La stabilizzazione del personale a tempo determinato negli enti locali territoriali. Analisi dei presupposti e dei casi dubbî

[1] Wittgenstein (L.), Tractatus logico-philosophicus, Einaudi, Torino, 1961, 82. Osservo, in modo del tutto incidentale, che l’autore citato è particolarmente severo nei confronti del linguaggio poco chiaro, mostrando che, quasi sempre, i piú complessi problemi filosofici che da tempo immemore attanagliano l’uomo sono relegati nell’ámbito del puro non sense. Certo la legge finanziaria per l’esercizio 2007 è ben lungi dal condividere la profondità che connota il pensiero filosofico. Ciò, tuttavia, deve fare attentamente riflettere sulla profondità dell’ingegno dei suoi estensori.

[2] È evidente che una tale impostazione confligge insanabilmente con il valore “metastorico” che ha ispirato il legislatore nel prevedere la “stabilizzazione” dei contratti a termine. Essa, infatti, áncora tale disciplina ad una specifica opzione politica, che nulla ha a che fare con la ragionevolezza delle scelte del momento, in funzione del contenuto dei programmi di governo delle singole amministrazioni locali. L’osservazione è corroborata dalla constatazione che la “stabilizzazione” dei contratti a termine è strettamente connessa con la programmazione triennale del fabbisogno del personale, che presuppone scelte di medio periodo particolarmente ponderate.

A ciò si aggiunge che l’assenza di orizzonti temporali di lungo periodo tipica della brevità del mandato elettorale rivela l’estrema difficoltà di incidere in modo efficace sullo stato di salute delle pubbliche amministrazioni in generale e degli enti locali in particolare. La previsione della “stabilizzazione” dei contratti a termine affianca a tutto ciò un ulteriore elemento di complicazione.

Tutto ciò, ovviamente, non accade nelle imprese, nelle quali – salvi i casi in cui la vita complessiva dell’impresa è particolarmente breve – l’imprenditore ha normalmente a propria disposizione ampî periodi di tempo nei quali presidiare i processi di innovazione introdotti nella propria organizzazione, producendo cultura organizzativa ed oggettività di processo.

[3] L’organizzazione dell’ente locale non può essere considerata come un dato indefettibile e dato a priori rispetto ai programmi di governo. Essa, piuttosto, deve assumere la funzione di un assetto meramente contingente ed a “geometria variabile” in funzione della vision degli organi di governo e del loro programma. Che questa sia la tesi corretta si desume dal combinato disposto degli artt. 2, comma 1, 5, comma 1 e 6 del D.Lgs. 30/3/2001 n. 165.

[4] Il nesso di strumentalità dell’azienda rispetto all’impresa è un’ovvietà, peraltro mai messa in discussione dalla dottrina gius-commercialista. A questo proposito, è corroborante il contenuto delle definizioni che delle fattispecie forniscono, rispettivamente, gli artt. 2555 e 2082 c.c.. Per la prima, “l’azienda è il complesso dei beni organizzati dall’imprenditore per l’esercizio dell’impresa”, mentre per la seconda, “è imprenditore chi esercita professionalmente un’attività economica organizzata al fine della produzione o dello scambio di beni o di servizi”. È evidente che all’azienda è connaturato il requisito dell’organizzazione, nella quale confluiscono sia beni, sia rapporti contrattuali, sia ogni evenienza suscettibile di valutazione economica, funzionalmente connessi alla realizzazione dell’oggetto dell’attività di impresa. Del resto, l’ètimo è di particolare aiuto. “Organizzazione” ha la propria derivazione in órganon, a sua volta intimamente connesso con érgon. L’organizzazione, dunque, altro non è che uno strumento che, attraverso il dispiegarsi del lavoro, consente di giungere ad un fine. All’organizzazione è pertanto proprio un nesso di mezzo a fine, e non già una qualificazione in sé.

Queste notazioni, che dovrebbero essere ovvie, paiono estranee alla vita delle pubbliche amministrazioni. Tutto ciò ha immediate conseguenze sull’efficienza e sull’economicità della loro attività, in aperto contrasto con il dato normativo che da piú parti si rinviene (art. 1 del D.Lgs. 30/3/2001 n. 165, art. 1 della legge 6/8/1990 n. 241, art. 147, comma 1, lett. b) del D.Lgs. 18/8/2000 n. 267). Simplex est sigillum veri, ci ha insegnato Agostino di Ippona: le verità negate devono sempre essere guardate con estremo sospetto.

