L’accesso civico generalizzato -scheda di diritto

1. Definizione
2. Il procedimento di accesso civico generalizzato
3. I limiti
4. La tecnica del bilanciamento
5. Il concetto di “pregiudizio concreto”
6. La tutela
7. Conclusioni

1. Definizione

L’accesso civico generalizzato è stato introdotto dal decreto legislativo del 25 maggio 2016, n. 97, ed è disciplinato dal decreto legislativo del 14 marzo 2013m n. 33, articolo 5, comma 2, l’accesso civico generalizzato:

“Allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico, chiunque ha diritto di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione, nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi giuridicamente rilevanti secondo quanto previsto dall’articolo 5-bis.”.

Pertanto, questo tipo di accesso è molto più ampio dell’accesso civico semplice e riguarda informazioni, documenti e dati ulteriori rispetto a quelli in cui vige l’obbligo di pubblicazione, questi ultimi infatti possono essere conosciuti dall’accesso civico semplice, se la pubblicazione risulta parziale o omessa.

Pertanto, il decreto legislativo del 25 maggio 2016, n. 97, introduce il nuovo accesso civico generalizzato che viene esteso alle informazioni, dati e documenti ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione obbligatoria[1], comportando un controllo democratico e una vigilanza partecipativa della società civile.

La ratio di tale riforma risiede nella finalità di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche, al fine di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico^[2]. Difatti, il legislatore ha così previsto un valido strumento di tutela dei diritti dei cittadini e di promozione della partecipazione degli interessati all’attività amministrativa, valorizzando ancora di più quanto già previsto dall’articolo 2, comma 1, del Decreto Trasparenza, vale a dire che la trasparenza è condizione di garanzia delle libertà individuali e collettive, nonché dei diritti civili, politici e sociali e, inoltre, integra il diritto ad una buona amministrazione e concorre alla realizzazione di un’amministrazione aperta, al servizio del cittadino^[3].

Detto ciò, l’oggetto dell’accesso civico c.d. generalizzato riguarda l’allargamento del campo di azione della trasparenza come strumento di conoscenza dell’operato delle pubbliche amministrazioni. Difatti, tutti i documenti, i dati e le informazioni detenuti dalle pubbliche amministrazioni sono pubblici e il nuovo istituto di accesso rappresenta una forma di trasparenza reattiva, più ampia rispetto all’accesso documentale, perché ogni cittadino, senza che vi sia una motivazione o senza che mostri la sua identità, può trasmettere all’amministrazione la propria istanza. Inoltre, l’accesso civico generalizzato concede ai cittadini la possibilità di avere a disposizione più documenti, dati e informazioni, elevando la portata della trasparenza che diviene in questo modo universale seppure siano previsti alcuni limiti ed esclusioni all’accesso che coinvolgono interessi pubblici e privati[4].

2. Il procedimento di accesso civico generalizzato

Il procedimento di accesso civico generalizzato appare piuttosto semplificato, difatti l’interessato può trasmettere la richiesta ad una pluralità di uffici dell’amministrazione[5] e, come anticipato, non necessita di motivazione[6], ma deve identificare i documenti, i dati e le informazioni in modo che l’amministrazione possa comprendere quali siano di interesse del cittadino[7]. Il procedimento deve concludersi entro trenta giorni dall’invio dell’istanza all’amministrazione, termine che viene sospeso qualora vi siano controinteressati che hanno il diritto di essere avvisati e di presentare opposizione entro dieci giorni dalla ricezione dell’avviso da parte dell’amministrazione. Il provvedimento conclusivo deve essere adeguatamente motivato nel rispetto dei limiti e delle esclusioni previste dal Decreto Trasparenza e, la mancata risposta entro i trenta giorni non comporta il silenzio-rigetto[8], ma il silenzio-inadempimento[9].

La libertà dei cittadini di estendere l’oggetto della trasparenza a ogni dato e documento detenuto dalle pubbliche amministrazioni incontra però alcuni limiti importanti[10].

3. I limiti

L’accesso civico generalizzato garantisce un’ampia possibilità di conoscibilità da parte dell’esterno dell’attività svolta dall’amministrazione. Il legislatore ha però previsto alcuni limiti per tale istituto. In primo luogo, la tutela degli interessi pubblici riconducibile alle funzioni dello Stato[11]. In via generale, ogni definizione di tali interessi implica il rinvio a concetti per loro natura dinamici anche in relazione alle posizioni della giurisprudenza nazionale e dell’Unione Europea. Si consideri, peraltro, che le materie individuate dalla legge, in gran parte mutuate da quelle indicate nel Regolamento 1049/2011 CE, sono spesso parzialmente sovrapponibili. Inoltre, alcuni interessi considerati sono assolutamente contigui con altri disciplinati da norme di settore che, ad esempio, prevedono l’apposizione del segreto (ricadendo così nelle esclusioni assolute)[12].

