La società civile presso la multilateral investment guarantee agency

La Multilateral Investment Guarantee Agency – Miga[1] è una delle istituzioni che compongono il World Bank Group. Il quadro normativo relativo al coinvolgimento degli interessati è piuttosto complesso. In termini generali, la Miga eroga finanziamenti che coinvolgono la società civile in qualità di beneficiaria degli stessi. Collabora, poi, con soggetti formalmente pubblici, ma operanti (anche) nell’interesse dei privati. Infine, può avviare forme di collaborazione diretta con altre organizzazioni internazionali e, soprattutto, soggetti privati.

Le molteplici forme di coinvolgimento si traducono in forme diverse di consultazione. Al tempo stesso, tuttavia, non esistono strutture operative dedicate espressamente alla gestione delle procedure consultive. Nella prassi, la gestione delle procedure è affidata ai funzionari facenti capo al Management che gestisce il progetto. Fa eccezione il PrivateSector Liaisons Officers Network, un’organo deputato alla gestione dei rapporti con le parti interessate dai progetti finanziati. L’organo, tuttavia, non fa capo esclusivamente alla Miga. Esso gestisce l’attività dell’intero World Bank Group.

In questo breve articolo esamino anzitutto il contenuto della normativa ufficiale dell’istituzione. Si tratta, in particolare, della Convenzione istitutiva, delle linee strategiche, delle Operative Policies e delle Disclosure Policies. Descrivo poi le strutture preposte alla consultazione e le procedure consultive.

La Convenzione istitutiva[2] della Miga, sottoscritta a Washington nel 1985, specifica che tra gli obiettivi principali dell’istituzione vi è quello di incoraggiare gli investimenti, in particolare presso i Paesi in via di sviluppo[3]. Ne deriva il coinvolgimento diretto, oltre che dei governi degli Stati interessati, anche della società civile che risiede nelle aree cui i progetti si riferiscono. I primi, i governi, sono coinvolti in qualità di membri ufficiali dell’istituzione[4]. La seconda, la società civile, è coinvolta in qualità di parte informata della (e coinvolta nella) attuazione dei progetti finanziati. Entrambi, ovviamente, beneficiano delle garanzie finanziarie provviste dalla Miga[5].

In alcuni casi, poi, la Miga è autorizzata a intrattenere rapporti con attori istituzionali che, pur se formalmente ascrivibili al settore pubblico, operano nell’interesse (e in rappresentanza) della collettività. È il caso contemplato dall’articolo diciannovesimo della Convenzione, che prevede la possibilità di instaurare forme di cooperazione con national o regional entities la cui quota di maggioranza sia detenuta dai governi nazionali, e che abbiano finalità simili a quelle della Miga[6]. La Convenzione, infine, menziona espressamente la possibilità di concludere accordi o sviluppare forme di cooperazione con parti private, a livello nazionale, o con altre organizzazioni internazionali. Quanto alle prime, dispone l’articolo ventesimo[7]. In ordine alle seconde provvede, invece, l’articolo trentacinque, che titola: «Relations with international organizations»[8].

 

Quanto agli altri documenti ufficiali l’analisi che segue esamina, nell’ordine, le linee strategiche, le Operative Policies e le Disclosure Policies. Cominciamo dalle «Strategic Directions». Le ultime ad essere state pubblicate, in ordine di tempo, sonorelative al triennio 2005-2008[9]. Il documento, nell’ottica di una complessiva ristrutturazione dei core values dell’istituzione, dedica al ruolo dei portatori di interessi uno spazio significativo. Sono frequenti, in esse, i riferimenti all’importanza della partecipazione dei soggetti privati che sono al tempo stesso clienti della Miga.

Estremamente importanti sono, poi, le «Operative Policies». Queste contengono le linee guida relative all’attività della Miga nei settori di propria competenza. Le più importanti sono i «Performance Standards on Social and Environmental Sustainability»[10] e le «Disclosure Policies»[11], entrambe approvate nell’ottobre del 2007.

