Lavoratori extracomunitari e rapporto di lavoro a termine

I cambiamenti a livello mondiale legati al crollo dell’URSS e alla crisi dei Balcani e la sempre maggiore criticità dei paesi del terzo mondo hanno favorito il nascere di nuovi flussi migratori verso i paesi occidentali e verso l’Italia che, da tradizionale paese di emigrazione, è divenuto così un importante paese di immigrazione. La legislazione che regolamenta l’ingresso di extracomunitari nel nostro Paese pare inadeguata rispetto alla più recente evoluzione del mercato del lavoro.

La trasformazione degli assetti produttivi, la crescita della concorrenza favoriscono ed incentivano il ricorso a forme contrattuali flessibili quali ad esempio il contratto a tempo determinato la cui regolamentazione è priva di qualsiasi forma di coordinamento con la legislazione extracomunitaria. L’obiettivo del presente contributo è, pertanto, quello di individuare un punto di raccordo tra l’attuale disciplina giuslavoristica e le procedure di ingresso extracomunitarie.

Tra le materie che sono state oggetto, nel campo giuslavoristico, di un vasto numero di interventi normativi e giurisprudenziali, rientra il contratto a termine.

Storicamente il contratto a tempo determinato è stato considerato come una possibilità sempre svantaggiosa per il lavoratore, parte contrattualmente debole del rapporto di lavoro, ad esclusivo vantaggio del datore di lavoro, per il quale può rappresentare, invece, una risorsa per l’aumento ed il  mantenimento della competitività della propria azienda fino ad arrivare a garantire, in certi casi, la sopravvivenza della stessa.

Con il D.lgs. 6-9-2001 n. 368, di attuazione della direttiva 1999/70/CE relativamente all’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato, il legislatore ha affermato il principio di legittimità dell’apposizione del termine alla durata del contratto di lavoro subordinato, a fronte di generiche ragioni di carattere tecnico, produttivo, organizzativo o sostitutivo.

La nuova legge sul lavoro a tempo determinato, tuttavia, non si occupa di adattare le norme, nella stessa contenute, alle nuova configurazione della società e del mondo del lavoro oggi globalizzato e multietnico.

Né del resto, la legislazione sull’ingresso degli extracomunitari nel nostro Paese, ancora oggi caratterizzata fortemente in senso pubblicistico, lascia intravedere possibilità di coordinamento.

Il problema pertanto attuale e di difficile soluzione è quello di coniugare le forme di lavoro flessibili con procedure di ingresso, eccessivamente rigide, al fine di soddisfare, da un lato, le esigenze imprenditoriali di rapidità di assunzione di lavoratori a termine e, dall’altro, le esigenze dei lavoratori di non vincolarsi ad un contratto sine die.

La principale conseguenza di ciò è che gli extracomunitari trovano difficoltà ad entrare nel nostro Paese con forme contrattuali flessibili e adattabili ad una forza lavoro che molto spesso ha un interesse solo temporaneo a svolgere attività in Italia.

Un attento esame della disciplina in materia di extracomunitari mette in rilievo come siano lunghi e numerosi gli adempimenti cui è tenuto il datore di lavoro che abbia interesse ad assumere un extracomunitario. Tali adempimenti  rallentano la procedura di ingresso che si sviluppa secondo i seguenti passaggi.

Il datore di lavoro italiano o straniero che intende instaurare un rapporto di lavoro subordinato, a tempo determinato o indeterminato con uno straniero residente all’estero, deve presentare all’ufficio periferico del Ministero del Lavoro apposita richiesta di autorizzazione al lavoro la quale potrà essere nominativa oppure effettuata mediante apposite liste di disponibilità. La domanda dovrà contenere le generalità complete del datore di lavoro e del lavoratore straniero che intende assumere, la sede dell’impresa, l’indicazione delle modalità di alloggio nonché l’impegno ad assicurare all’extracomunitario il trattamento retributivo ed assicurativo previsto dalle leggi vigenti. L’autorizzazione sarà concessa nei limiti numerici quantitativi e qualitativi determinati dai decreti di predeterminazione annuale del flusso di ingresso. Soddisfatti i suddetti requisiti l’autorizzazione deve essere rilasciata entro venti giorni dal ricevimento della domanda previa verifica della congruità del numero delle richieste presentate per il medesimo periodo dal datore di lavoro, con riferimento alla sua capacità economica o alle esigenze dell’impresa. Una volta concessa l’autorizzazione questa deve essere utilizzata entro sei mesi.

