Le agenzie pubbliche: modelli istituzionali ed organizzativi

Il giorno 8 maggio 2006, presso la sala “D” del Palaforum, in Roma, in occasione del Forum PA 2006 (www.forumpa.it/forumpa2006/home ), si è svolto il convegno “Le agenzie pubbliche: modelli istituzionali ed organizzativi”. In occasione dell’incontro è stato presentato il libro-documento di ricerca, dal medesimo titolo, commissionato dall’ “Osservatorio sulla modernizzazione” del Dipartimento della Funzione Pubblica, a cura del prof. E. Ongaro (con contributi dello stesso E. Ongaro e dei prof.ri/ricercatori G. Valotti, D. Galli e P. Fedele, tutti della Divisione Amministrazioni Pubbliche della Scuola di Direzione Aziendale dell’Università Bocconi di Milano) e con prefazione dell’Avv. St. F. Basilica (Capo del ricordato Dipartimento della Funzione Pubblica), edito nel marzo 2006 dalla casa editrice Rubettino in Soveria Mannelli, pp. 193, senza prezzo (infatti, è in distribuzione gratuita cartacea ed è inserito, con pari libertà e gratuità di download, sul sito istituzionale del Dipartimento, www.funzionepubblica.it, alla specifica URL www.cantieripa.it/inside.asp?id=1243). Il contributo collettaneo costituisce parte integrante di un ampio ed articolato progetto di ricerca del Dipartimento della Funzione Pubblica, in corso dal 2001, denominato “Analisi e strumenti per l’innovazione” (la collana è nata per rendere disponibili a tutti coloro che sono interessati al cambiamento nelle Amministrazioni Pubbliche gli strumenti di azione e di conoscenza realizzati dal Dipartimento della Funzione Pubblica, anche attraverso il programma Cantieri, quest’ultimo rinvenibile, con ampia mole di materiale fruibile, al sito www.cantieripa.it) e subarticolato in aree tematiche così rubricate: 1) “I manuali” (che contengono linee guida e metodi di intervento accompagnati da esempi di realizzazioni); 2) “I rapporti” (che presentano analisi basate sulla raccolta di dati, sia qualitativi, sia quantitativi, per far conoscere e comprendere le trasformazioni che riguardano le pubbliche amministrazioni); 3) “Gli approfondimenti” (che propongono studi di caso e riflessioni su argomenti di interesse particolare); 4) “Le esperienze” (che raccolgono casi nazionali ed internazionali con cui confrontarsi); 5) “Le proposte” (che contengono strategie e politiche per il cambiamento nelle amministrazioni pubbliche). Il volume oggetto della presentazione e del conseguente dibattito si inserisce nell’area “Gli approfondimenti”, che si caratterizza, altresì, per  contributi in materia di analisi dell’impatto della regolazione e di controllo di gestione nelle amministrazioni centrali.

Ha moderato la presentazione e la successiva discussione il prof. F. Pezzani, Direttore della Divisione Amministrazioni Pubbliche SDA Bocconi (www.sdabocconi.it). Lo stesso professore ha annunciato che il presente lavoro è risultato e risulta essere parte integrante di una più ampia attività di ricerca commissionata e che ha ad oggetto non solo il fenomeno istituzionale delle agenzie, ma anche i ministeri e le autorithies. Da un punto di vista economico, a lui particolarmente caro quale docente senior in materia, il Direttore Pezzani ha affermato il posizionamento del contributo all’interno di un filone di approfondimento legato alla “ricerca di nuovi assetti organizzativi efficienti/efficaci su di un ambiente mutevole”, in presenza di una situazione mondiale “con forti sollecitazioni – leggasi globalizzazione – sugli aspetti istituzionali delle collettività” ed in cui il federalismo si pone come una delle risposte a tali input ambientali. Lo stesso Direttore ha rimarcato la necessarietà di una riforma della Pubblica Amministrazione, non solo italiana, per una crescita stabile dell’economia. E proprio in un contesto di questo genere lo stesso docente ha ritenuto che le agenzie pubbliche si pongono, quale “ricerca organizzativa o nuovo modo di risposta dello Stato di fronte alla paralisi strutturale e funzionale delle proprie amministrazioni centrali”, in particolare “sotto il profilo della valutazione delle performance” (cioè degli output e degli outcome).

