1.Premessa
2.Le disposizioni in tema di costi della politica approvate nel 2006
3.La proposta di legge del Governo del 13 luglio 2007
4.Dalla proposta di legge del Governo del 13 luglio 2007 alla legge finanziaria
5.Le novità della finanziaria in tema di costi della politica rispetto alla proposta di legge del 13 luglio
6. Conclusioni
1.Premessa
I “costi della politica” è un’espressione che ha incontrato un certo successo negli ultimi tempi. E’ legata soprattutto a definizioni giornalistiche, e rischia di essere un concetto tanto ampio da ricomprendere argomenti tra loro molto disparati.
Nei manuali di diritto costituzionale i costi della politica non sono direttamente citati. Si parla di solito dei costi e delle forme di finanziamento alla politica, intesa come selezione della rappresentanza: quindi soprattutto dei partiti e delle campagne elettorali. Si confronti per esempio Fulco Lanchester, Gli strumenti della democrazia, Giuffré, Milano, 2004, che inserisce il problema dei costi e del finanziamento delle campagne elettorali nel capitolo relativo alla legislazione elettorale di contorno ( pag.300 e seguenti).
Un recente libro invece, di Cesare Salvi e Massimo Villone, Il costo della democrazia, Mondadori, Milano, 2005, di natura meno accademica e più legata all’intervento diretto nella polemica politica, traccia invece un perimetro molto più ampio per l’accezione costi della politica, e sembra più in linea con quella che è l’attuale evoluzione del dibattito in materia. I due autori, che sono politici, ma anche docenti rispettivamente di diritto civile e diritto costituzionale, allargano il quadro includendo nell’argomento: finanziamento pubblico dei partiti; federalismo; i costi della rappresentanza politica; i costi di incarichi e consulenze. L’obiettivo dichiarato è quello di fermare la crescita esponenziale del ceto politico professionale o quasi-professionale, che nella loro analisi raggiunge un numero spropositato di circa 430.000 persone. Tali autori individuano le cause di questa degenerazione della democrazia in alcuni fattori: riduzione del controllo penale; riduzione dei controlli amministrativi; affermazione dello spoils system; differenze poco funzionali tra i sistemi elettorali dei diversi livelli di governo; declino delle assemblee elettive; un federalismo mal realizzato (e forse anche mal concepito).
Altri materiali facilmente reperibili sul tema si trovano sul sito www.astrid-online.it, nello spazio definito appunto “costi della politica e finanziamento dei partiti”. Il sito è diretto da Franco Bassanini, costituzionalista e già Ministro della Funzione Pubblica, e raccoglie intorno a se diversi studiosi di valore. Anche i materiali pubblicati nel sito oscillano tra l’accezione più ristretta ed accettata nel dibattito scientifico e l’allargamento dei confini della stessa derivante dal dibattito politico più recente.
2.Le disposizioni in tema di costi della politica approvate nel 2006
E’ a partire dall’accezione più larga, ed in recepimento di un dibattito che dura da qualche anno, e del quale il libro di Salvi-Villone sopra citato è stato solo uno degli elementi, che approda in Consiglio dei Ministri il 13 luglio 2007 il disegno di legge “recante misure per la riduzione dei costi politico amministrativi e per la promozione della trasparenza”. La relazione illustrativa si apre dichiarando che: Con il presente disegno di legge il Governo intende contribuire a ridurre i costi della rappresentanza politica e a limitare le spese degli apparati amministrativi a quelle strettamente necessarie, accrescendo, al contempo, la trasparenza e la responsabilità dell’agire amministrativo, con la finalità ultima di rafforzare il rapporto di fiducia tra cittadini e istituzioni. Quindi la materia comunemente definita “costi della politica” , nella definizione generale che ne viene data dalla relazione illustrativa, comprende: i costi della rappresentanza politica; le spese degli apparati amministrativi; la trasparenza e la responsabilità dell’azione amministrativa. La relazione richiama come misure normative direttamente antecedenti e legate a questo obiettivo il decreto legge 4 luglio 2006, n.223, convertito, con modifiche, nella legge 4 agosto 2006, n.248 (c.d. Decreto Bersani) e la legge 27 dicembre 2006, n.296, cioè la legge finanziaria per il 2007. Le due leggi citate sono i principali strumenti di intervento nella politica economica da parte del Governo Prodi nel 2006: è evidente quindi che le misure di cui parliamo seguono un filo rosso di intervento, che unisce aspetti contabili ed ordinamentali, in un disegno più vasto e di lungo periodo che probabilmente utilizza la definizione “costi della politica” per l’impatto che questa ha assunto negli ultimi tempi agli occhi dell’opinione pubblica.