Si tratta di una procedura estremamente articolata che vede coinvolte diverse figure rendendo in tal mondo i tempi di assunzione incerti.

Individuate le problematiche, il presente contributo si prefigge di porre in rilievo le difficoltà applicative del contratto a tempo determinato ai lavoratori extracomunitari.

Dal punto di vista normativo non sussistono dubbi sull’equiparazione in materia di condizioni di vita e di lavoro, di salari e diritti economici tra un lavoratore di cittadinanza italiana ed un immigrato nel nostro paese.

Sotto il profilo operativo, invece, le difficoltà sorgono già al momento stesso dell’ingresso del lavoratore extracomunitario nel territorio italiano.

Sul punto, il Ministero del Lavoro, con nota del 25 maggio 2006, rispondendo ad un interpello promosso dalla Federazione delle Associazioni Italiane in materia di applicabilità delle norme sul lavoro a tempo determinato, si è espresso positivamente. Secondo l’impostazione ministeriale tutte le disposizioni legali e contrattuali vigenti nell’ordinamento giuridico italiano sono applicabili ai lavoratori stranieri regolari, ferma restando la necessità di non violare le regole poste in materia di immigrazione,. In realtà, l’interpello, pur offrendo lo spunto per l’approfondimento di una serie di problematiche, non si esprime sui problemi che lavoratori extracomunitari e datori di lavoro debbono affrontare tutte le volte in cui vogliano stipulare un rapporto di lavoro a tempo determinato. Ma proprio la presenza di una capillare rete di regole volte a porre limiti rigorosi all’immigrazione, rendono più gravosa l’applicazione delle norme sul lavoro a tempo determinato ed ancora più quelle relative ai rapporti di breve durata, facendo assurgere all’equiparazione del lavoratore straniero a quello italiano, almeno nella fase dell’instaurazione del rapporto di lavoro, il ruolo di una mera affermazione di principio in alcuni casi molto distante dalla realtà effettiva.

Un’analisi del mercato del lavoro non può oggi prescindere dalla constatazione della presenza di un numero elevatissimo di stranieri sul territorio italiano.

La direzione generale istituita presso il ministero del lavoro richiamandosi al principio di parità di trattamento, sancito dall’art. 10 della Convenzione OIL n. 143/1975 nonché all’art. 10 cost., tra lavoratori italiani ed extracomunitari, conferma, come visto, la piena applicabilità di tutela delle disposizioni legali e contrattuali vigenti nell’ordinamento giuridico ai lavoratori stranieri regolari ivi comprese le norme del d.lgs. n. 368/01.

L’indirizzo seguito dal governo negli ultimi decenni è stato, pertanto, quello di formulare ed attuare una politica nazionale diretta a promuovere e garantire con metodi adatti alle circostanze ed agli usi nazionali, la parità di trattamento e di opportunità in materia di occupazione e professione, sicurezza sociale, diritti sindacali.

Ma se dal punto di vista normativo non sussistono dubbi sull’equiparazione in materia  di condizioni di vita e lavoro, le perplessità e i problemi applicativi sorgono a monte al momento stesso dell’ingresso dell’extracomunitario in Italia.

 Il disagio ermeneutico che accompagna la lettura dei testi normativi è tutto determinato dalla sovrapposizione, nella medesima vicenda, di ragioni afferenti la condizione dello straniero in Italia(e dunque da ragioni di polizia ed ordine pubblico, controllo flussi immigratori) con ragioni riguardanti il contratto di lavoro e le esigenze dei datori di lavoro.

Ed invero, la descritta procedura (si richiama all’uopo il paragrafo precedente)si presenta particolarmente farraginosa, articolata e vede coinvolti diversi enti quali le Direzioni Provinciali del Lavoro, le questure, gli Sportelli Unici per l’Immigrazione.