[5] Nel corso del presente lavoro, si trascura volutamente l’ipotesi prevista dall’art. 1, comma 1156, lett. f) della legge 27/12/2006 n. 296, cui rimanda il comma 558.

[6] Come sarà evidenziato nel prosieguo, la seconda ipotesi è destinata a rimanere allo stato larvale, giacché nell’ordinamento non è prevista la possibilità di assunzioni a tempo determinato se non previa selezione, da attuare con mezzi oggettivi e procedure trasparenti.

[7] Sul principio dell’indefettibilità del pubblico concorso quale forma di accesso al pubblico impiego si è formata una giurisprudenza assolutamente granitica e monolitica della Corte Costituzionale. Per tutte, a partire dagli anni ’90, si vedano: Corte Cost. 21/1/1999 n. 1, in www.lexitalia.it, 1999, Corte Cost. 22/4/1999 n. 141, in www.lexitalia.it, 1999, Corte Cost. 16/5/2002 n. 194, in www.lexitalia.it, 2002, Corte Cost. 29/5/2002 n. 218, in www.lexitalia.it, 2002, Corte Cost. 23/7/2002 n. 373, in www.lexitalia.it, 2002, Corte Cost. 27/3/2003 n. 89, in www.lexitalia.it, 2003, Corte Cost. 24/7/2003 n. 274, in www.lexitalia.it. 2003, Corte Cost. 26/1/2004 n. 34, in www.lexitalia.it, 2004, Corte Cost. 3/3/2006 n. 81, in www.lexitalia.it, 2006.

[8] Tale vicenda è stata considerata costituzionalmente legittima da Corte Cost. 27/3/2003 n. 89, in www.lexitalia.it, 2003, per la quale sia consentito rinviare a Nobile (R.), Il contratto di lavoro a tempo determinato negli enti locali in relazione al divieto di conversione a tempo indeterminato dopo la sentenza della Corte Costituzionale 13 marzo 2003 n. 89, in www.lexitalia.it, 2003.

[9] Su punto, sia consentito rinviare a Nobile (R.), Dalla fornitura di lavoro temporaneo alla somministrazione di lavoro a tempo determinato. Un’applicazione agli enti locali territoriali del principio di flessibilità del rapporto di lavoro dopo il D.Lgs. 10/9/2003 n. 276, in www.lexitalia.it, 2004.

[10] Sulla vicenda è intervenuta la Corte di giustizia CE, sez. II, con sentenza 7/9/2006 lla luce delle considerazioni che precedono, si deve risolvere la questione sollevata dichiarando che l’accordo quadro deve essere interpretato nel senso che esso non osta, in linea di principio, ad una normativa nazionale che esclude, in caso di abuso derivante dall’utilizzo di una successione di contratti o di rapporti di lavoro a tempo determinato da parte di un datore di lavoro rientrante nel settore pubblico, che questi siano trasformati in contratti o in rapporti di lavoro a tempo indeterminato, mentre tale trasformazione è prevista per i contratti e i rapporti di lavoro conclusi con un datore di lavoro appartenente al settore privato, qualora tale normativa contenga un’altra misura effettiva destinata ad evitare e, se del caso, a sanzionare un utilizzo abusivo di una successione di contratti a tempo determinato da parte di un datore di lavoro rientrante nel settore pubblico”. Identica nel contenuto è la sentenza in pari data emessa nel corso del procedimento di infrazione C180-04. Le sentenze citate sono riprodotte in www.iuritalia.it, ed ivi disponibili per la loro consultazione.nel corso del procedimento di infrazione C53-04, secondo la quale “a

[11] Il divieto è riaffermato dall’art. 7, comma 13 del c.c.n.l. 14/9/2000.

[12] Ubi ius, ibi actio: poiché che l’azione processuale è la proiezione formale in termini astratti della pretesa sostanziale asserita come propria e vantata come tale dall’attore nel processo, è di tutta evidenza che l’assenza del diritto alla trasformazione del rapporto di lavoro subordinato a tempo determinato non genera alcuna azione volta ad altrimenti costituire il rapporto a tempo indeterminato. La conseguenza di ciò è che il lavoratore non è titolare né dell’interesse al ricorso, né della legittimatio ad causam: ubi nullus ius, ibi nulla actio, per l’appunto. Su tutto ciò, Mandrioli (C.), Diritto processuale civile I, Giappichelli, Torino, 2002, 48 e ss.. L’autore evidenzia che l’azione è strettamente connessa alla pretesa sostanziale, ma ciò non vale ad andare oltre l’assunto che essa si connette a quest’ultima solo in termini astratti, configurandosi quale diritto alla pronuncia sul merito, sempre che siano state soddisfatte le relative condizioni, ossia l’interesse al ricorso e la legittimatio ad causam.

