La tutela dell’ambiente e la nuova normativa “Seveso”

Il grave incendio, che si è sviluppato in data 30 aprile 2006 presso la raffineria ERG di Priolo Melilli (SR)  e l’evento incidentale che si è verificato in data 1 maggio 2006 presso la raffineria ENI di Taranto, per la rottura di un serbatoio di petrolio greggio, ripropongono la necessità della riaffermazione della tutela dell’ambiente quale  valore costituzionalmente protetto, nonchè della centralità del ruolo del principio della leale collaborazione tra lo Stato e le Regioni per l’adozione di tutte le disposizioni normative finalizzate a prevenire gli incidenti rilevanti connessi a determinate sostanze pericolose e a limitarne le conseguenze per l’uomo e per l’ambiente, come è stato in più occasioni richiamato dal Consiglio di Stato[1] e più volte ribadito dalla Corte Costituzionale.

La tutela dell’ambiente costituisce un “valore costituzionalmente protetto” e si inquadra nell’ambito dei rapporti tra i diversi livelli di legislazione, amministrazione e governo del territorio, che vede come protagonisti Stato e Regioni, relativamente al potere legislativo; Stato, Regioni ed Enti locali, relativamente alla funzione amministrativa.

La normativa c.d. “Seveso” si propone la finalità di dettare disposizioni finalizzate a “prevenire gli incidenti rilevanti connessi a determinate sostanze pericolose e a limitarne le conseguenze per l’uomo e per l’ambiente” (art.1 del D.Lgs. 334/99) [3].

Nelle citate sentenze della Corte Costituzionale[4], è stato evidenziato che “la disciplina sulle attività a rischio di incidente rilevante”, incidendo su una pluralità di interessi e di oggetti, in parte di competenza esclusiva dello Stato, ma in parte anche di competenza concorrente delle Regioni, “consente una serie di interventi regionali nell’ambito, ovviamente, dei principi fondamentali della legislazione statale in materia”(C. Cost., sentenza n.135 del 2005, sub nota 3).

Tuttavia, in attesa del trasferimento delle competenze amministrative dallo Stato alle Regioni, secondo quanto previsto dall’articolo 72 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n.112, spetta allo Stato assicurare sia la tutela dell’ambiente sia la tutela della popolazione, mettendo in campo un sistema di controlli finalizzato ad accertare che i gestori delle Attività a Rischio di Incidenti Rilevanti (nel prosieguo denominate anche “ARIR”) abbiano adempiuto ai seguenti obblighi essenziali:

1) “prendere tutte le misure idonee a prevenire gli incidenti rilevanti e a limitarne le conseguenze per l’uomo e per l’ambiente, nel rispetto dei principi del presente decreto e delle normative vigenti in materia di sicurezza ed igiene del lavoro e di tutela della popolazione e dell’ambiente”(art.5, co.1, del D.Lgs. 334/99);

2) indicare, nel documento sulla politica di prevenzione degli incidenti rilevanti (art. 7 del D.Lgs. 334/99), gli obiettivi che intendono perseguire nel campo della prevenzione e del controllo degli incidenti rilevanti, per la salvaguardia dei lavoratori, della popolazione e dell’ambiente.

 

Il d.lgs. n.334 del 1999, all’art.18, stabilisce che “la Regione disciplina, ai sensi dell’art.72 del decreto legislativo del 31 marzo 1998, n.112, l’esercizio delle competenze amministrative in materia di incidenti rilevanti. A tal fine la Regione: a) individua le autorità competenti titolari delle funzioni amministrative e dei provvedimenti discendenti dall’istruttoria tecnica e stabilisce le modalità per l’adozione degli stessi, prevedendo la semplificazione dei procedimenti ed il raccordo con il procedimento di valutazione di impatto ambientale; b) definisce le modalità per il coordinamento dei soggetti che procedono all’istruttoria tecnica, raccordando le funzioni dell’ARPA con quelle del comitato tecnico regionale di cui all’articolo 20 del decreto del Presidente della Repubblica 29 luglio 1982, n.577, e degli altri organismi tecnici coinvolti nell’istruttoria, nonché, nel rispetto di quanto previsto all’articolo 25, le modalità per l’esercizio della vigilanza e del controllo; c) definisce le procedure per l’adozione degli interventi di salvaguardia dell’ambiente e del territorio in relazione alla presenza di stabilimenti a rischio di incidente rilevante”.