In secondo luogo, la tutela degli interessi privati[13]. In particolare, nel caso più discusso riguardante i limiti derivati dalla protezione dei dati personali, prevede che l’accesso generalizzato deve essere rifiutato laddove possa recare un pregiudizio concreto alla protezione dei dati personali, in conformità con la disciplina legislativa in materia[14]. Nello specifico, l’ente destinatario dell’istanza di accesso deve valutare se la conoscenza da parte di chiunque del dato personale possa arrecare un pregiudizio concreto alla protezione dei dati personali del controinteressato. Nel caso si individui la sussistenza di un pregiudizio concreto l’amministrazione provvede con il rigetto dell’istanza, motivato, oppure con il fornitore il dato, documento o l’informazione richiesta omettendo con accorgimenti tecnici i dati che possono recare un pregiudizio concreto al c.d. controinteressato.

Tali primi due limiti sono classificati anche come “esclusioni parziali o qualificati” perché l’amministrazione, ricevuta l’istanza di accesso, dovrà svolgere una valutazione discrezionale attraverso un bilanciamento tra gli interessi coinvolti, fornendo i dati, le informazioni e i documenti richiesti nel rispetto del principio della trasparenza, omettendo però con accorgimenti tecnici le informazioni, i dati e i documenti che possono recare un pregiudizio concreto, a seconda della casistica, allo Stato o al controinteressato.

Un terzo limite, c.d. esclusione totale, richiamato dall’articolo 5-bis, comma 3, del decreto legislativo 33 del 14 marzo 2013, dispone che è escluso l’accesso civico generalizzato nei casi in cui la richiesta riguardi dati, documenti o informazioni di cui l’articolo 24, comma 1, della legge del 7 agosto 1990.

Inoltre, la giurisprudenza ha provveduto a delineare ulteriori casi di esclusione, parziale o totale, ritenendo di non considerare ammissibili le richieste meramente esplorative[15] che cercano di capire che tipo documenti, dati e informazioni detiene l’amministrazione, nonché quelle c.d. irragionevoli[16], inteso come la richiesta di un numero di dati talmente elevato da sovraccaricare l’amministrazione e ostacolarne il buon funzionamento[17].

Nel caso in cui, invece, l’amministrazione riceva una richiesta eccessivamente generica, la stessa è tenuta a rispondere entro trenta giorni con richiesta di integrare tale istanza.

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4. La tecnica del bilanciamento

Nel caso delle eccezioni c.d. parziali o qualificate, il legislatore rinvia ad una attività valutativa che deve essere effettuata dalle amministrazioni con la c.d. tecnica del bilanciamento, ovvero con una valutazione atta a valutare caso per caso, tra l’interesse pubblico alla disclosure generalizzata e la tutela di altrettanto validi interessi considerati dall’ordinamento. L’amministrazione, pertanto, è tenuta a verificare, una volta accertata l’assenza di eccezioni assolute, se l’ostensione degli atti possa determinare un pregiudizio concreto e probabile agli interessi indicati dal legislatore. Affinché l’accesso possa essere rifiutato, il pregiudizio agli interessi considerati dai commi 1 e 2 deve essere concreto e quindi deve sussistere un preciso nesso di causalità tra l’accesso e il pregiudizio. L’amministrazione non può limitarsi a prefigurare il rischio di un pregiudizio in via generica e astratta, ma dovrà:

1. a) indicare chiaramente quale – tra gli interessi elencati all’art. 5 bis, co. 1 e 2 – viene pregiudicato;
2. b) valutare se il pregiudizio (concreto) prefigurato dipende direttamente dalla disclosure dell’informazione richiesta;
3. c) valutare se il pregiudizio conseguente alla disclosure è un evento altamente probabile, e non soltanto possibile.