E’ intervenuto, quindi, il dr. G. Vetritto, Dirigente del “Servizio per le iniziative di sostegno all’innovazione” del Dipartimento della Funzione Pubblica, in sostituzione dell’Avv. St. F. Basilica, Capo del predetto Dipartimento, impegnato aliunde all’interno delle molteplici iniziative di incontro del Forum PA 2006 stesso, che ha introdotto la presentazione del volume sopra ricordato. In particolare, dopo aver portato i saluti del ricordato Avv. St. Basilica, con interessante dovizia di particolari  ha sottolineato lo sforzo del proprio Dipartimento, a far data perlomeno dal 2001, nell’attività di ricerca e supporto all’innovazione ed alla modernizzazione istituzionale, di cui sono tangibile evidenza tutti i contributi pubblicati in materia (disponibili e liberamente consultabili sul correlato sito internet www.funzionepubblica.it , sub “pubblicazioni”), anche alla luce della meritoria attività della struttura denominata “Osservatorio sulla modernizzazione della Pubblica Amministrazione”, costituita presso il Dipartimento stesso (e con l’espresso obiettivo del “conoscere per deliberare”). Il dr. Vetritto ha sottolineato la proficuità del contributo offerto dalla SDA Bocconi, compendiato nel presente volume, in ragione anche di una metodologia di ricerca “cooperativa”, che ha saputo pienamente valorizzare l’apporto istituzionale (“gli addetti ai lavori”) con quello universitario (“i consulenti”), preannunciando la continuazione della collaborazione iniziata proprio con riferimento alle ulteriori tematiche di approfondimento delineate dal prof. Pezzani. Riferendosi doverosamente, in quanto oratore sostituto, alla Presentazione redatta dal proprio superiore, inserita nel contributo in esame e rubricata “Nuovi modelli istituzionali e organizzativi per una nuova Pubblica Amministrazione” (pp. 9-18, articolata nei seguenti paragrafi: “1. La revisione dei modelli organizzativi nell’ambito della riforma amministrativa; 2. Le norme di riorganizzazione: una periodizzazione; 3. L’agenzia: un nuovo modello organizzativo per nuove funzioni”, 4. Il fenomeno dell’agenzia nell’area OCSE; 5. Il problema delle agenzie: una agenda per la riforma; 6. Conclusioni”) il dr. Vetritto ha ricordato le più interessanti esperienze, a partire dal periodo successivo all’Assemblea Costituente, in materia di studi per la formulazione di nuovi modelli organizzativi della pubblica Amministrazione (dalla Commissione Lucifredi alla Commissione Medici, sino al Rapporto Giannini), per giungere agli anni ’90 del secolo scorso, momento in cui ha preso inizio un forte movimento riformatore i cui effetti si stanno protraendo anche nei presenti anni del nuovo secolo (dal decreto “Cassese” alla dipartimentalizzazione del Ministero delle Finanze, dal c.d. “Federalismo amministrativo” ai D. Lgs. nn. 300 e 303 del 1999). Ma la novità di questi ultimi anni (dal 2001 ad oggi) rispetto al passato è stata particolarmente individuata dal dr. Vetritto nell’accentuato sviluppo e nello studio di indagini concrete, di “case history”, quale momento preparatorio e di supporto alla formulazione di ipotesi di riforma della Pubblica Amministrazione, in un’ottica metagiuridica di Scienza dell’Amministrazione tout court, più aperta al contributo di discipline non solo giuridiche e politologiche ma anche economiche e sociali: e la ricerca in discussione – secondo il relatore – si è posta proprio in questo ordine di idee. Il dr. Vetritto ha concluso ricordando, sinteticamente, la storia dell’istituto agenziale in Italia, articolando la stessa in tre fasi: nascita, a livello regionale, negli anni ’80-’90; riforma del 1999 ed illusione di una “utilizzazione cogente” del modello; dal 2001, ripensamento delle singole esperienze, anche alla luce della maggiore attenzione verso i profili di performance. Infine, ha ricordato che il tema delle agenzie pubbliche (“The idea of Agency”, con locuzione mutuata dal Public Management) costituisce uno dei più discussi argomenti di dibattito internazionale degli studiosi di amministrazione pubblica.