Sul tema, la Corte Costituzionale rileva che“(…) l’art.18 del d.lgs.n. 334 del 1999 – da ritenersi legge-quadro in materia anche dopo la riforma del Titolo V della perte II della Costituzione– ha attribuito alla Regione la disciplina dell’esercizio delle competenze amministrative in materia di incidenti rilevanti, con il compito di individuare le autorità titolari delle funzioni stesse, competenti ad emanare i provvedimenti discendenti dall’istruttoria tecnica, e di stabilire le modalità per l’adozione di questi ultimi, prevedendo la semplificazione dei procedimentied il raccordo con il procedimento di valutazione di impatto ambientale” (C. Cost., sentenza n.32 del 2006, sub nota 3).  

L’accordo Stato-Regioni di cui all’art.72 del d.lgs.n.112 del 1998 ad oggi non è stato stipulato, essendo il testo-base ancora in discussione tra i rappresentanti dei Ministeri competenti e le Regioni, presso l’Ufficio per il federalismo amministrativo della Presidenza del Consiglio dei Ministri, come sottolinea anche la Corte Costituzionale nella sentenza n.32 del 2006.

 

       La normativa sui rischi di incidente rilevante stabilisce le principali misure che fanno parte del sistema dei controlli finalizzato ad accertare che i gestori delle Attività a Rischio di Incidenti Rilevanti abbiano adempiuto ai loro obblighi essenziali:

a)      vigilanza e controllo (art.18, co.1 lettera b);

b)      sopralluoghi ed ispezioni durante il procedimento di valutazione del rapporto di sicurezza (art.21);

c)      verifiche ispettive. I controlli nelle A.R.I.R., infatti, oltre a quelli espletati dal Comitato nell’ambito delle procedure di cui all’art.21 del D.Lgs. 334/99, consistono in “verifiche ispettive al fine di accertare l’adeguatezza della politica di prevenzione degli incidenti rilevanti posta in atto dal gestore e dei relativi sistemi di gestione della sicurezza” (art.25, co.1, del D.Lgs.334/99).

 

La disciplina comunitaria (direttiva 96/82/CE e direttiva 2003/105/CE), incentrata sulla necessità che in materia ambientale sia assicurato “un elevato livello di tutela” ispirata ai principi “della precauzione e dell’azione preventiva”, prevede allo scopo un articolato sistema di controlli, nel cui ambito sono imposti agli Stati membri incisivi obblighi di vigilanza, volti a prevenire i pericoli di incidenti rilevanti negli impianti qualificati come pericolosi.

Il decreto legislativo n. 334 del 1999 di recepimento della direttiva comunitaria 96/82/CE subordina, ai sensi dell’art.72 del d.lgs.n.112 del 1998, il trasferimento delle competenze alle Regioni alla adozione delle specifiche normative regionali volte a “garantire la sicurezza del territorio e della popolazione”, alla attivazione dell’Agenzia regionale protezione ambiente e, infine, al raggiungimento di un accordo di programma tra Stato e Regione per la verifica dei presupposti per lo svolgimento delle funzioni.

In attesa di questo trasferimento, le ispezioni relative agli stabilimentoi a maggior incidenza di rischio sono disposte dal Ministero dell’ambiente e tutela del territorio.

Al riguardo, il Consiglio di Stato, con il parere n.3510/2003 del 26 novembre 2003, ha individuato nel Comitato Tecnico Regionale o Interregionale per la prevenzione incendi, integrato ai sensi dell’art.19 del D.Lgs. 334/99[5], l’autorità preposta al controllo delle attività industriali a rischio di incidente rilevante, accogliendo sostanzialmente le conclusioni già formulate dal Ministero dell’ambiente e tutela del territorio, che ha affidato ai C.T.R. il potere di adottare tutti i provvedimenti connessi agli esiti delle procedure di controllo previste dal D.Lgs 334/99 (cfr.nota 6). Il Consiglio di Stato, infatti, rileva che “(…) non appare dubitabile che l’autorità preposta al controllo e per ciò stesso competente ad adottare le conseguenti misure prescrittive, coercitive e sanzionatorie, previste dalla norma sia il CTR ove nell’ambito regionale non sia intervenuta la specifica disciplina di cui all’art.72 del d.lgs n.112/1998, espressamente richiamato dalle riportate disposizioni del d.lgs n.334/1999”.[6]

L’Alto Consesso ha espresso l’avviso che il legislatore, nel periodo transitorio (connesso al trasferimento alle regioni, ai sensi dell’art.72 del D.Lgs n.112/1998, richiamato dall’art.18 del D.Lgs 334/1999 delle competenze amministrative in materia di controllo dei pericoli di incidenti rilevanti), ha inteso concentrare in un unico organismo, il C.T.R., tutta l’attività, e non solo quella istruttoria, tesa a vigilare e reprimere le attività industriali pericolose, in conformità peraltro ad un principio di semplificazione, economicità, celerità, snellimento ed efficienza affermato in via generale dalle leggi nn. 241/1990 e 127/1997.