Detta valutazione, proprio perché relativa alla identificazione di un pregiudizio in concreto, non può essere compiuta che con riferimento al contesto temporale in cui viene formulata la domanda di accesso: il pregiudizio concreto, in altri termini, va valutato rispetto al momento ed al contesto in cui l’informazione viene resa accessibile.  processo logico è confermato dalle previsioni dei commi 4 e 5 dell’art. 5-bis del decreto trasparenza: da una parte, il diniego dell’accesso non è giustificato, se ai fini della protezione di tale interesse è sufficiente il differimento dello stesso per la tutela degli interessi considerati dalla norma (art. 5-bis, comma 5). I limiti, cioè, operano nell’arco temporale nel quale la tutela è giustificata in relazione alla natura del dato, del documento o dell’informazione di cui si chiede l’accesso (art. 5-bis co. 5). Allo stesso modo, l’amministrazione dovrà consentire l’accesso parziale utilizzando, se del caso, la tecnica dell’oscuramento di alcuni dati, qualora la protezione dell’interesse sotteso alla eccezione sia invece assicurato dal diniego di accesso di una parte soltanto di esso. In questo caso, l’amministrazione è tenuta a consentire l’accesso alle parti restanti (art. 5-bis, comma 4, secondo alinea). L’amministrazione è tenuta quindi a privilegiare la scelta che, pur non oltrepassando i limiti di ciò che può essere ragionevolmente richiesto, sia la più favorevole al diritto di accesso del richiedente, omettendo con accorgimenti tecnici i dati, documenti e informazioni che possono recare un pregiudizio concreto al controinteressato.

5. Il concetto di “pregiudizio concreto”

Ai fini della valutazione del pregiudizio concreto, vanno prese in considerazione le conseguenze – anche legate alla sfera morale, relazionale e sociale – che potrebbero derivare all’interessato, o ad altre persone alle quali esso è legato da un vincolo affettivo, dalla conoscibilità, da parte di chiunque, del dato, dell’informazione, o del documento richiesto, tenuto conto delle implicazioni derivanti dalla previsione di cui all’art. 3, comma 1, del decreto legislativo del 14 marzo 2013, n. 33, in base alla quale i dati e i documenti forniti al richiedente tramite l’accesso generalizzato sono considerati come «pubblici», sebbene il loro ulteriore trattamento vada in ogni caso effettuato nel rispetto dei limiti derivanti dalla normativa in materia di protezione dei dati personali (articolo 7 del decreto legislativo del 14 marzo 2013, n. 33). Tali conseguenze potrebbero riguardare, ad esempio, future azioni da parte di terzi nei confronti dell’interessato, o situazioni che potrebbero determinare l’estromissione o la discriminazione dello stesso individuo, oppure altri svantaggi personali e/o sociali¹⁰. Pertanto, può essere valutata, ad esempio, l’eventualità che l’interessato possa essere esposto a minacce, intimidazioni, ritorsioni o turbative al regolare svolgimento delle funzioni pubbliche o delle attività di pubblico interesse esercitate, che potrebbero derivare, a seconda delle particolari circostanze del caso, dalla conoscibilità di determinati dati¹¹. Analogamente, vanno tenuti in debito conto i casi in cui la conoscibilità di determinati dati personali da parte di chiunque possa favorire il verificarsi di eventuali furti di identità o di creazione di identità fittizie attraverso le quali esercitare attività fraudolente¹². Nel valutare l’impatto nei riguardi dell’interessato, vanno tenute in debito conto anche le ragionevoli aspettative di quest’ultimo riguardo al trattamento dei propri dati personali al momento in cui questi sono stati raccolti, ad esempio nel caso in cui le già menzionate conseguenze non erano prevedibili al momento della raccolta dei dati[18].

6. La tutela

Nei casi di diniego totale o parziale dell’accesso o di  mancata risposta entro il termine di trenta giorni da parte dell’amministrazione, il  richiedente  può presentare richiesta di riesame  al  responsabile  della  prevenzione della corruzione e della trasparenza che decide con provvedimento motivato, entro il termine di venti  giorni.

Se l’accesso è stato negato o differito a tutela degli interessi  di cui all’articolo 5-bis, comma 2, lettera a), del decreto legislativo del 14 marzo 2013 n. 33, il suddetto responsabile provvede sentito il Garante per la protezione dei dati personali,  il quale si pronuncia entro il termine di dieci giorni dalla  richiesta.

A decorrere dalla comunicazione al Garante, il termine per l’adozione del provvedimento da parte del responsabile  è sospeso,  fino  alla ricezione del parere del  Garante  e  comunque  per  un  periodo  non superiore  ai   già menzionati   dieci   giorni.   Avverso   la   decisione dell’amministrazione competente o, in caso di richiesta  di  riesame, avverso quella del responsabile della prevenzione della corruzione  e della trasparenza, il richiedente può proporre ricorso al  Tribunale amministrativo regionale .

7. Conclusioni

In conclusione, l’evoluzione della nostra società ha comportato ad un arricchimento dei contenuti dei principi dell’azione amministrativa, facendo emergere l’esigenza di una maggiore partecipazione e di un maggiore coinvolgimento tra la pubblica amministrazione e i cittadini e, il diritto alla conoscibilità dell’operato dell’amministrazione all’esterno, è senz’altro una rappresentazione del controllo democratico sull’azione amministrativa[19].