La presentazione è proseguita con l’intervento, simultaneamente tradotto da un’interprete e con l’ausilio di slides esplicative in lingua inglese, “Le agenzie pubbliche nelle nazioni dell’OCSE” del prof. P. Humphreys (dell’ “Institute of Pubblic Administration of Dublin”). Dopo una breve disamina introduttiva sul processo di “agencification” nei paesi OCSE, il prof. Humphreys è passato all’analisi del contesto istituzionale di provenienza, l’Irlanda, con riferimento al quale ha raccontato il progressivo “successo” dell’istituto agenziale (nel 2006 risultano operative in Irlanda circa 600 agenzie pubbliche, di varia dimensione e funzionalità), anche avvalendosi di personali ricordi sulla fase introduttiva, in relazione alla quale era stato chiamato quale consulente del locale Governo in ragione di una propria personale e pregressa esperienza di dirigente di agenzie pubbliche inglesi. Lo stesso prof. Humphreys ha condiviso con l’uditorio i risultati di una propria personale ricerca, sempre in materia di agenzie pubbliche, in cui ha comparato criticamente i contesti norvegese, irlandese e belga. Infine, dopo aver tentato di delineare una definizione di “Agency”, manifestando le criticità sottese ad una tale attività, ha ricordato che la tematica agenziale costituisce oggetto di ricerca comparata, ad un livello più approfondito, anche ad opera di un gruppo di ricerca internazionale di Pubblic Management (COBRA, acronimo di “Comparative public organization data Base for Research and Analysis”), i cui interessanti lavori, redatti in lingua inglese, sono liberamente e gratuitamente consultabili al sito www.publicmanagement-cobra.org .

E’ stata proposta, quindi, una sintetica presentazione del volume in esame (articolato nei seguenti capitoli: “1) Il fenomeno delle agenzie; 2) Problemi di ricerca e metodologia adottata; 3) Strumenti al servizio dell’azione di governo; 4) Tra politica ed amministrazione; 5) Agenzie del D. Lgs. n. 300 del 1999; 6) Dimensioni di analisi ed esiti dello studio; 7) Modelli di agenzie: implicazioni per la riforma del settore pubblico italiano”; e con interessante bibliografia di riferimento alle pp. 188-193)   ad opera del gruppo di ricerca della SDA Bocconi, rappresentato dal Prof. E. Ongaro (docente di Management of International and Supranational Organizations) e dal dr. P. Fedele (docente di Economia delle Aziende e delle Amministrazioni Pubbliche). Con l’ausilio di interessanti slides esplicative i predetti relatori hanno illustrato scopi, contenuti e criticità affrontate nella ricerca in esame. “Il fenomeno delle agenzie rappresenta uno dei più rilevanti trend di riforma del settore pubblico a livello internazionale. ‘Le agenzie pubbliche: modelli istituzionali ed organizzativi’ è uno studio delle caratteristiche assunte dalle agenzie nel settore pubblico italiano, sviluppato attraverso la comparazione con le principali dinamiche di evoluzione delle agenzie negli altri paesi dell’OCSE. Le dimensioni fondamentali che caratterizzano una agenzia pubblica, cioè la sua ‘ disaggregazione strutturale’ dall’amministrazione di riferimento, l’ ‘autonomia’ e l’esistenza di un rapporto di ‘performance contracting’ (di una negoziazione degli obiettivi, dei risultati gestionali e delle risorse tra l’amministrazione di riferimento e l’agenzia), sono analizzate in modo approfondito attraverso l’esame di dieci casi ai diversi livelli di governo: centrale, regionale e locale. L’agenzia è un fenomeno organizzativo che comprende una pluralità di enti e di realtà pubbliche, variamente denominate. Emergono caratteristiche proprie delle agenzie italiane rispetto alle tendenze internazionali, ed anche molte conferme di quello che si qualifica come un trend globale. Vengono proposti, per la riforma e la modernizzazione delle amministrazioni pubbliche italiane, due ‘modelli ideltipici’ di agenzia che potrebbero essere impiegati per estendere il ricorso al modello di agenzia in Italia. Sono inoltre fornite indicazioni per i dirigenti e gli operatori a tutti i livelli che lavorano nelle agenzie e nelle amministrazioni territoriali che operano tramite agenzia”. L’indagine, risultato delle attività dell’Osservatorio sulla modernizzazione del Dipartimento della Funzione Pubblica, è stata realizzata dalla Divisione Amministrazioni Pubbliche della SDA Bocconi, sotto la responsabilità scientifica di Giovanni Valotti e il coordinamento di Edgardo Ongaro” (dal frontespizio laterale del volume). In particolare, nel corso dei propri interventi, i due relatori hanno più volte sottolineato il significativo interesse suscitato dall’analisi del caso “Agenzia delle Entrate” (nello specifico, fra le molte citazioni contenute nel volume, vedasi le pp. 126-132: “Dall’analisi del caso dell’Agenzia delle Entrate è possibile, in via di prima approssimazione, sottolineare come l’agenzia rispetta tutte le caratteristiche che la letteratura (almeno una parte di essa, cfr. anche il capitolo 7) indica come componenti della fattispecie agenzia pubblica. La disaggregazione si presenta piuttosto netta: politiche da un lato, attività tecnico-operative per l’erogazione di servizi dall’altro. Il grado di autonomia manageriale è alto. Il sistema di performance contracting è strutturato e ben definito: la convenzione appare uno strumento che contribuisce a governare e orientare la performance e non solo a definire rapporti formali; la funzione di strumento di governo della performance avviene con un ricorso massiccio a obiettivi di gestione, indicatori e target attesi” [p. 132]).