Riportiamo alcune disposizioni che sono contenute nelle leggi sopra citate, per cercare di delineare il disegno complessivo di questi interventi[1]: gli articoli 22, 22bis e 27 della legge 4 agosto 2006, n.248 prevedono una riduzione del 10% degli stanziamenti per spese di beni e consumi intermedi per enti pubblici non territoriali; una riduzione del 10% delle spese complessive per incarichi di funzione dirigenziale di livello generale nei ministeri; una riduzione del 10 per cento del limite di spesa annua per studi e incarichi di consulenza, per relazioni pubbliche, convegni, mostre, pubblicità e di rappresentanza, conferiti a soggetti estranei alla amministrazione. L’articolo 28 prevede una riduzione della spesa per diarie all’estero e l’articolo 29 della spesa per commissioni, comitati ed altri organismi. L’art. 30 dispone una verifica delle economie in materia di personale per regioni ed enti locali. Si migliora il controllo e si prevedono sanzioni per rendere effettivo il rispetto da parte di regioni ed enti locali dei tetti di spesa per il personale previsti dalla finanziaria 2006. L’art.32 prevede il contenimento della spesa per i contratti di collaborazione, anche attraverso l’individuazione di presupposti più restrittivi degli attuali per il conferimento di incarichi di collaborazione. Infine l’art.34 prevede dei criteri per i trattamenti accessori massimi e la pubblicità degli incarichi di consulenza. I trattamenti accessori dei dirigenti delle amministrazioni statali sono assoggettati a limitazioni per contenerne la crescita.
L’indirizzo intrapreso prosegue con la legge 27 dicembre 2006, n.296 della quale riportiamo le misure più significative. L’articolo 1, commi da 404 a 416 prevede ancora forme di razionalizzazione e ottimizzazione delle spese e dei costi di funzionamento dei Ministeri, mentre il comma 459 prevede la riduzione a tre del numero dei membri dei Consigli di Amministrazione di Sviluppo Italia spa e Sogin spa. Il comma 575 dell’articolo unico della finanziaria 2007 prevede la riduzione del 30% del trattamento economico dei Ministri e dei Sottosegretari. I commi da 587 a 591 prevedono la comunicazione dell’elenco delle società partecipate da parte degli enti pubblici statali, regionali e locali, al Dipartimento di funzione pubblica. Il Comma 593 fissa un tetto massimo pari a 250.000 euro, per la retribuzione di qualsivoglia incarico corrisposto dallo Stato, dagli enti pubblici o da società a prevalente partecipazione pubblica non quotate in borsa: segno evidente che tale tetto è stato più volte violato fino a quel momento. I Commi da 721 a 723 prevedono il contenimento della spesa pubblica delle regioni, con particolare riferimento alla diminuzione dell’ammontare dei compensi e delle indennità dei componenti e degli organi rappresentativi e del numero di questi ultimi, alla soppressione degli enti inutili, alla fusione di società partecipate e al ridimensionamento delle strutture organizzative. Infine i Commi da 725 a 733 prevedono un tetto massimo al compenso del presidente e dei componenti del consiglio di amministrazione delle società interamente partecipate da comuni e province, nonché limiti nel caso di società miste. E’ stato fissato inoltre il numero massimo dei componenti del consiglio di amministrazione delle società partecipate totalmente dagli enti locali (3, elevabile a 5 nel caso di particolari capitalizzazioni); nelle società miste il numero massimo di componenti del consiglio di amministrazione designati dai soci pubblici locali, comprendendo nel numero anche quelli eventualmente designati dalle regioni, non può essere superiore a 5.Queste norme non si applicano alle società quotate in borsa.
3.La proposta di legge del Governo del 13 luglio 2007
L’approvazione del disegno di legge nel Consiglio dei Ministri del 13 luglio 2007 è stata preceduta da un patto interistituzionale , siglato il 12 luglio 2007 tra il Governo, la Conferenza delle Regioni, l’Upi (Unione Province Italiane), e l’Anci (Associazione dei Comuni), e l’Uncem (Comunità Montane).