 

Nella prima decisione rilevante sul tema, la sentenza n. 407 del 2002, la Corte Costituzionale ha precisato che non tutti gli ambienti materiali specificati nel secondo comma dell’art.117 possono configurarsi come “materie” in senso stretto, poiché, in alcuni casi, si tratta di competenze del legislatore statale idonee ad investire una pluralità di materie.

L’evoluzione legislativa e la giurisprudenza costituzionale portano ad escludere che possa identificarsi una “materia” in senso tecnico, qualificabile come “tutela dell’ambiente”, dal momento che non sembra configurabile come sfera di competenza statale rigorosamente circoscritta e delimitata, giacchè, al contrario, essa investe e si intreccia con altri interessi e competenze. La Corte ha sottolineato, in particolare, che dalla sua giurisprudenza pregressa è agevole ricavare una configurazione dell’ambiente come “valore costituzionalmente protetto” che, in quanto tale, delinea una sorta di materia trasversale, in ordine alla quale si manifestano competenze diverse, che ben possono essere regionali, spettando allo Stato le determinazioni che rispondono ad esigenze meritevoli di disciplina uniforme sull’intero territorio nazionale.

L’intento del legislatore è stato quello di riservare comunque allo Stato il potere di fissare standards di tutela uniformi sull’intero territorio nazionale, senza peraltro escludere la competenza regionale per la cura di interessi funzionalmente collegati con quelli propriamente ambientali. In definitiva, riguardo alla tutela dell’ambiente, permane la pluralità di titoli di legittimazione per interventi regionali diretti a soddisfare contestualmente, ulteriori esigenze rispetto a quelle di carattere unitario definite dallo Stato.

Nella sentenza n.407 del 2002, dopo avere argomentato sul coinvolgimento dello Stato e delle Regioni, entrambe chiamate, a diverso titolo, a dettare norme a tutela dell’ambiente, la Corte Costituzionale ritiene che, nella fattispecie in esame, dalle norme comunitarie e statali, che disciplinano il settore della prevenzione di incidenti rilevanti, emergano una pluralità di interessi costituzionalmente rilevanti e funzionalmente collegati con quelli inerenti in via primaria alla tutela dell’ambiente. A questo proposito, ricorda che nella direttiva 96/82/CE si afferma, tra l’altro, che la prevenzione di incidenti rilevanti è necessaria per limitare le loro “conseguenze per l’uomo e per l’ambiente”, al fine di “tutelare la salute umana”, anche attraverso l’adozione di particolari politiche in tema di destinazione e utilizzazione dei suoli.

Il decreto legislativo di recepimento n.334 del 1999, definisce “incidente rilevante” l’evento che “dia luogo ad un pericolo grave, immediato o differito, per la salute umana e per l’ambiente” , cosicché si può fondatamente ritenere che il decreto in argomento attenga, oltre che all’ambiente, anche alle materie, rientranti nella competenza concorrente delle regioni, “tutela della salute” e “governo del territorio”, cui fanno riferimento, in particolare, gli articoli del deceto, i quali prescrivono i vari adempimenti connesssi all’edificazione e alla localizzazione degli stabilimenti, nonché diverse orme di “controllo sull’urbanizzazione”.

Allo stesso modo sono riconducibili alla materia “protezione civile” e “tutela e sicurezza sul lavoro” le norme che prevedono la disciplina dei vari piani di emergenza nei casi di pericolo “all’interno o all’esterno dello stabilimento”. In definitiva, quindi, il predetto decreto legislativo n.334 del 1999 riconosce che le regioni sono titolari, in questo campo disciplinare, di una serie di competenze concorrenti, che riguardano profili indissolubilmente connessi ed intrecciati con la tutela dell’ambiente. Così definito il quadro degli interessi sottostanti alla vigente disciplina sulle attività a rschio di incidente rilevante, ne deriva che essa ha un’incidenza su una pluralità di interessi e di oggetti, in parte di competenza esclusiva dello Stato, ma in parte anche di competenza concorrente delle regioni, i quali appunto legittimano una serie di interventi regionali nell’ambito, ovviamente, dei principi fondamentali della legislazione statale in materia. Prosegue la Corte Costituzionale affermando che la violazione di questi fondamentali principi, nel caso in specie, non sussiste dal momento che la Regione Lombardia può ragionevolmente adottare, nell’ambito delle proprie competenze concorrenti, una disciplina che sia maggiormente rigorosa, per gli stabilimenti a rischio di incidente rilevante, rispetto ai limiti fissati dal legislatore statale, proprio in quanto diretta ad assicurare un più elevato livello di garanzie per la popolazione e dil territorio interessati.[7]