[13] Giova rammentare che sono lavoratori subordinati solo quei lavoratori, a tempo indeterminato ed a tempo determinato, il cui rapporto lavorativo è riconducibile al combinato disposto degli artt. 2086, 2094 e 2104 c.c.. Tali non sono né i collaboratori saltuarî ed occasionali, né i collaboratori coordinati e continuativi, i quali sono lavoratori autonomi nell’accezione fornita dagli artt. 2222, 2228 e 2230 c.c.. Il riferimento, neppur tanto velato, è agli specifici rapporti di collaborazione saltuaria ed occasionale ed alle collaborazioni coordinate e continuative, denominate con curioso acronimo di derivazione avicola “co.co.co.”, previsti dall’art. 409, comma 1, num. 3 c.p.c., evocati dall’art. 1, comma 2 del D.Lgs. 10/9/2003 n. 276 in relazione ai suoi artt. da 61 a 69 e, da ultimo, dall’art. 7, comma 6 del D.Lgs. 30/3/2001 n. 165 nel testo modificato dall’art. 32, comma 1 del D.L. 4/7/2006 n. 223 convertito con modificazioni nella Legge 4/8/2006 n. 248. Essi sono stati fatti oggetto di chiarificazione dalle circolari della Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della Funzione pubblica 4/7/2004 n. 4, intitolata “collaborazioni coordinate e continuative. Presupposti e limiti alla stipula dei contratti. Regime fiscale e previdenziale. Autonomia contrattuale”   e 21/12/2006 n. 5, che contiene le “linee di indirizzo in materia di incarichi esterni e di collaborazioni coordinate e continuative”.

Ciò è vero al punto che la cosiddetta “stabilizzazione delle co.co.co.”, si è risolta nella pura e semplice previsione di una riserva del 60% a loro favore nel caso in cui l’ente locale intenda procedere ad assunzioni a tempo determinato, come previsto dall’art. 1, comma 560 della Legge 27/12/2006 n. 296. Ciò, beninteso, nel rispetto dei titoli specifici previsti per i posti da ricoprire! Come stabilizzazione non v’è che dire, dal momento che da una forma di precariato si passa ad un’ulteriore forma di instabilità lavorativa. Ma forse il disegno del legislatore non è cosí imperscrutabile. Il lavoratore autonomo co.co.co. può divenire lavoratore subordinato a tempo determinato, sempre che superi la prova selettiva per la quale gode di una riserva del 60%, salvo poi essere oggetto di “stabilizzazione” secondo le previsioni della prima ipotesi dell’art. 1, comma 558 della legge. Davvero una bella corsa ad ostacoli, non c’è che dire.

[14] Il personale dirigenziale, cui fa riferimento in modo indistinto l’art. 19 del D.Lgs. 30/3/2001 n. 165 in relazione ai cómpiti ed alle funzioni, è regolato, per il comparto contrattuale degli enti locali, dal c.c.n.l. 10/4/1996, dal c.c.n.l. 27/2/1997, dal c.c.n.l. 23/12/1999, dal c.c.n.l. 12/2/2002, dal c.c.n.l. 7/5/2002 e dal c.c.n.l. 22/4/2006.

[15] La presenza di tre ipotesi alternative fra di loro determina súbito il problema della configurabilità di un ordine prioritario fra di esse. La questione non è di poco conto, né dal punto di vista concettuale, né in relazione al grado di vincolo all’azione dell’ente locale “stabilizzatore”. Segnalo il problema, soprattutto in relazione ai rischî di applicazioni compiacenti. Il tema è caro alla coscienza sociale mediamente strutturata; peccato che ciò sfugga – come pare sia sfuggito – al legislatore. A questo proposito osservo che se lo stupore e la meraviglia sono una delle ragioni del progresso della scoperta scientifica (Popper, La logica della scoperta scientifica, Einaudi, Torino, 1964), essi non possono lasciare il passo allo sconcerto, giacché esso non è fondamento di niente. Sul punto, Kuhn (T.S.), La struttura delle rivoluzioni scientifiche, Einaudi, Torino, 1969, pag. 57 e 90.