Il patto quindi accoglie in pieno l’accezione ampia del significato di “costi della politica” che era oggetto del libro Salvi-Villone, e rappresenta una impegnativa presa di posizione da parte degli organismi rappresentativi degli enti locali rispetto alla proposta di legge che porta il nome del Ministro per l’attuazione del programma, Giulio Santagata, stretto collaboratore del Presidente del Consiglio Romano Prodi.
La relazione illustrativa[3]1) La razionalizzazione della pubblica amministrazione, con la previsione di una delega per il, già richiamata in precedenza, descrive gli assi portanti della legge, che sono:
riordino e l’accorpamento di enti, organismi e strutture pubbliche e altre misure di razionalizzazione della spesa pubblica; 2) La riforma della rappresentanza politica a livello locale, a fini di razionalizzazione dei costi; 3) La trasparenza e la riduzione dei costi delle società in mano pubblica, con la previsione, tra l’altro, della riduzione dei componenti degli organi di tutte le società controllate dall’amministrazione pubblica non quotate in mercati regolamentati e di meccanismi di selezione pubblica per tutte le assunzioni; 4) La promozione dell’etica pubblica con la previsione di misure volte a rendere più trasparenti gli emolumenti di vertici amministrativi, dirigenti e consulenti di enti e amministrazioni centrali e locali; di misure che permettano di scegliere tramite offerta al pubblico il personale delle società controllate da Stato, regioni ed enti locali; di limiti al cumulo di incarichi pubblici da parte dei titolari di cariche elettive.
Il testo del disegno di legge è composto di 25 articoli, raccolti in titoli che corrispondono allo schema degli assi portanti della proposta descritti sopra.
Nel titolo I, recante “razionalizzazione degli enti pubblici e delle società partecipate dalle pubbliche amministrazioni”, all’articolo 1 si prevedono i criteri e principi direttivi per l’esercizio della delega legislativa da parte del Governo ai fini della razionalizzazione degli enti pubblici statali. E’ un tema che ha una sua lunga storia, a partire dagli anni settanta, ma che mantiene a quanto pare una cocente attualità, e che riemerge periodicamente: segno evidente di una tendenza quasi “spontanea” alla proliferazione degli enti pubblici medesimi.
L’articolo 2 prevede il divieto per le pubbliche amministrazioni di istituire comitati, commissioni, consigli ed altri organismi, ad eccezione di quelli di carattere tecnico e ad elevata specializzazione indispensabili per la realizzazione di obiettivi istituzionali non perseguibili attraverso l’utilizzazione del proprio personale.
L’articolo 3 prevede un divieto alla pubbliche amministrazioni di costituire società aventi per oggetto attività di produzione di beni e di servizi non strettamente necessarie per il perseguimento delle proprie finalità istituzionali, né assumere o mantenere direttamente o indirettamente partecipazioni, anche di minoranza in tali società, mentre l’art.4 prevede la riduzione dei componenti degli organi societari delle società in mano pubblica.
L’articolo 5 interviene sul decreto legislativo 30 marzo 2001, n.165, recante Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni, inserendo all’art.4 di tale decreto legislativo un divieto per le pubbliche amministrazioni i cui organi di vertice non siano direttamente o indirettamente espressione di rappresentanza politica, di istituire uffici di diretta collaborazione, posti alle dirette dipendenze dell’organo di vertice dell’ente.
L’articolo 6 prevede una norma di indirizzo rivolta a Regioni, Province e Comuni, volta alla soppressione di enti, agenzie ed organismi che svolgano funzioni assegnabili ad enti locali più piccoli nel caso delle Regioni, ed esercitabili dagli enti locali medesimi nel caso di Province e Comuni.
Il Titolo II, “razionalizzazione della spesa pubblica”, si apre con l’articolo 7, relativo alla comunicazione pubblica. Attraverso una integrazione dell’art. 11 della legge 7 giugno 2000, n.150 è prevista la possibilità per le amministrazioni centrali di stipulare convenzioni generali con emittenti radiotelevisive per la comunicazione istituzionale. L’articolo 8 prevede invece una razionalizzazione delle spese per l’utilizzo di dotazioni strumentali, autovetture di servizio e patrimonio immobiliare: il famigerato problema delle “auto blu”. L’articolo 9 attribuisce al CNIPA (Centro nazionale per l’informatica nella pubblica amministrazione) compiti di monitoraggio e controllo sull’utilizzo della posta elettronica, con l’obiettivo di ridurre la spese postali, mentre l’articolo 10 rende obbligatorio per le pubbliche amministrazioni l’utilizzo dei servizi di telefonia Voce tramite protocollo internet (Voip), per il risparmio di spesa che ciò può comportare. Si prevede anche una sanzione in caso di mancata ottemperanza alla disposizione descritta: la riduzione del 30% delle risorse stanziate per il costo della telefonia. Il monitoraggio spetta anche qui al Cnipa. La tecnica legislativa usata è quella della modifica dell’art.78 del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82 (codice dell’Amministrazione digitale).
