generale INADEL n. 35 dell’’1.12.1990 Prot. 251/200 ancora vigente). Dato che l’incentivo di cui all’art. 18 della L. 109/94 e s.m. non è un emolumento fisso e ricorrente lo stesso non costituisce imponibile ai fini INADEL previdenza.
Accertato che, secondo il sistema previdenziale e fiscale vigente, gli incentivi di cui trattasi costituiscono imponibile, è ora da chiarire se la somma individuata ai sensi dell’art. 18 della L. 109/94 e s.m. sia comprensiva anche degli oneri riflessi a carico dell’Ente (CPDEL ed IRAP).
Sul punto, negli anni, ci sono stati orientamenti a volte discordanti tra loro.
La risoluzione del Dipartimento della Funzione Pubblica dell’1.2.1999, n. 70, su un quesito posto da un Comune circa la necessità di conoscere se l’incentivo di cui all’art.18 della L. 109/94 e s.m. dovesse o meno ritenersi comprensivo degli oneri posti a carico dell’ente affermava, testualmente “… in carenza di ulteriori e più specifici riferimenti normativi, che il compenso di cui trattasi non comprenda gli oneri a carico dell’amministrazione”.
Tale orientamento si contrapponeva già a quanto era stato affermato nel Settembre 1997 dal Ministro del Tesoro che con particolare riferimento al fondo dell’1% aveva avuto modo di precisare che le somme occorrenti per il pagamento degli oneri riflessi non possono considerarsi aggiuntive rispetto allo stanziamento necessario per la formazione del fondo medesimo come quantificato alla disposizione legislativa che lo ha costituito; ciò in quanto si verrebbe a determinare un maggior costo non coperto né dalla specifica norma né dalle disposizioni di carattere generale.
Anche l’ANCI ha sempre ribadito che gli oneri riflessi devono essere ricompresi e non invece essere aggiunti alla quota di incentivo stabilita dall’art. 18 della L. 109/94 e s.m. (Cfr Angelo Rughetti, allora responsabile del dipartimento personale e relazioni sindacali dell’Anci, su Il Sole 24 ore dell’8.11.1999).
Inoltre alcuni commentatori hanno avanzato la tesi secondo cui dato che l’incentivo previsto dall’art. 18 della L. 109/94 e s.m. rientra nell’art. 15 del CCNL vigente del personale degli enti locali, ciò costituirebbe una conferma, seppure indiretta, del principio per il quale le risorse del salario accessorio vanno corrisposte al personale dipendente al netto degli oneri previdenziali in quanto le altre risorse specificate nel citato art. 15 si intendono al netto degli stessi oneri previdenziali.
Avverso tale interpretazione va ricordato che l’art. 15 del CCNL vigente propone solo ed esclusivamente una lista delle diverse risorse disponibili per la produttività: in tale ottica ed in tale contesto non si poteva trascurare il fondo per la progettazione. La diversità delle risorse elencate (e dei relativi finanziamenti) non consente estensioni per via analogica dei criteri di quantificazione delle singole risorse.
Anche il Ministero dell’Interno è intervenuto sull’argomento affermando che l’incentivo di cui all’art. 18 della L. 109/94 e s.m. deve essere assoggettato a contribuzione previdenziale e che le somme occorrenti non possono considerarsi aggiuntive rispetto allo stanziamento quantificato dalla L. 109/94 e s.m. che lo ha istituito. In caso contrario si verrebbe a determinare un maggior onere non coperto né dalla specifica normativa né dalle disposizioni di carattere generale (Vedi Guida Enti Locali de Il Sole 24 ore n. 21 del 29.5.2001, pg 97).
Della stessa opinione è pure il Ragioniere Generale dello Stato Dott. Monorchio, il quale in un’interpretazione dell’art. 18 della L. 109/94 e s.m. del 16.11.1999, Prot. 186765 indirizzata alla Presidenza del Consiglio dei Ministri ed al Ministero dei Lavori Pubblici ha precisato che l’incentivo di cui trattasi deve considerarsi comprensivo di tutti gli oneri inerenti alla corresponsione delle incentivazioni e che diversamente si avrebbe una maggiore spesa che non troverebbe copertura finanziaria nella norma concessiva del particolare beneficio economico.
Il Servizio Ispettivo dell’Autorità di Vigilanza sui Lavori Pubblici con nota del 23.3.2000 Prot. 4765/00/ISP ha ribadito che gli oneri riflessi (contribuzione previdenziale ed imposizione erariale) gravano sull’ammontare complessivo dell’incentivo, tenuto conto da un lato della regola dell’onnicomprensività secondo la quale di norma i corrispettivi ed i compensi si intendono al lordo degli oneri accessori e dall’altro lato che il rispetto del vincolo di spesa impedisce l’assunzione dell’impegno in assenza di specifica copertura finanziaria.