[16] Il concetto di ragionevolezza è differente da quello di razionalità. La distinzione, nota già al pensiero classico greco, può essere conveniente riportata alla contrapposizione fra rational e reasonable. La prima nozione ha a che fare con la correttezza formale del ragionamento, con l’efficacia dei mezzi per raggiungere un fine e con la conferma ed il controllo delle opinioni. La seconda verte sulla qualificazione del comportamento, e su ciò che si ritiene buono o cattivo per l’uomo. Su tutto ciò, von Wright (G.H.), Immagini della scienza e forme di razionalità, Editori Riuniti, Roma, 1987, 27. In questo senso, è evidente che ciò che è razionale non sempre è ragionevole, mentre ciò che è ragionevole è sempre razionale. Ma è altrettanto evidente che l’uso qui fatto di “razionale” è del tutto differente da quello che caratterizza il lavoro di Oliveri, La previsione dell’anzianità di servizio triennale, ai fini della stabilizzazione dei precari della P.A., in www.lexitalia.it, 2007. Su tutto ciò, infra, nota 19.

[17] Il testo della disposizione normativa è il seguente: “il termine del contratto a tempo determinato può essere, con il consenso del lavoratore, prorogato solo quando la durata iniziale del contratto sia inferiore a tre anni. In questi casi la proroga è ammessa una sola volta e a condizione che sia richiesta da ragioni oggettive e si riferisca alla stessa attività lavorativa per la quale il contratto è stato stipulato a tempo determinato. Con esclusivo riferimento a tale ipotesi la durata complessiva del rapporto a termine non potrà essere superiore ai tre anni”.

[18] L’art. 7 del c.c.n.l. 14/9/2000 disciplina le ipotesi nelle quali è possibile addivenire alla stipulazione di contratti a termine per gli enti locali territoriali. Le relative fattispecie prevedono termini di durata contenuti in periodi ampiamente ricompresi entro il termine generale di tre anni previsto dal D.Lgs. 6/9/2001 n. 368, fatto salvo il caso previsto dalla lett. a) del suo comma 1.

[19] In questo senso, a parte talune considerazioni condivisibili, non ritengo affatto pertinente l’osservazione di Oliveri (L.), La previsione dell’anzianità di servizio triennale, ai fini della stabilizzazione dei precari della P.A., in www.lexitalia.it, 2007, la quale, per la verità, mi sembra del tutto inutile e persino dannosa, soprattutto non tanto per quello che dice, ma per quello che pare evocare, ossia la possibilità di rinvenire principî di razionalità a fondamento della “stabilizzazione”.

[20] Nei rapporti lavorativi iure privatorum il lavoratore a tempo determinato ha azione giurisdizionale per ottenere comunque la conversione del proprio contratto in un contratto a tempo indeterminato. L’azione ha contenuto costitutivo, cosí come la pronuncia del giudice in forza del principio di necessaria corrispondenza fra il chiesto ed il pronunciato secondo quanto previsto dall’art. 112 c.p.c..

[21] Piú in particolare, la proroga ed il rinnovo dei contratti a termine sono disciplinati dall’art. 7, comma 12 del c.c.n.l. 14/9/2000, il quale rinvia all’art. 2, comma 2 della legge 18/4/1962 n. 230 cosí come modificato dall’art. 12 della legge 24/6/1997 n. 196. Esse sono state espressamente abrogate dall’art. 11, comma 1 del D.Lgs. 6/9/2001 n. 368, con la conseguenza che la disciplina delle proroghe dei contratti a termine è contenuta solo e soltanto nell’art. 4, comma 1 del D.Lgs. 6/9/2001 n. 368.

Non potendo prorogare i contratti che una sola volta, gli enti locali sono soliti interrompere il rapporto lavorativo per un certo numero di giorni, salvo poi riprenderlo attingendo dalle graduatorie in atti. Quando le graduatorie comprendono pochi nominativi, si instaura una rotazione di fatto dei soggetti con cui l’ente locale conclude contratti a termine. È evidente che consentire la “stabilizzazione” di consimili rapporti lavorativi si commenta da sé.

[22] L’art. 7 del c.c.n.l. 14/9/2000, come noto, contiene la disciplina contrattuale del contratto di lavoro subordinato a termine alle dipendenze degli enti locali, prevedendo le relative fattispecie e differentemente modulando la conseguenziale sua durata caso per caso con principio di tassatività.

