L’attuazione del PNRR nella disciplina dei contratti pubblici

1. Il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR)
2. La revisione della disciplina dei contratti pubblici come riforma “abilitante”
3. Il Cronoprogramma della riforma degli appalti pubblici

1. Il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR)

A seguito dell’epidemia da COVID-19, la Commissione Europea annunciava la prossima approvazione di un imponente meccanismo finanziamento per contrastare gli effetti economici negativi conseguenti alla situazione sanitaria, unico nella storia d’Europa, attraverso risorse economiche derivanti da debito comune europeo.

Per accedere a tale meccanismo di finanziamento europeo, il NEXT Generation EU, di valore complessivo di 750 miliardi di Euro, ogni Paese Europeo dovrà presentare un progetto di riforme alla Commissione Europeo: tale progetto dovrà essere composto da riforme trasversali e di sistema con l’auspicio di un percorso economico di crescita e, soprattutto, sostenibile.

Il Governo Italiano, in coerenza con quanto sopra, ha presentato a fine Aprile 2021 alla Commissione il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR).

Gli investimenti destinati all’Italia sono pari a 191,5 miliardi di Euro. Alle risorse da PNRR, si affiancano ulteriori 30,6 miliardi di euro del Fondo Complementare PNC, finanziato attraverso lo scostamento pluriennale di bilancio approvato dal Governo Italiano.

Il piano individua sei missioni (innovazione digitale; transizione ecologica; infrastrutture; istruzione e ricerca; inclusione sociale; salute), nell’ambito delle quali sono previste sia riforme di sistema e/o trasversali, sia traguardi specifici (c.d. milestones), con la finalità di realizzare effetti positivi misurabili (c.d. target). Il piano dovrà essere attuato attraverso un preciso cronoprogramma, approvato dall’UE, a pena della mancata erogazione dei finanziamenti comunitari.

Il PNRR italiano ha tre obiettivi principali. Il primo, con un orizzonte temporale ravvicinato, risiede nel riparare i danni economici e sociali causati della crisi pandemica. Con una prospettiva più di medio-lungo termine, il Piano affronta alcune debolezze che affliggono la nostra economia e la nostra società da decenni: i perduranti divari territoriali, le disparità di genere, la debole crescita della produttività e il basso investimento in capitale umano e fisico. Infine, le risorse del Piano contribuiscono a dare impulso a una compiuta transizione ecologica.

Il PNRR è dunque un progetto di cambiamento della società in un’ottica sostenibile e green, nel quale la riforma del sistema degli appalti pubblici gioca un ruolo fondamentale, essendo una riforma “abilitante”.

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2. La revisione della disciplina dei contratti pubblici come riforma “abilitante”

In che senso la revisione della disciplina dei contratti pubblici è una riforma “abilitante”? Il 1° giugno 2021 è entrato in vigore il decreto legge 31 maggio 2021, n. 77 ( “Governance del Piano nazionale di ripresa e resilienza e prime misure di rafforzamento delle strutture amministrative e di accelerazione e snellimento delle procedure“), convertito dalla legge 29 luglio 2021, n. 108.

La legge relativa alla governance del PNRR ha specifiche disposizioni in materia di contratti pubblici in quanto la “messa a terra” dei finanziamenti comunitari dovrà avvenire necessariamente attraverso procedure ad evidenza pubblica. È quindi strategico avere procedimenti amministrativi di aggiudicazione delle gare ben strutturati, snelli e contingentati nei tempi. Inoltre la semplificazione delle procedure di appalto è una sorta di requisito dell’attuazione del PNRR: è in questo senso che va letto il termine “riforma abilitante”.

La revisione dovrà avvenire attraverso una sostanziale semplificazione dell’attuale assetto normativo: attualmente convivono più regimi di “diritto speciale” relativo agli appalti pubblici.

C’è il regime ordinario, composto dal D. Lgs. n. 50/2016 e relativi atti attuativi e/o modificativi. C’è poi il regime “emergenziale”, emanato nel periodo post-pandemico e composto dal “primo” decreto semplificazioni (D.L. 76/2020, convertito in Legge 120/2020) e dal decreto semplificazioni 2021 (D.L. 77/2021, convertito in Legge 108/2021).

E c’è infine il regime “speciale” degli appalti da PNRR, definito proprio dall’ultimo decreto semplificazioni: accanto alle norme per gli appalti ordinari, sono previste delle norme speciali per gli appalti collegati o finanziati al PNRR o al PNC.

È evidente che questo quadro frammentario necessita di una complessiva rivisitazione e di una sistematizzazione in un unico corpus normativo, che sarà il nuovo Codice Appalti da emanarsi entro marzo 2023.

3. Il Cronoprogramma della riforma degli appalti pubblici

Abbiamo visto che nel Piano sono previsti specifici interventi normativi, che dovranno essere raggiunti, pena la mancata erogazione dei finanziamenti comunitari collegati all’imponente Piano predisposto per uscire dalla crisi causata dalla pandemia da Covid-19.

Questi interventi sono “abilitanti” del piano stesso, insieme ad altre riforme (come, ad esempio, la riforma della PA ed, in particolare, della gestione delle risorse umane)

Dovranno dunque essere raggiunti i seguenti obiettivi, alcuni dei quali, effettivamente, già raggiunti:

• giugno 2021, entrata in vigore di un decreto-legge sulla semplificazione del sistema dei contratti pubblici (obiettivo raggiunto);
• giugno 2022, entrata in vigore della legge delega per la revisione del Codice dei contratti pubblici (obiettivo raggiunto);
• marzo 2023, entrata in vigore del decreto legislativo attuativo della delega per la revisione del Codice dei contratti pubblici;
• giugno 2023, entrata in vigore di tutte le leggi, regolamenti e provvedimenti attuativi (anche di diritto privato) per la revisione del sistema degli appalti pubblici;
• dicembre 2023, il pieno funzionamento del sistema nazionale di e-procurement.

Nei fatti la prima “milestone” è stata raggiunta con l’entrata in vigore del Decreto Semplificazioni – bis (D.L. 77/2021, poi convertito con Legge 108/2021) che ha innovato in parte il sistema emergenziale costruito con il primo Decreto Semplificazioni di Luglio 2020.

In questo quadro la Legge 21 giugno 2022, n. 78 rubricata “Delega al Governo in materia di contratti pubblici” raggiunge la seconda mile-stone sopra evidenziata (giugno 2022)

I principi contenuti nella delega ai quali il Legislatore si dovrà attenere nella riscrittura del Codice sono formalizzati nell’art. 1. Il Legislatore nella scrittura del nuovo Codice dovrà garantire il perseguimento di obiettivi di coerenza e aderenza alle direttive europee attraverso l’introduzione o il mantenimento di livelli di regolazione corrispondenti a quelli minimi richiesti dalle direttive stesse con l’obiettivo di assicurare l’apertura alla concorrenza e il confronto competitivo.

È ragionevole prevedere, in coerenza con questo indirizzo, uno snellimento della disciplina, di modo che sia riportata al livello “minimo” di regolazione in stretta coerenza con le Direttiva Europee sulla scorta di una “deregulation” normativa alla luce della preminenza assoluta delle direttive europee.