E’ intervenuto, quindi, il prof. R. Mussari (docente di Economia delle aziende e delle amministrazioni pubbliche e Programmazione e controllo nelle amministrazioni pubbliche presso l’Università di Siena) che ha sottolineato come il tema agenziale, in Italia, sia stato già oggetto di investigazione – peraltro prevalentemente “teorica” – ad opera di molti settori disciplinari dottrinari. Ha ricordato, ad esempio, un proprio contributo – con prevalente impostazione economica e gestionale – in argomento, pubblicato nella ricordata collana ”Analisi e strumenti per l’innovazione” (“Il controllo di gestione nelle amministrazioni centrali. Esperienze italiane ed internazionali a confronto”, casa editrice Rubettino in Soveria Mannelli, aprile 2002, sempre con download libero e gratuito al sito www.cantieripa.it) Sommessamente invitato dal Moderatore a fungere da “coscienza critica” del convegno, il prof. Mussari, pur mostrando un particolare apprezzamento per l’approccio metodologico operato dagli aziendalisti-istituzionali della Bocconi, ha introdotto il tema – trasversale a tutte le scienze sociali del cui apporto beneficia la Scienza dell’Amministrazione Pubblica – del rapporto politica-amministrazione (“se si debba separare, cioè, chi decide da chi fa”) con particolare attenzione proprio alle agenzie pubbliche italiane (“E’ possibile valutare la policy di settore attraverso l’azione delle singole agenzie? E’ possibile stabilire nessi di causalità fra scelte di politica e concrete azioni poste in essere dalle agenzie?”). Il prof. Mussari non ha nascosto alcune perplessità, anche alla luce della considerazione che il nostro Paese non debba necessariamente essere una “colonia anglosassone” dal punto di vista della cultura amministrativa ed organizzativa pubblica. Ha analizzato, quindi, il caso (fra i più interessanti ai fini della ricerca compiuta, secondo il gruppo di lavoro della SDA Bocconi) dell’Agenzia delle Entrate ed ha prospettato alcune sue criticità in materia di controllo degli output/outcome e delle performance in genere. Lo stesso docente ha accennato poi  alla questione dei sistemi di rilevazione contabile e di controllo nelle agenzie, arrivando quindi a prefigurare la necessità di una nuova “Governance pubblica” (o “Public Governance”), di un sistema istituzionale veramente “a rete” (c.d. “Institutional network”). Infine, con osservazione meritoria di opportuno risalto, ha sottolineato la necessità di una maggiore attenzione verso “le persone” chiamate a guidare, ai vari livelli, queste “nuove” organizzazioni istituzionali, provenienti quasi interamente dalla realtà ministeriale, regionale o comunale e non “riqualificate” con opportuni stimoli didattico-operativi più confacenti alla “più dinamica” realtà agenziale. Il professore, sempre invitato alla critica, ha terminato la propria relazione sollevando l’interrogativo, volutamente provocatorio (ma di assai meno scontata risposta, a modesto parere dello scrivente), così compendiabile:“ sotto questa nuova e bella veste (agenziale) non vi è forse il medesimo contenuto (ministeriale o assessorile) di prima?”.