[23] Il testo dell’art. 90 del D.Lgs. 18/8/2000 n. 267, rubricato “Uffici di supporto agli organi di direzione politica” prevede che “Il regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi può prevedere la costituzione di uffici posti alle dirette dipendenze del sindaco, del presidente della provincia, della giunta o degli assessori, per l’esercizio delle funzioni di indirizzo e di controllo loro attribuite dalla legge, costituiti da dipendenti dell’ente, ovvero, salvo che per gli enti dissestati o strutturalmente deficitari, da collaboratori assunti con contratto a tempo determinato, i quali, se dipendenti da una pubblica amministrazione, sono collocati in aspettativa senza assegni. Al personale assunto con contratto di lavoro subordinato a tempo determinato si applica il contratto collettivo nazionale di lavoro del personale degli enti locali. Con provvedimento motivato della giunta, al personale di cui al comma 2 il trattamento economico accessorio previsto dai contratti collettivi può essere sostituito da un unico emolumento comprensivo dei compensi per il lavoro straordinario, per la produttività collettiva e per la qualità della prestazione individuale”.

[24] La disposizione normativa è davvero un bell’esempio di ambiguità. L’insondabile saggezza degli organi di governo dell’ente locale può pensare di ricorrere a questa fattispecie sommando periodi di tempo che si perdono nella notte dei tempi e, qualora non sufficienti per giungere ai tre anni, stipulare un contratto a termine ad hoc per realizzare il presupposto legislativo. C.f.r., nota 21.

[25] A questo punto, è evidente che la norma si presta ad attivazioni ed utilizzazioni ad personam”.

[26] Questo modo di procedere è già stato sperimentato in relazione al blocco degli incrementi delle addizionali I.R.Pe.F. attuato con la legge finanziaria per l’esercizio 2003.

[27] In questo senso, e solo in questo senso, non sono condivisibili le lamentazioni di Oliveri, Stabilizzazione dei precari nel pubblico impiego e problemi di costituzionalità, in www.lexitalia.it, 2007, ed i toni utilizzati per darvi corpo. È evidente che è insita nell’apposizione di termini il fatto che le situazioni di vantaggio che una determinata evenienza concretizza possano vanificarsi. Su tale generiche evidenziazioni, tuttavia, prevale e deve prevalere il principio della certezza dei rapporti giuridici, che deriva al nostro ordinamento per tradizione romanistica.

[28] Le prime due ipotesi delineate dall’art. 1, comma 558 della Legge 27/12/2006 n. 296 rendono evidente la carenza dell’attualità della”stabilizzazione” tanto strombazzata. La verità è che gli auspicati effetti stabilizzanti potranno realizzarsi solo in esercizî finanziarî successivi al 2007, con buona pace del convincimento indotto in vere e proprie pletore di lavoratori precarî alle dipendenze degli enti locali.

[29] Una tale evenienza renderebbe fortemente sospette le proroghe dei rapporti a tempo determinato che devono essere necessariamente disposte, e a maggior ragione, le riassunzioni dei medesimi soggetti a differente titolo.

[30] Questa è la precisazione evocata nel precedente paragrafo, relativa al raffronto del contenuto dell’art. 1, comma 558 della legge 27/12/2006 n. 296 con i valori costituzionali.

[31] L’art. 7, comma 11 del c.c.n.l. 14/9/2000 prevede la nullità del rapporto contrattuale e la conseguenziale applicazione dell’art. 2126 c.c. quando il contratto “sia stipulato al di fuori delle ipotesi previste nei commi precedenti”. Che il mancato rispetto del criterio della selettività conduca alla nullità del contratto a termine è di tutta evidenza: la norma che esperisce il rinvio, infatti, investe dei proprî effetti non solo il comma 1, e quindi la norma che individua la casistica, ma anche tutte le disposizioni che precedono il suddetto comma 11, ossia anche il comma 3, il quale, per l’appunto, prevede che gli enti locali normino nel proprio regolamento per la disciplina degli ufficî e dei servizî le modalità di svolgimento delle prove selettive di accesso a tempo determinato.

[32] Su tutto ciò, Bianca (C.M.), Diritto civile. Il contratto 3, Giuffrè, Milano, 1984, 582 e ss.