Nella sentenza n. 135 del 2005, la Corte Costituzionale ricorda che la disciplina dei rischi di incidenti rilevanti, pur riconducibile alla “tutela dell’ambiente” di esclusiva spettanza dello Stato, può incidere anche su oggetti ed interessi di competenza concorrente delle Regioni, e dunque consente interventi regionali nell’ambito dei principi fondamentali della legislazione statale in materia. Peraltro, prosegue la Corte, ove si consideri la centralità delle verifiche ispettive nella disciplina dei controlli sui rischi di incidenti rilevanti, tali da consentire “un esame pianificato e sistematico dei sistemi tecnici, organizzativi e di gestione applicati” nei diversi stabilimenti, adeguati alla peculiarità di ciascuno di essi, secondo criteri d sicurezza comuni (art.18 della direttiva 96/82/CE), deve riconoscersi che rientra nella ratio di una effettiva “tutela dell’ambiente” riservare allo Stato, non soltanto un potere di disciplina uniforme per tutto il territorio nazionale, ma anche la potestà amministrativa necessaria a garantire l’adeguatezza degli standars di precauzione. In quest’ottica, l’art.25, comma 6, del decreto legislativo n.334 del 1999, nel riconoscere la permanenza di un potere ispettivo generale in capo al Ministero dell’ambiente e tutela del territorio, può ritenersi costituire norma fondamentale, cui anche le province autonome sono tenute ad adeguarsi secondo quanto disposto dall’art.1, comma 2, del decreto legislativo n.334 del 1999.[8]

Investita della questione di legittimità costituzionale di normative regionali al riguardo, nella sentenza n. 214 del 2005 la Corte Costituzionale, dopo aver precisato la valenza costituzionale della “tutela dell’ambiente”, afferma che la disciplina dei piani di emergenza esterni, che riserva allo Stato il compito di fissare standards di tutela uniformi sull’intero territorio nazionale (art. 20 del d.lgs.n.334 del 1999), non esclude la compatibilità della competenza esclusiva dello stato con interventi specifici del legislatore regionale. Per quanto concerne il tema dei pericoli di incidenti rilevanti connessi con determinate sostanze pericolose, la Corte rileva che l’art. 20, comma 1, del d.lgs.n.334 del 1999 prevede la predisposizione di piani di emergenza esterni agli stabilimenti a cura del prefetto, d’intesa con le Regioni e gli enti locali interessati, previa consultazione della popolazione, con lo scopo di controllare e circoscrivere gli incidenti, limitare i danni, informare la popolazione, risanare l’ambiente.

L’oggetto del contendere attiene a competenze amministrative, che la legge regionale impugnata ha assegnato alla Provincia, mentre la legge statale le attribuisce al prefetto. A tal fine, la Corte sottolinea che il d.lgs.n.334 del 1999 dispone (all’art.18) che la Regione disciplina, ai sensi dell’art.72 del d.lgs.n.112 del 1998, l’esercizio delle competenze amministrative e dei provvedimenti discendenti dall’istruttoria tecnica e stabilisce le modalità per l’adozione degli stessi . E’ evidente, allora, che sia la stessa normativa statale a consentire interventi sulle competenze amministrative da aprte della legge regionale e che, pertanto, la norma impugnata non interferisca illegittimamente con la potestà legislativa statale là dove questa prevede la competenza del prefetto (art.20 del d.lgs.n.334 del 1999). In effetti, è lo stesso art.20, ultimo comma, del d.lgs.n.334 del 1999 a porre come limite della sua vigenza l’attuazione dell’art.72 del d.lgs. n.112 del 1998, il quale conferisce alla regione le competenze amministrative in materia – fra l’altro- di adozione di provvedimenti in tema di controllo dei pericoli di incidenti rilevanti, discendenti dall’istruttoria tecnica.