Considerare l’importo come tetto svincolato dal costo degli oneri potrebbe creare “buchi” nel bilancio degli enti che dovrebbero utilizzare ulteriori proprie risorse per il pagamento di oneri contributivi su retribuzioni accessorie prive dei correlativi cespiti per il pagamento delle contribuzioni.
Alcuni autori, a tali prese di posizione, hanno replicato che la normativa che dovrebbe coprire il maggior costo per l’amministrazione dovuto agli oneri previdenziali a suo carico è, per gli Enti locali, l’art.15, c. 1 della L. 11.4.1955, n. 379 per cui individuata la base retributiva imponibile (fino all’1.5% dell’importo a base di gara o il 30% della tariffa professionale) viene automaticamente individuata anche la quota a carico del datore di lavoro che è pertanto tenuto a prevederla nei propri bilanci fra le spese del personale. In caso contrario non sarebbe l’assenza di una norma specifica o generale a legittimare l’imputazione sull’incentivo degli oneri in questione (come sopra sostenuto dai Ministeri, ANCI e Servizio Ispettivo dell’Autorità Lavori Pubblici) ma solo la conseguenza di una errata o insufficiente previsione di bilancio.
Chi sostiene la tesi appena citata intravede nel testo letterale dell’art. 18 della L. 109/94 e s.m. margini per sostenere che la somma ivi prevista debba rappresentare quanto il datore di lavoro pone a disposizione degli uffici ai fini incentivanti, ossia quanto verrà effettivamente ripartito tra il personale che abbia realizzato le attività oggetto di incentivazione. Pertanto la somma individuata applicando la percentuale stabilita all’importo a base di gara è quanto deve essere ripartito tra il personale, ossia la somma incentivante che rappresenta poi la base imponibile previdenziale concordata in sede di trattativa nell’ente. Decurtando da detta somma gli oneri a carico del datore di lavoro verrebbe ripartita una somma nettamente inferiore a quella prevista in misura massima dalla legge e, in misura specifica, dalla contrattazione nell’ente.
Per quanto attiene il personale con qualifica dirigenziale è da rilevare che i compensi di cui all’art. 18 della L. 109/94 e s.m., ai sensi dell’art. 40, c. 2 del CCNL 23.12.1999, vanno ad incrementare la retribuzione di risultato degli interessati, decurtandoli però degli oneri riflessi che non sono a carico dell’ente come sostenuto nei pareri sopracitati del Ministero del Tesoro e dell’Interno. Pertanto anche nel caso di incentivi a favore di personale con qualifica dirigenziale gli oneri riflessi sono da decurtare dal compenso previsto.
La tesi affermata da chi sostiene che l’incentivo previsto dall’art. 18 della L. 109/94 e s.m. e definito in sede di contrattazione decentrata a livello di ogni ente con recepimento in apposito regolamento potrebbe essere sostenuta quanto meno per il costo nettamente inferiore della progettazione effettuata con personale dipendente dell’ente rispetto a quella svolta da professionisti esterni; l’ente potrebbe perciò accollarsi gli oneri riflessi a suo carico imputandoli alla spesa di personale non facendoli rientrare nella forma di incentivo di cui trattasi. In questo modo l’incentivo sarebbe un vero incentivo e verrebbe distribuito quanto effettivamente contrattato in sede locale. Così operando l’ente avrebbe comunque un notevole risparmio di risorse rispetto al pagamento di progettazioni a professionisti esterni. Alcuni autori intravedono però in tale sistema un contrasto con l’art.18 della L.109/94 e s.m.i. in quanto, se gli oneri riflessi sono da aggiungere all’incentivo, il costo per la progettazione interna sarebbe superiore al limite posto dal citato articolo 18.
Da quanto sopra illustrato mi sento di concludere comunque condividendo l’orientamento più autorevole espresso dai vari enti quali il Ministero dell’Interno, il Ministero del Tesoro, l’Anci ed il Servizio Ispettivo dell’Autorità Lavori Pubblici (e forse perciò prevalente!) e cioè di considerare i compensi in esame come comprensivi degli oneri riflessi a carico dell’ente e conseguentemente che gli incentivi vanno liquidati ai destinatari decurtati delle somme afferenti gli oneri a carico dell’ente.
Mariano Comense, lì 18.7.2001
Ponti Dott. Alberto
Vice Segretario Generale Città di Mariano Comense
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