Ha concluso gli interventi del Convegno, con una breve sintesi delle novità e delle problematiche espresse in materia, il prof. Pezzani: “Il modello delle agenzie può rappresentare in modo fattivo il cambiamento della Pubblica amministrazione partendo, però, anche da un cambiamento più generale del nostro Paese. Infatti, al di là delle polemiche in atto in ambito politico, il Federalismo rappresenta anch’esso un modello di cambiamento per accrescere la competitività del nostro Paese. Non ci può essere crescita, in Italia, se la Pubblica Amministrazione non è competitiva”.

Che dire, in conclusione, di questo convegno? Indubbiamente ha avuto il pregio di portare all’attenzione del grande pubblico istituzionale un rilevante argomento teorico ed operativo proprio della Scienza dell’Amministrazione Pubblica odierna (o “Public Management”, come denominata sotto altri cieli); contestualmente una tale esperienza ha sollecitato – se ve ne fosse ancora bisogno – un dibattito che si ritiene di prossimo ed importante sviluppo, anche in ragione della lettura (libera e gratuita) del contributo di ricerca ed attesa la significanza e la trasversalità della tematica della riforma della Pubblica Amministrazione, attuata pure ed innovativamente per tramite dello strumento agenziale. Alla Funzione Pubblica il merito della conduzione “cooperativa” di una così stimolante ricerca, i cui risultati sono di encomiabile dominio pubblico; alla SDA Bocconi la paternità di un innovativo approccio misto (economico-aziendalistico e giuridico-istituzionale) di analisi di gruppo/”team research” (in Italia, infatti ed a quanto consta sulla base di una personale ricerca dottorale in corso, sono numerosi i contributi singolari in argomento, prevalentemente di taglio giuridico-istituzionale) e su vari casi/”case history method” (fra cui si segnala, per dovizia di particolari ed appropriatezza esplicativa, l’Agenzia delle Entrate, la cui struttura ed organizzazione agenziale è rinvenibile al sito www.agenziaentrate.it , sub “Agenzia” – “organizzazione” ed “attività” ).

 

 

 

Nota 1. Il convegno si è concluso, con percepita soddisfazione degli astanti e di tutti relatori, alle ore 17.45 (era iniziato verso le ore 15.00) ed ha visto la partecipazione di una settantina circa di uditori istituzionali e specializzati, tra cui lo scrivente, che ha presenziato in nome e per conto dell’Università Cattolica di Milano, Facoltà di Scienze Politiche (prof. M. Scazzoso) ed in rappresentanza dell’Agenzia delle Entrate, Direzione Regionale della Lombardia – Area di Staff (dr.i Crudo e Canuti): agli stessi è inviato il presente contributo di sintesi per quanto di opportuna conoscenza e norma, con espressa liberatoria per un’eventuale pubblicazione istituzionale.

 

Nota 2. Il presente contributo riflette solo l’opinione dell’Autore e non impegna in alcun modo le Istituzioni pubbliche e/o private di riferimento.

 

Nota 3. Il format grafico di questa Nota è volutamente costruito con rinvii ipertestuali, utilmente fruibili con “ctrl” ed un “clic” a collegamento Internet aperto.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

*Dottorando di ricerca in “Istituzioni e Politiche” presso la Facoltà di Scienze Politiche dell’Università Cattolica di Milano (XX ciclo / tutor: prof. M. Scazzoso), dottore con lode in Giurisprudenza presso la stessa Università (indirizzo: amministrativo), dove svolge anche la funzione di cultore della materia in discipline giuridiche storico-istituzionali e comparate (dal 1998-1999), Funzionario amm.vo-trib. dell’Agenzia delle Entrate (dal 1999, ora in aspettativa per motivi di studio), altresì abilitato alla professione di Avvocato, con esame sostenuto presso la Corte d’Appello di Milano (nel 2002-2003) e già specializzato alla Scuola Forense dell’Università degli Studi di Milano (1999 / con massima votazione).