[33] La norma viene utilizzata nella prassi con particolare disinvoltura, perché ritenuta strettamente ancorata all’intuitus personae. Sulla base di tale premessa, si giunge a ritenere che i vertici degli organi di governo possano stipulare contratti a tempo determinato al di fuori di qualunque previa selezione, senza onere di motivazione e senza previa pubblicizzazione dell’intenzione di addivenirvi. È evidente che un tale modo di procedere non ha alcun fondamento nel diritto positivo, e costituisce un malaccorto tentativo di trasformare lo spoil system in un fatto assolutamente personale, per non dire personalistico. A ciò, qualche mente illuminata cerca di sopperire attivando fantasiose procedure pseudoconcorsuali condotte tramite richiesta di curricula. La pretesa di obiettività è, anche in questo caso, di pura fantasia, poiché non esiste nel nostro ordinamento alcun obbligo di “previa certificazione del curriculum”. Se a ciò si aggiunge che la scelta o non viene motivata, o che la motivazione è di puro stile, è di tutta evidenza che la scelta del soggetto in questione è del tutto arbitraria e non rispetta affatto la logica della selettività e quindi il principio della concorsualità previsto dall’art. 97, comma 3 Cost.. Per convincersi di ciò, basta osservare ed indagare quel che accade nella scelta del segretario comunale e provinciale da parte del sindaco e del presidente della provincia a séguito della legge 15/3/1997 n. 127.

[34] La non necessità della previa selezione per l’accesso all’impiego non può essere argomentata a contrario dall’art. 7, comma 3 del c.c.n.l. 14/9/2000, il quale la esplicita per le ipotesi previste dal suo precedente comma 1. La norma contrattuale, infatti, è espressione del generale principio della concorsualità, sia pure intesa quale sinonimo di “selettività”, previsto direttamente dall’art. 97, comma 3 Cost.. Né si può ragionevolmente argomentare che l’art. 90 del D.Lgs. 18/8/2000 n. 267 è uno dei casi previsti dalla legge fatti salvi dalla stessa norma costituzionale. La deroga, per essere conforme al canone della ragionevolezza previsto dall’art. 3 Cost., deve essere espressamente prevista da una norma di fonte legale, evenienza della quale non trova traccia nel testo dell’art. 90 del D.Lgs. 18/8/2000 n. 267.

L’assenza di una espressa previsione legislativa in tal senso è la precondizione per il suo assoggettamento a giudizio di costituzionalità. Già solo questa notazione è e deve essere sufficiente per cassare completamente la tesi della “deroga implicita” all’obbligo della concorsualità che taluno pretende di accreditare in nome della necessaria fiduciarietà degli incarichi de quibus.

[35] È favorevole alla stabilizzazione dei contratti a termine stipulati ai sensi dell’art. 90 del D.Lgs. 18/8/2000 n. 267 Bianco (A.), Finanziaria: le novità del personale della P.A., in Guida al pubblico Impiego – il Sole 24Ore, 2007, I, 19.

[36] Ubi lex voluit, dixit; ubi noluit, tacuit, è la forma tipica con cui si esprime l’argomento a contrario. In un’accezione meno marcatamente volontaristica, esso è bene espresso dal brocardo ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus, ed in questo senso, ben si combina con l’argomento retorico del ricorso alla volontà del legislatore concreto. Su tutto ciò, Tarello, L’interpretazione della legge, in Cicu e Messineo (ed.), Trattato di diritto civile e commerciale, Giuffrè, Milano, 1980, 346.

[37] Il testo dell’art. 1, comma 560 della legge 27/12/2006 n. 296 prevede che “per il triennio 2007-2009 le amministrazioni di cui al comma 557, che procedono all’assunzione di personale a tempo determinato, nei limiti e alle condizioni previste dal comma 1-bis dell’articolo 36 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, nel bandire le relative prove selettive riservano una quota non inferiore al 60 per cento del totale dei posti programmati ai soggetti con i quali hanno stipulato uno o più contratti di collaborazione coordinata e continuativa, esclusi gli incarichi di nomina politica, per la durata complessiva di almeno un anno raggiunta alla data del 29 settembre 2006”.

[38] Ovviamente la stabilizzazione sarebbe possibile solo in presenza di un rapporto lavorativo validamente costituito, il che si verifica solamente se esso è stato stipulato nel rispetto del principio dell’eccesso concorsuale.

[39] È contrario alla tesi della stabilizzabilità Oliveri, Stabilizzazione dei precari nel pubblico impiego e problemi di costituzionalità, in www.lexitaalia.it, 2007.

[40] Tarello, op. cit, pag. 370. È evidente che l’argomento fondato sulla ragione del legislatore fa riferimento ad “una classificazione di fini o di interessi che il diritto protegge”, ed ha riguardo all’ordinamento nel suo complesso. In questo senso, l’argomento de quo è più pregnante dell’argomento a contrario, talché lo supera per forza persuasiva e quindi per gli effetti che produce sull’interpretazione nel suo complesso.

