L’appalto nella visione politico economica

“La Terra ha perso la sua giovinezza; che è passata come un sogno felice. Ora ogni giorno ci porta più vicini alla distruzione, all’aridità” ( I, 119, Mahàbhàrata)

Prima parte

PREMESSA

E’ stato osservato che lo spoils system copiato dal sistema americano con la riforma avviata dal ministro Bassanini durante il governo Prodi nel 1996-1997, con l’intento di rendere più efficiente l’apparato pubblico, si è risolto in una estrema politicizzazione dell’alta dirigenza burocratica tanto degli Enti locali che dello Stato, con una classe politica tesa prevalentemente alla quotidiana conservazione del potere, si è svolta una gara ad assecondare il potere politico, la flessibilità richiesta per superare la precedente rigidità burocratica propria delle carriere si è risolta in un forte adattamento, spesso privo di una autonoma corretta capacità decisionale, in cui le carriere pre-determinate sono state sostituite da forti cordate politico-sindacali.

I doppi controlli esterni indipendenti, in particolare della ragioneria, dichiarati superati per la necessaria flessibilità sul territorio e rapidità di decisione hanno incrementato nella pratica quotidiana i possibili arbitri, favorendo ulteriormente l’uso politico tanto delle assunzioni e carriere che delle assegnazioni degli appalti, facilitati in questo dalle esternalizzazioni che hanno permesso di creare una serie di interessi privati gravanti sull’erario pubblico, intermediati dal potere politico, dobbiamo considerare che nel frattempo si erano esaurite le riserve delle partecipazioni pubbliche e delle banche pubbliche, ma anche il territorio dopo decenni di sfruttamento edilizio tende ad esaurirsi spingendo sempre più verso la riserva pubblica, come la delocalizzazione nell’impoverire il tessuto economico rafforza l’attenzione sui finanziamenti del potere pubblico locale (Cassese – Galli della Loggia).

D’altronde non vi è stato un incremento qualitativo e di competenze dei vertici, come promesso nell’appoggiare le riforme, una problematica emersa chiaramente con la presentazione nell’ottobre del 2017 del “Rapporto della Commissione d’inchiesta parlamentare sull’innovazione”, in cui si rileva una mancanza di competenze adeguate, in particolare nei livelli apicali, con la dissipazione di milioni di euro, nell’85% dei casi alla gara si è presentato un solo partecipante vincitore senza alcun ribasso sulla base d’asta nel 50% dei casi, utilizzando  il più delle volte la procedura negoziata senza pubblicazione (29%), l’affidamento diretto (20%) e la procedura negoziata senza gara (13%).

L’art. 1 c. 5 della L. 6/11/2012, n. 190 parla inoltre dell’obbligo di definire un Piano Nazionale Anticorruzione (PNA), a cui si affiancano gli obblighi di trasparenza di cui al D. Lgs. vo 14/3/2013, n.33 ed i Piani Triennali della Prevenzione della Corruzione (PTPC), con l’obbligo di nomina per ciascuna Amministrazione del Responsabile della Prevenzione della Corruzione (RPC), nella speranza che non si risolva il tutto in una struttura puramente cartacea (Atti del Convegno Consob – Università degli Studi di Roma “Tor Vergata” del 4/4/2017 – Quaderni giuridici Consob).

Si parla di 250.000 provvedimenti legislativi presenti nel Paese nonostante gli annunciati ripetuti tagli, di cui almeno tre negli ultimi dieci anni, a fronte dei circa sette mila vigenti in Francia, cinquemilacinquecento in Germania e tremila nella Gran Bretagna, un fenomeno che manifesta chiaramente sia l’estremamente attiva spinta lobbistica nelle assemblee legislative che la diffidenza verso l’apparato amministrativo ritenuto non affidabile, anche la crescita del PIL risulta sfasato rispetto alle necessità occupazionali, in quanto essendo diretto su attività informatica a bassa crescita occupazionale, oltretutto con una riduzione dell’occupazione nei servizi, circostanza che favorisce l’esodo all’estero delle forze giovanili con una perdita di 14 miliardi all’anno, equivalente ad un punto PIL che corrisponde a circa 51 mila under 40 nel 2015.

Le linee guida dell’Autorità Nazionale Anti Corruzione per importi inferiori alla soglia comunitaria

 In attuazione dell’art. 36, c. 7 del D. Lgs. vo n. 50/2016 l’ANAC ha provveduto a pubblicare un documento di consultazione per le procedure di affidamento dei contratti pubblici di importo inferiore alle soglie di rilevanza comunitaria, richiamando l’attenzione sui principi di:

• Economicità;
• Efficacia;
• Tempestività;
• Correttezza;
• Libera concorrenza;
• Non discriminazione e parità di trattamento;
• Trasparenza e pubblicità;
• Proporzionalità;
• Rotazione;

in modo tale da assicurare l’effettiva possibilità di partecipazione delle piccole  e medie imprese.

Oltre al possesso dei requisiti di carattere generale di cui all’art. 80, vi devono essere i requisiti minimi della idoneità professionale e della capacità economica e finanziaria, entrambe adeguatamente documentate, a cui aggiungere le capacità tecniche e professionali da documentarsi mediante il possesso di specifiche attrezzature e/o equipaggiamento tecnico, oltre alle attestazioni specifiche di esperienze maturate nel settore ed il rispetto dei tempi e dei costi nell’esecuzione dei precedenti contratti pubblici (art. 83, c.10).