Il riordino della disciplina sulla trasparenza ha avuto come scopo la promozione della partecipazione dei cittadini all’attività amministrativa, nonché il favorire forme diffuse di controllo sia delle funzioni istituzionali che sull’utilizzo delle risorse pubbliche. Per garantire il raggiungimento di tale obiettivo e per incentivare la partecipazione dei cittadini, il legislatore ha previsto l’accesso civico generalizzato che si estrinseca nell’ espressione più alta del diritto all’informazione del cittadino[20].

Con il Decreto Trasparenza si introduce per cui un’opportunità alla vigilanza partecipativa della società civile, tendendo verso una cittadinanza attiva che ha indirettamente uno strumento che garantisce anche la verifica della legalità dell’azione amministrativa e, pertanto, una misura importante anche dal punto di vista della prevenzione e del contrasto della corruzione. Inoltre, l’accesso civico generalizzato ha ancor più favorito queste dinamiche, prevedendo tra i suoi principi anche quelli di garantire un controllo più diffuso da parte dei cittadini all’operato dell’amministrazione.

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Note

[1] Articolo 5, comma 2, del decreto legislativo del 14 marzo 2013, n. 33, come modificato dal decreto del 25 maggio 2017, n. 96.

[2] In attuazione a quanto previsto dall’articolo 1, comma 1, del decreto del 14 marzo 2013, n. 33.

[3] Linee guida Anac adottate con del 28 dicembre 2016, n. 1309.

[4] Di Mascio F., L’accesso a dati, documenti e informazioni, in Nunziata M. (a cura di), Riflessioni in tema di lotta alla corruzione, Roma, Carocci Editore, 109, ss.

[5] Tranne che all’RPCT cui può essere trasmessa solo la richiesta di accesso civico c.d. semplice.

[6] Cantone R., Il sistema della prevenzione della corruzione, Torino, Giappichelli Editore, 2020.

[7] Ponti B., La trasparenza e i suoi strumenti: dalla pubblicità all’accesso generalizzato, Ponti B. (a cura di), Nuova trasparenza amministrativa e libertà di accesso alle informazioni, Santarcangelo di Romagna, Maggioli, 2016, 25 ss.

[8] In un primo momento, nello schema preliminare del decreto legislativo, fu previsto il silenzio-diniego, salvo poi tale previsione essere eliminata nel testo definitivo anche a seguito delle indicazioni del Consiglio di Stato.

[9] Cantone R., Il sistema della prevenzione della corruzione, Torino, Giappichelli Editore, 2020.

[10] Previsti all’articolo 5-bis, comma 1 e comma 2 del decreto legislativo del 14 marzo 2013, n. 33.

[11] L’articolo 5-bis, comma 1, del decreto legislativo del 14 marzo 2013, n. 33, prevede espressamente tali limiti: a) la sicurezza pubblica e l’ordine pubblico; b) la sicurezza nazionale; ) la difesa e le questioni militari; d) le relazioni internazionali; e) la politica e la stabilità finanziaria ed economica dello Stato; f) la conduzione di indagini sui reati e il loro perseguimento; g) il regolare svolgimento di attività ispettive.

^[12] Linee guida Anac, determinazione n. 1309 del 28/12/2016.

[13] L’articolo 5-bis, comma 2, del decreto legislativo del 14 marzo 2013, n. 33, prevede espressamente tali limiti: a) la protezione dei dati personali, in conformità con la disciplina legislativa in materia; b) la libertà e la segretezza della corrispondenza; c) gli interessi economici e commerciali di una persona fisica o giuridica, ivi compresi la proprietà intellettuale, il diritto d’autore e i segreti commerciali.

[14] Linee guida Anac, determinazione n. 1309 del 28/12/2016.

[15] Consiglio di Stato, sezione III, 25 maggio 2017, n. 2401 e TAR Lombardia, Milano, sezione IV, 23 gennaio 2020, n. 154.

[16] TAR Lombardia, Milano, sezione III, 11 ottobre 2017, n. 1951.

[17] Cantone R., Il sistema della prevenzione della corruzione, Torino, Giappichelli Editore, 2020.

[18] Linee guida Anac, determinazione n. 1309 del 28/12/2016.

[19] Marra A., La trasparenza degli atti amministrativi, tra diritto di accesso e tutela della privacy, www.ratioiuris.it, 2017.

[20] Malafronte A., L’accesso civico “semplice” e l’accesso civico “generalizzato”, www.altalex.com, 2020.