L’attribuzione alla Provincia, da aprte della Regione, con l’art.3 della legge regionale n.26 del 2003, di una competenza amministrativa ad essa conferita dall’art.72 del d.lgs. n.112 del 1998, non solo non viola la potestà legislativa dello stato (sentenza n.259 del 2004), ma costituisce applicazione di quanto alla Regione consente la stessa legge statale, sia pure in attesa dell’accordo di programma previsto dalla norma statale. La normativa impugnata non è peraltro operante dal momento che le funzioni provinciali relative alla valutazione del rapporto di sicurezza saranno esercitate solo ed a seguito del perfezionamento della procedura di cui all’art.72, comma 3, del d.lgs. n.112 del 1998, cioè dopo che sarà perfezionato l’accordo di programma tra Stato e regione in ordine alla verifica dei presupposti per lo svolgimento delle funzioni (cfr. sentenza n.135 del 2005).[9]

Da ultimo, nella recentissima sentenza n.32 del 2006, la Corte, nel confermare quanto ha già messo in rilievo nella sentenza n.214 del 2005 con riferimento a questione analoga, ribadisce l’orientamento interpretativo e ricostruttivo sull’identificazione della materia “tutela ambiente” e precisa: “La competenza statale al riguardo si presenta “ sovente connessa e intrecciata inestricabilmente con altri interessi e competenze regionali concorrenti (sentenza n.214 del 2005), con la conseguenza che essa si connette in modo quasi naturale con la competenza regionale concorrente della “protezione civile”.[10]

            Al riguardo, la Corte fa rilevare che, con l’istituzione del servizio nazionale della protezione civile ad opera della legge di riforma n.225 del 1992, il legislatore statale ha rinunciato ad un modello centralizzato per un organizzazione diffusa a carattere policentrico (cfr. sentenza n.327 del 2003).

Gli indirizzi per la predisposizione dei piani provinciali di emergenza in caso di eventi calamitosi di cui all’art.2, comma 1, lettera b) della legge n.225 del 1992 sono di competenza regionale ai sensi dell’art.108, comma 1, lettera a), numero 3, del d.lgs.n.112 del 1998, che stabilisce altresì-all’art.108, comma 1, lettera b), numero 2- la competenza della Provincia per la predisposizione dei piani provinciali di emergenza, sulla base degli indirizzi regionali. Le competenze dello stato in materia sono elencate tassativamente dall’art.107 del medesimo d.lgs.n.112 del 1998 e, per quanto riguarda i piani di emergenza, hanno ad oggetto “la predisposizione, d’intesa con le Regioni e gli enti locali interessati, dei piani di emergenza in caso di eventi calamitosi di cui all’art.2, comma 1, lettera c) della legge 24 febbraio 1992, n.225 e la loro attuazione”. La norma da ultimo citata si riferisce a “calamità naturali, catastrofi o altri eventi, che per intensità ed estensione, debbono essere fronteggiati con mezzi e poteri straordinari”.

La distinzione degli ambiti di competenza dello Stato e della Regione in subiecta materia è ben delineata, quindi, dalla norme statali indicate e non risulta intaccata dalla norma regionale impugnata, che si limita a disciplinare solo quelle funzioni che sono trasferite espressamente alle Regioni, per l’esercizio delle quali la Provincia viene individuata come l’ente cui spetta il compito di predisporre i piani e coordinare gli interventi sul territorio di propria competenza, salvo che non si tratti di calamità che richiedono l’impiego di poteri straordinari, che rimangono nella sfera di attribuzioni dello Stato.      

 

       Come sottolineato dalla Corte Costituzionale nelle sentenze n.32 del 2006 e n.214 del 2005, sono proprio i principi di sussidarietà e di adeguatezza ad avere indotto il legislatore statale a prevedere un’articolazione delle competenze amministrative in maniera tale da conciliare le necessarie esigenze unitarie e il carattere decentrato e diffuso dell’organizzazione della protezione civile e del controllo dei pericoli di incidenti rilevanti. Il punto di equilibrio individuato dalla legge statale (art.18 del d.lgs.n.334 del 1999) poggia su una precisa ripartizione di compiti, la cui concreta configurazione dipenderà anche dall’accordo Stato-Regioni non ancora perfezionato, al quale è subordinata l’attuazione della normativa Seveso in Italia.

       I recenti eventi incidentali, inoltre, e i nuovi attuali scenari correlati ad atti terroristici hanno evidenziato la crescente “richiesta di sicurezza” da parte dei cittadini.

       Lo Stato e le Regioni, pertanto, dovranno tenere conto, ciascuno in relazione alle proprie competenze, da una parte, dell’evoluzione tecnologica della produzione e dei sistemi di gestione della sicurezza e, dall’altra, della necessità di pianificare le emergenze con l’obiettivo di “prevenire gli incidenti rilevanti connessi a determinate sostanze pericolose e a limitarne le conseguenze per l’uomo e per l’ambiente” (art.1 del D.Lgs.334/99), al fine di attuare e valorizzare al meglio i principi fondamentali della tutela dell’uomo e dell’ambiente sanciti dall’art. 9 e dall’art. 32 della nostra Carta Costituzionale, che, nel sancire il diritto alla salute, lo determina anche come diritto ad un ambiente salubre.

 

---