[41] L’ente locale ha a disposizione una pluralità di strumenti per attuare momenti di flessibilità lavorativa nella propria organizzazione. Per convincersi di ciò, basta fare riferimento ai primi otto articoli del c.c.n.l. 14/9/2000, opportunamente reinterpretati mediante il testo del D.Lgs. 18/8/2000 n. 276.

[42] La possibilità di stabilizzare il personale a tempo determinato assunto ai sensi dell’art. 90 del D.Lgs. 18/8/2000 n. 267 introdurrebbe nell’ordinamento un’insanabile contraddizione. A questo punto deve essere segnalato che un sistema che pretende di essere completo e consistente diviene indecidibile se al suo interno è presente una contraddizione. Su tutto ciò, Popper (K.R.), Che cos’è la dialettica?, in Popper (K.R.) (ed.), Congetture e confutazioni, Il Mulino, Bologna, 1972, 539, “si può dimostrare facilmente, infatti, che chi accettasse le contraddizioni dovrebbe abbandonare ogni specie di attività scientifica: ne seguirebbe così un radicale insuccesso della scienza. Lo si può dimostrare provando che, se si ammettono due asserzioni, contraddittorie, si deve ammettere qualsiasi asserzione; infatti, da una coppia di asserzioni contraddittorie è possibile inferire validamente qualsiasi asserzione”. Insomma se piove e non piove, allora la luna è fatta di formaggio verde!

[43] Come certamente si ricorderà, delle tre ipotesi solo la terza fa riferimento a rapporti contrattuali a termine conclusi, consentendo di procedere alla loro stabilizzazione già a partire dall’esercizio 2007. Le restanti ipotesi sono tali da consentire la realizzazione del loro presupposto, ossia la durata triennale del rapporto lavorativo a termine, in esercizî successivi al 2007. È evidente che tutto ciò ha ripercussioni sull’individuazione dell’annualità del programma triennale del fabbisogno di personale nella quale indicare il ricorso alla “stabilizzazione”.

[44] Per lo sviluppo di queste notazioni, sia consentito rinviare a Nobile (R.), Le relazioni sindacali negli enti locali, EDK Editore, Torriana [RN], 2006, pag. 22, 23 e 26.

[45] Nobile (R.), Le relazioni sindacali negli enti locali, EDK Editore, Torriana [RN], 2006, pag. 162, 163 e 164.

[46] A tale forma di relazione fa riferimento anche l’art. 1, comma 579 della legge 27/12/2006 n. 296, il quale, con pessima tecnica legislativa, ne evoca la loro audizione, senza specificarne il contenuto e la forma. Ancóra una volta, il desiderio di imboccare scorciatoie che non tengono conto dell’elaborazione dottrinale e del principio di ragionevolezza dell’intero sistema ha indotto il legislatore a formulazioni avventate, foriere di tensioni interne agli enti locali e di possibile incrinatura fra datore di lavoro ed organizzazioni sindacali. Il tutto con buona pace della preservazione del clima aziendale, che costituisce un valore in sé da preservare e da perseguire.

[47] Della dotazione organica si occupa per relazione l’art. 88 del D.lg. 18/8/2000 n. 267 ed implicitamente lo stesso art. 1, comma 558 della legge 27/12/2006 n. 296.

[48] La B.P.R. dovrebbe essere attentamente valutata dagli enti locali territoriali. Essa consiste nell’analisi dei processi che da un input conducono ad un output, soppesando i percorsi procedurali e le linee di azione seguite dall’ente. Il valore aggiunto dell’intera operazione, che è laboriosa e sovente dolorosa, evidenzia il costo in termini di impegno umano e professionale per realizzare l’output a partire dall’input dato. Essa smaschera spesso percorsi circolari, ripetizioni di procedure, inutili “colli di bottiglia”, censori inutili, sacche di potere occulto. Tali evenienze, se non conosciute, monitorate e governate conducono alla richiesta di nuovo personale, che, ovviamente, viene adibito proprio allo svolgimento di attività inutili, ma costose. Il suo esito è la riduzione della complessità dei processi, la diminuzione dei costi, la redistribuzione del personale, il ridimensionamento dei centri di potere informale, la corretta rappresentazione del contenuto della responsabilità dirigenziale, e, talvolta, l’evidenziazione di esuberi di personale.