I Performance Standards fissano gli obiettivi generalinella gestionedei progetti che hanno un impatto sulle condizioni ambientali e sociali delle aree interessate. Il numero degli obiettivi è numeroso. Tra questi, vi rientrano una serie di condizioni che promuovono la «effective community engagement» attraverso la diffusione delle informazioni e la consultazione delle popolazioni locali[12]. In questo contesto, la community engagment è interpretata come un processo in costante transizione, che inizia con la diffusione delle informazioni e si conclude con l’acquisizione dell’opinione delle parti interessate[13]. Variano, a seconda dei casi, gli obiettivi. L’obbligo di garantire la disclosure, che grava sul soggetto finanziato che intraprende il soggetto,«Helps affected communities understand the risks, impacts and opportunities of the project»[14]. La consultation, invece, garantisce alla comunità interessata di poter esprimere la propria opinione in ordine alle conseguenze di un progetto. Anch’essa deve essere effective. Deve, cioè, essere basata sulle seguenti condizioni: «On the prior disclosure of relevant and adequate information, including draft documents and plans; (ii) should begin early in the Social and Environmental Assessment process; (iii) will focus on the social and environmental risks and adverse impacts, and the proposed measures and actions to address these; and (iv) will be carried out on an ongoing basis as risks and impacts arise»[15]

Infine, è incentivata la creazione di grievance mechanisms che obblighino il beneficiario del finanziamento a favorire la risoluzione pacifica delle controversie. Tali meccanismi non ostacolano ma affiancano i rimedi tradizionali[16].

 

Un discorso a parte meritano le policies relative alla disclosure. Queste, oltre a ribadire la necessità di assumere un approccio il più trasparente possibile, stabiliscono le condizioni e i limiti entro cui deve essere garantita la diffusione delle informazioni presso la società civile. Da un punto di vista generale, chiariscono che la responsabilità sulla garanzia della trasparenza grava, in eguale misura, ma per ragioni differenti, sulla Miga e sulle parti beneficiarie di un finanziamento. Sulla Miga, perché l’ingresso in un progetto la vincola alla garanzia di accountability presso le parti interessate e le parti terze[17]. Sui beneficiari, invece, perché nell’accettare un finanziamento si vincolano al rispetto delle condizioni generali imposte dalla normativa globale[18]. Nel particolare, poi, la disciplina ricalca quella già analizzata con riferimento alla Wb ed alla Ifc. In sostanza, la disclosure può essere posticipata nei casi particolari in cui la diffusione delle informazioni possa produrre un danno alle comunità interessate dai progetti o agli interessi economici ad essi legati; le informazioni diffuse riguardano l’intero flow decisionale; infine, tutti i dati messi a disposizione devono essere redatti in modo da risultare comprensibili alla totalità dei destinatari.

Uno degli strumenti principali attraverso i quali si garantisce la disclosure è costituito dagli Annual Reports. Questi, infatti, hanno natura prevalentemente divulgativa. Lo scopo che perseguono è quello di riassumere dati e informazioni e non dettare principi.

 

Presso la Miga non esistono strutture operative appositamente dedicate a gestire i rapporti con la società civile. Le consultazioni sono affidate volta per volta ai funzionari facenti capo al Management che gestisce la realizzazione di un progetto. L’unica struttura ufficialmente istituita per operare con il settore privato è il PrivateSector Liaisons Officers Network – Pslo. In realtà, tuttavia, il Pslo non nasce entro le strutture della Miga. È, infatti, una struttura inter-istituzionale operante presso (e a favore di) tutte le istituzioni del World Bank Group[19]. Esso si compone di tanti membri (liasons officers) quanti sono gli Stati o le aree geografiche interessate, facenti capo alle istituzioni del gruppo World Bank.

Come specifica il «Memorandum of Agreement», il Pslo cura i rapporti con il settore privato. Ad esso è affidato il compito di facilitare l’accesso delle imprese alle business opportunities che vengono offerte dai componenti del World Bank Group, la diffusione delle informazioni rilevanti e, soprattutto, la consultazione periodica delle parti interessate. Le procedure consultive riguardano sia aspetti tecnici – relativi, ad esempio, alle modalità di erogazione dei finanziamenti – sia temi di più ampia portata, quali, ad esempio, la tutela delle risorse ambientali[20]. 

 

Le principali caratteristiche che distinguono il modello consultivo adottato dalla Miga ririsiedono nella definizione di società civile e nell’articolazione delle strutture operative.

Quanto alla prima variante, le definizioni utilizzate sono articolate e comprendono diverse tipologie di attori. Manca, invece, la distinzione tra parti interessate e organizzazioni che la rappresentano. Questa mancanza, tuttavia, non incide sul riconoscimento di garanzie consultive in capo alle parti interessate.

Anche l’assenza di strutture appositamente dedicate alla consultazione non incide sul funzionamento del modello dell’integrazione. Bisogna tenere presente, poi, la presenza del Pslo e del Cao. In generale, comunque, le varianti si spiegano osservando le finalità che persegue l’istituzione. Le funzioni che questa esercita sono svolte prevalentemente in concerto con la International Finance Corporation o la World Bank. In casi simili, pertanto, alle policies di pertinenza della Miga si affiancano quelle dell’istituzione globale con la quale coopera.

 

 

 

 

 

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