La presenza di una capillare rete di regole volte a porre limiti rigorosi all’immigrazione, a contenere l’ingresso dei lavoratori stranieri entro una quota stabilita annualmente dal ministero, rendono difficoltosa l’applicazione delle norme sul lavoro a tempo determinato riducendo ad una mera affermazione di principio l’equiparazione del lavoratore extracomunitario a quello di cittadinanza italiana.

I tempi per l’assunzione di lavoratori extracomunitari risultano pertanto lunghi, incerti e mal si conciliano con le esigenze effettive del mercato del lavoro.

Il continuo bisogno di manodopera nei segmenti inferiori del sistema occupazionale determinano una sproporzione tra domanda ed offerta.

L’innalzamento medio del livello di istruzione, l’innovazione tecnologica, lo sviluppo del terziario, hanno determinato un vero e proprio deficit di manodopera in settori quali quello dell’edilizia, del lavoro domestico, dell’agricoltura.

Da qui la necessità di ricorrere alla manovalanza extracomunitaria. L’operazione legalmente possibile, rende in pratica materialmente difficile l’applicazione di modelli contrattuali quali quello di cui trattasi, il cui uso faciliterebbe invece l’inserimento di manodopera nel nostro paese.

Dal raffronto tra norme come quelle sul rapporto di lavoro a tempo determinato e le regole poste in materia di ingresso emerge un quadro disomogeneo stante la difficoltà di coordinamento tra le procedure amministrative dirette al monitoraggio dei flussi migratori ed il continuo bisogno di manodopera dei Paesi di destinazione.

Benché, infatti,  il mercato del lavoro si stia muovendo nella direzione di agevolare modelli di impiego più elastici, attraverso previsioni normative dirette ad incoraggiare la flessibilità della forza lavoro, l’inserimento di lavoratori extracomunitari rimane legato al vecchio sistema del contratto a tempo indeterminato.

Appare a tal proposito auspicabile un intervento del legislatore sulla normativa in materia di ingresso degli extracomunitari al fine di combattere l’immigrazione clandestina ed il lavoro nero da un lato e di individuare meccanismi anche normativi che permettano di rendere più rapidi i tempi di ingresso degli extracomunitari nel Paese.

Sul punto appare opportuno precisare come nonostante il contratto a termine rappresenti la forma privilegiata di stranieri sul mercato del lavoro, il potenziale utilizzo di tale forma contrattuale si attua prevalentemente nella sola forma del lavoro stagionale ovvero nei confronti di stranieri già presenti nel territorio italiano.  Ben difficile, pertanto, che un lavoratore extracomunitario possa entrare in Italia per soddisfare esigenze di carattere temporaneo quando, dalla manifestazione dell’esigenza aziendale alla attivazione della procedura burocratica di autorizzazione all’ingresso in Italia passano il più delle volte molti mesi.  

Un rimedio proponibile potrebbe essere quello di incentivare il ricorso al lavoro accessorio definito dall’art. 70 del D. lgs. 276/2003 quale attività lavorativa di natura meramente occasionale resa da soggetti a rischio di esclusione sociale. Tale tipologia contrattuale potrebbe, difatti, consentire la regolarizzazione di lavoratori immigrati sino ad oggi militanti tra gli irregolari.

Ed invero, il ricorso allo strumento contrattuale de quo risponderebbe a due esigenze: da un lato, colmerebbe le carenze di manodopera, dall’altro consentirebbe un monitoraggio sui flussi immigratori nel nostro paese riducendo fenomeni di dumping sociale e di sfruttamento del sommerso.

Altro rimedio da prendere in considerazione potrebbe essere quello di consentire l’ingresso dell’extracomunitario anche in assenza di un’effettiva occasione di lavoro al fine di cercare un’occupazione in presenza di apposite garanzie fornite da un cittadino italiano o straniero regolarmente soggiornante. Potrebbero essere istituite apposite liste per lavoratori extracomunitari che offrano la loro disponibilità a prestazioni lavorative. In tal modo si eviterebbe il diffusissimo fenomeno di stranieri clandestini nel nostro territorio e al contempo si realizzerebbe un incontro diretto tra domanda ed offerta.