[49] Credo, a questo punto, che debba essere chiaramente enunciato che per la pubblica amministrazione, e quindi anche per gli enti locali territoriali, deve valere il rapporto che civilisticamente connette la figura dell’imprenditore all’azienda. La pubblica amministrazione è un’organizzazione che eroga servizî alla collettività, e nel conseguire tale sua mission deve ispirare la propria azione organizzativa e gestionale ai requisiti della professionalità e dell’economicità come vuole l’art. 2082 c.c.. L’economicità, a ben vedere, costituisce l’elemento di saldatura fra il soggetto privato e quello pubblico, perché se è vero che il fine economico dell’imprenditore è la produzione del profitto e quello della pubblica amministrazione è l’erogazione di servizî alla propria collettività, non meno vero è che il fine giuridico di entrambi è la gestione sorretta dall’economicità intesa nella medesima accezione.

In questo senso, gli organi di governo ed i vertici gestionali dell’ente locale devono dimensionare ed organizzare professionalmente gli elementi della loro azienda nell’accezione indicata dall’art. 2555 c.c. in modo da orientarli funzionalmente alla realizzazione del programma di governo e quindi all’efficace, efficiente ed economica erogazione dei servizî che ne da esso deriva.

Un’attenzione particolare deve essere prestata alla corretta calibratura delle esigenze di personale, soprattutto a tempo indeterminato, nella consapevolezza che la pubblica amministrazione immobilizza costi a carico della collettività e che i suoi apparati devono essere orientati alla produzione e non all’assunzione a qualunque costo. In questo senso, il mantenimento di organici sovra dimensionati o, peggio ancóra, fuori controllo deve divenire momento di verifica della professionalità del dirigente che ciò acconsente, il quale, giova rammentarlo, è non solo gestore di risorse e di processi, ma anche e soprattutto, loro organizzatore, come chiaramente indicato dall’art. 5, comma 2 del D.Lgs. 30/3/2001 n. 165. Un moderno sistema di valutazione permanente deve necessariamente assumere il fattore organizzativo quale suo elemento baricentrico. È evidente che tutto ciò presuppone la rivendicazione di uno specifico ruolo della dirigenza ed una conseguenziale sua reale autonomie dall’ingerenza del potere politico attuata tramite gli organi di governo.

[50] La verifica dei processi gestionali costituisce una vera e propria condizione propedeutica alla “stabilizzazione”, come del resto a qualsiasi forma di assunzione all’impiego. In questo senso, la prima è una condizione di legittimità delle seconde.

[51] Sulle progressioni verticali, sia consentito rinviare a Nobile (R.), Le progressioni verticali quali mezzo di accesso all’impiego alle dipendenze dei Comuni. Brevi cenni sulle progressioni verticali attuabili nel 2006, in www.lexitalia.it, 2006.

[52] La disposizione rilevante in materia è l’art. 1, comma 138 della Legge n. 23/12/2005 n. 266 “Ai fini della tutela dell’unità economica della Repubblica e a modifica di quanto stabilito per il patto di stabilità interno dall’articolo 1, commi da 21 a 41, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, e successive modificazioni, le regioni, le province autonome di Trento e di Bolzano, le province, i comuni con popolazione superiore a 3.000 abitanti e le comunità montane con popolazione superiore a 50.000 abitanti concorrono alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica per il triennio 2006-2008 con il rispetto delle disposizioni di cui ai commi da 139 a 150, che costituiscono princìpi fondamentali del coordinamento della finanza pubblica ai sensi degli articoli 117, terzo comma, e 119, secondo comma, della Costituzione. Limitatamente all’anno 2006, le disposizioni di cui ai commi 139 e 140 non si applicano ai comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti”.

[53] Bianco (A.), Finanziaria: le novità del personale della P.A., in Guida al pubblico Impiego – il Sole 24Ore, 2007, I, 19.

[54] Non meno importante è stabilire se l’azione del legislatore sia o meno sorretta da un generico “favor stabilizzationis” giacché ciò condurrebbe inevitabilmente a fornire interpretazioni estensive alla disposizione. Un’analisi approfondita dei presupposti organizzativi all’operatività dell’art. 1, comma 558 della Legge 27/12/2006 n. 296 lo esclude.

[55] È quindi esclusa la possibilità che alla “stabilizzazione” del rapporto a termine si accompagni la novazione oggettiva di parte dei contenuti contrattuali che corrono alla realizzazione del presupposto della previa sua triennalità complessiva.

[56] L’art. 7, comma 8 del c.c.n.l. 14/8/2000 prevede espressamente la combinazione fra contratto a termine e contratto a tempo parziale: “L’assunzione a tempo determinato può avvenire a tempo pieno ovvero, per i profili professionali per i quali è consentito, anche a tempo parziale”.