La scelta dell’affidatario deve essere adeguatamente motivata indicando il possesso dei requisiti richiesti a contrarre, la rispondenza dell’offerta alle esigenze della stazione appaltante, la presenza di eventuali caratteristiche migliorative offerte dal contraente, la convenienza del rapporto prezzo/qualità nel caso poi che l’affidamento avvenga a favore dell’operatore economico uscente è obbligo indicare i motivi della soddisfazione nel precedente rapporto che ne hanno favorito il rinnovo (art. 36, c. 2, lett. a).

Quanto detto vale sia per l’affidamento di lavori per un ammontare inferiore ai 40 mila euro che per quelli da 40 mila a 150 mila euro, se nella prima ipotesi per i servizi e forniture si può procedere tramite affidamento diretto e per i lavori con l’amministrazione diretta, nella seconda ipotesi si può procedere mediante negoziato previa consultazione di almeno cinque operatori, individuati con una indagine di mercato o tramite elenchi di operatori economici, rispettando il criterio della rotazione negli inviti.

Nei casi tra 40 mila e 150 mila l’avviso dovrà indicare:

• Il valore dell’iniziativa;
• Gli elementi essenziali del contratto;
• I requisiti di idoneità professionale;
• I requisiti minimi di capacità economica/finanziaria e le capacità tecniche e professionali richieste ai fini della partecipazione;
• Il numero minimo ed eventualmente massimo di operatori che saranno invitati alla procedura;
• I criteri di selezione degli operatori economici;
• Le modalità per prendere contatto con la stazione appaltante;

infine nell’avviso di indagine sul mercato la stazione appaltante può riservarsi la facoltà di procedere alla selezione mediante sorteggio, la cui data sarà successivamente comunicata.

La selezione può avvenire da appositi elenchi costituiti ad hoc secondo le modalità di cui all’art. 36, c. 7, tali elenchi devono essere costituiti secondo il principio di trasparenza, che esige un avviso pubblico sul profilo del committente nella sezione “amministrazione trasparente” , sotto la sezione “bandi e contratti”, o altre forme di pubblicità, nell’avviso saranno indicate le categorie e fasce di importo in cui l’amministrazione intende suddividere l’elenco, oltre gli eventuali requisiti minimi richiesti per l’iscrizione in ciascuna categoria e fascia; gli elenchi devono essere pubblicati sul sito web della stazione appaltante.

La determina a contrarre dovrà essere pubblicata anche per le procedure di importo inferiore alla soglia di rilevanza comunitaria, sempre in ragione del principio di trasparenza e di pubblicità, comunque deve essere rispettato il criterio di rotazione degli inviti al fine di evitare il consolidarsi di rapporti esclusivi, distribuendo temporalmente le opportunità di aggiudicazione (art. 36, c. 2, lett. b).

Il principio di imparzialità esige che tutti gli operatori siano inviatati contemporaneamente e con un “adeguato” lasso di tempo per valutare e formulare le proposte, l’invito dovrebbe comunque contenere almeno:

• L’oggetto della prestazione, con le relative caratteristiche tecniche, prestazionali e l’importo complessivo stimato, da sottolineare che devono rientrare nella logica generale della gara al fine di evitare personalizzazione;
• I requisiti generali di idoneità professionale, quelli economico-finanziari e tecnico-organizzativi richiesti per partecipare alla gara;
• La conferma del possesso dei requisiti speciali se già inserito nell’elenco;
• Il termine di presentazione dell’offerta e il suo periodo di validità;
• Il criterio di aggiudicazione e per il criterio del miglior rapporto qualità-prezzo sia gli elementi di valutazione che la relativa ponderazione;
• La misura delle penali;
• L’indicazione dei termini e delle modalità di pagamento;
• L’eventuale richiesta di garanzie e il nominativo del R.U.P.

Per quanto riguarda la scelta del criterio di aggiudicazione resta ferma la possibilità di aggiudicare la gara sulla base del solo prezzo per lavori di importo pari o inferiore a 1 milione di euro (art. 95), lo stesso dicasi per servizi e forniture di importo inferiore alle soglie di rilevanza comunitaria caratterizzate da elevata ripetitività, fatta eccezione per i casi di notevole contenuto tecnologico o di carattere innovativo (art.35). La facoltà di ricorrere al minor prezzo mediante aggiudicazione al prezzo più basso deve essere adeguatamente motivata, considerando tra l’altro la necessità di mantenere una adeguata qualità.

Tutte le sedute devono essere svolte sia dal responsabile unico che dalla commissione in forma pubblica, resta l’obbligo nei confronti dell’aggiudicatario di verificare i requisiti autocertificati.

Ai sensi dell’art. 36, c.2, lett. c) anche i contratti di lavori di importo tra i 150 mila euro e 1milione di euro, possono essere affidati tramite la procedura negoziata prevista all’art. 63, consultando almeno 10 operatori economici, ove esistendo, rispettando comunque sempre il criterio di rotazione degli inviti, individuati tramite elenchi di operatori economici o in base ad indagini di mercato, vengono ripetute le osservazioni relative alla procedura delineata al comma 2, lett.b), ad eccezione del possesso dei requisiti relativi alle capacità economico-finanziarie e tecnico-professionali che devono essere comprovate dall’attestato di qualificazione SOA (art.84).

L’attenzione posta dall’ANAC sull’affidamento dei contratti pubblici di importo inferiore alle soglie di rilevanza comunitaria, sulle indagini di mercato e sulla formazione e gestione degli elenchi di operatori economici, indica chiaramente la sensibilità del settore a possibili deviazioni favorite dalla diffusione delle procedure tra i vari enti, anche proprio per il possibile frazionamento della spesa che evita procedure più complesse.

Leggi la Seconda parte del contributo