La tutela risarcitoria statale per le vittime di reati violenti e intenzionali

Premesse

Con la pronuncia n. 26757 del 24 novembre 2020 la Cassazione sancisce l’obbligo per lo Stato di risarcire le vittime di reati violenti e intenzionali impossibilitate ad ottenere il risarcimento dei danni dall’autore. Il fondamento normativo di tale onere si rinviene nel tardivo recepimento della direttiva 2004/80/CE del 29 aprile 2004 che ha imposto agli Stati membri dell’Unione Europea, a far data dal 1° luglio 2005, di apprestare un sistema indennitario generalizzato idoneo a garantire un equo ristoro.

La pronuncia origina da un caso di violenza sessuale perpetrata ai danni di una donna italiana di origine rumene da parte di due uomini – poi identificati, processati e condannati ad anni dieci e mesi sei di reclusione oltre al risarcimento del danno- che non riuscì ad ottenere quanto le spettava poiché i rei si erano resi latitanti.

La donna evocò in giudizio la Presidenza del Consiglio per veder dichiarata la responsabilità civile per il mancato e/o non corretto recepimento della direttiva 2004/80/CE. La difesa di parte convenuta evidenziava come l’Italia, con la legge n. 466/1980 e una serie di successivi interventi legislativi, si era già dotata di un sistema di indennizzo per le vittime di reati violenti connessi al terrorismo nonché a fattispecie di particolare allarme sociale. Benché la violenza sessuale non fosse ricompresa tra le ipotesi previste dal legislatore italiano, la scelta delle fattispecie per le quali prevedere tale sistema di indennizzo era rimessa agli Stati.

La direttiva 2004/80/ce

La ratio della direttiva è quella di facilitare l’accesso all’indennizzo alle vittime di reati intenzionali violenti nelle situazioni transfrontaliere, mediante un sistema di cooperazione tra Stati membri soprattutto al fine di garantire tutela alla vittima residente in uno Stato diverso da quello in cui il reato è stato commesso. In tali casi, la vittima può presentare la domanda presso l’autorità dello Stato in cui abitualmente risiede, ma l’indennizzo è erogato dall’autorità competente dello Stato membro nel cui territorio è stato commesso il reato.

Benché la direttiva sia sufficientemente chiara nel suo intento di accordare tutela alle situazioni “transfrontaliere”, ovverosia quando il soggetto vittima del reato ha esercitato il suo diritto alla libera circolazione, la Cassazione ha specificato che, in virtù dei principi di uguaglianza e non discriminazione e in combinato con i diritti fondamentali espressamente enunciati nella Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea, la direttiva deve trovare applicazione anche in situazioni puramente interne, quindi per reati consumati sul territorio in cui la vittima risiede abitualmente.

Si ritiene opportuno concentrarsi sul testo dell’art. 12, comma 2 della direttiva richiamato dalla pronuncia 26757/2020, oggetto di analisi. Quest’ultimo recita: “tutti gli Stati membri provvedono a che le loro normative nazionali prevedano l’esistenza di un sistema di indennizzo delle vittime di reati intenzionali violenti commessi nei rispettivi territori, che garantisca un indennizzo equo ed adeguato delle vittime”. Innanzitutto, è d’uopo notare la mancanza di qualsiasi tipo di indicazione che possa limitare le fattispecie di reato per le quali lo Stato debba rispettare la norma. Ad essere più precisi, l’unico aggettivo utilizzato per circoscrivere i reati è che essi siano “intenzionali” e “violenti”. A parere del Supremo Collegio, dunque, lo Stato italiano non ha assolto pienamente all’obbligo ad esso ascritto quando si è dotato di sistemi di indennizzo solo per specifiche ipotesi di reato, e segnatamente in caso di reati che destano particolare allarme sociale. In virtù di ciò, la vittima operava correttamente quando chiedeva il risarcimento del danno alla Presidenza del Consiglio dei ministri. Gli Ermellini hanno evidenziato che, sebbene all’epoca dei fatti l’Italia non avesse ancora pienamente recepito la direttiva, la portata applicativa del cennato articolo, è quella di norma che, da un lato, obbliga gli Stati alla costituzione di un sistema di indennizzo e, dall’altro, consente ai residenti dello Stato membro di poterne usufruire.

In sede europea, affinché una direttiva possa spiegare i suoi effetti prima del recepimento, è necessario che siano soddisfatte alcune condizioni. In primo luogo, occorre che la disciplina sia sufficientemente chiara e stringente, così da rendere superfluo ogni intervento integratore dello Stato. Nel caso in esame, il testo della norma pare soddisfare questo requisito, soprattutto se l’articolo citato viene letto in combinato disposto con i Considerando della direttiva che specificano che la previsione di sistemi di indennizzo generalizzato sono necessari nei casi in cui le vittime di reato non possono ottenere un risarcimento dall’autore dello stesso, in quanto questi può non possedere le risorse necessarie per ottemperare a una condanna al risarcimento dei danni, oppure può non essere identificato o perseguito. In mancanza di simili sistemi, infatti, sarebbero violati i principi di uguaglianza e non discriminazione che operano in modo penetrante e trasversale rispetto a tutte le competenze ascritte all’Unione Europea.

Soffermandosi sulla violazione degli obblighi ascritti allo Stato italiano, la stessa può ritenersi sufficientemente qualificata – e dunque condannabile- ai sensi della definizione della formula data in sede europea, secondo la quale tale è la violazione “grave e manifesta”, ovverosia che continua nonostante una condanna, da parte di uno Stato dei limiti posti al suo potere discrezionale. In altre parole, sussiste la responsabilità civile della Presidenza del Consiglio dei Ministri per la mancata e/o non corretta e/o non integrale esecuzione degli obblighi derivanti dalla direttiva 2004/80/CE poiché l’Italia non aveva dato seguito alla sentenza di condanna emessa dalla CGUE il 16 luglio 2020, nella causa Presidenza del Consiglio c. BV, in C-129/2019.

Infine, è di palmare evidenza la stretta derivazione causale del danno lamentato dalla vittima, consistente nel mancato ristoro dei danni non patrimoniali, dal tardivo recepimento della direttiva in esame. Laddove vi fosse stato un pieno adeguamento della normativa nazionale alle previsioni europee, la vittima avrebbe potuto ottenere senza eccessivo ritardo il pagamento della provvisionale immediatamente esecutiva assegnatale al momento della definitiva condanna dei colpevoli.

Conclusioni

Il legislatore comunitario ha ritenuto fondamentale, ai fini dello sviluppo di una più completa tutela rimediale delle vittime di reati violenti e intenzionali, introdurre una disciplina che, affiancandosi alle previsioni nazionali, permettesse di rafforzare la tutela offerta alle vittime di reati violenti e intenzionali transfrontalieri. Quest’ultima è stata salutata con favore dal momento che l’idea di una tutela risarcitoria statale affonda le proprie radici nella storia giuridica degli Stati europei che, già dagli anni Sessanta, avevamo cominciato a sviluppare sistemi di risarcimento per le vittime impossibilitate a conseguire la riparazione dei danni dagli autori.

Un ultimo dettaglio necessita di attenzione. Sebbene la traduzione italiana della direttiva riporti il termine “indennizzo”, la tutela offerta è in realtà risarcitoria, come si evince dal testo nelle altre lingue.

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