L’articolo 11 torna invece sulle modifiche del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, prevedendo modifiche all’art. 36 di tale decreto, relativo alle forme contrattuali flessibili. Tramite l’aggiunta di un periodo al comma 1, si prevede l’obbligo per le pubbliche amministrazioni di stipulare contratti di lavoro flessibile attingendo alle graduatorie per le assunzioni a tempo indeterminato già approvate nei due anni precedenti per le stesse qualifiche professionali nel medesimo comparto di contrattazione. E’ quindi una misura che riduce la discrezionalità della singola pubblica amministrazione in questo campo.
Con l’articolo 12 si apre il Titolo III del disegno di legge, rubricato: Riduzioni dei costi degli enti locali. Tale articolo propone una modifica dell’articolo 17 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n.267 (Testo Unico autonomie locali), che è dedicato ai consigli circoscrizionali. E’ un altro argomento rispetto al quale sono dedicate pagine interessanti e gustose nel libro di Salvi-Villone, dal quale attingiamo una citazione da Massimo D’Alema. L’attuale Ministro degli Esteri, in ragione delle indennità stabilite per i componenti di tali organi, paragonabili ad uno stipendio da impiegato, ha infatti a suo tempo dichiarato che le elezioni dei consigli circoscrizionali, soprattutto nelle città del sud, sono il più grande maxi-concorso che si svolge periodicamente in Italia.
L’articolo 12 quindi propone l’eliminazione dei consigli circoscrizionali nelle città con popolazione inferiore ai 250.000 abitanti.
L’articolo 14 affronta invece il tema dei “costi dell’esercizio associato delle funzioni”. Si tratta della questione delle Comunità Montane e delle Unioni di Comuni, e della loro frequente sovrapposizione nello stesso ambito territoriale. L’articolo fissa un limite minimo di altezza pari a 600 metri sul livello del mare, che riguardi almeno l’ottanta per cento della superficie, ed elimina l’obbligo di rappresentanza per le minoranze. I Comuni inoltre non possono partecipare a più di una forma associativa organizzata: in pratica dovrebbero scegliere tra le Comunità Montane e le Unioni di comuni. Le regioni, entro sei mesi dall’approvazione della legge, devono disciplinare di nuovo la materia, nel rispetto dei criteri stabiliti.
Gli articoli 14 e 15 riducono il numero di consiglieri comunali e degli assessori: del 20% per quello che riguarda i consiglieri, mentre per gli assessori viene modificato il numero massimo previsto dall’art.47 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n.267, portandolo da 16 a 12 unità. Tale ultima previsione comporta una riduzione proporzionale in ogni classe di enti, sulla base dei criteri di calcolo previsti dall’articolo 47 citato.
L’articolo 17 punta al contenimento delle spese per i compensi degli amministratori locali: prevede la gratuità della carica di consigliere nelle circoscrizioni fino a 60.000 abitanti; sopprime la possibilità di trasformare i gettoni di presenza dei consiglieri in indennità di funzione; fissa un tetto alle indennità massime; elimina la possibilità di aumento delle indennità medesime.
L’articolo 18 riforma l’art. 84 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n.267, eliminando le indennità di missione lasciando il solo rimborso delle spese di viaggio.
L’art. 19 stabilisce che l’art.12, 14, 15 e 16 si applicano a partire dalle prime elezioni successive all’entrata in vigore della legge, mentre le norme su indennità, gettoni e rimborsi spese si applicano entro trenta giorni dall’entrata in vigore.
Il titolo IV è invece rubricato: Misure per la promozione della trasparenza e altre misure. L’articolo 20 è relativo ai limiti al cumulo degli incarichi di chi ricopre cariche pubbliche. Amministratori locali, ovvero amministratori, Presidenti, liquidatori, sindaci o revisori, direttori generali o centrali di associazioni o enti che gestiscono servizi di qualunque genere per conto dello Stato, di enti locali o di altre pubbliche amministrazioni non possono esercitare attività professionali o di lavoro autonomo, ovvero svolgere funzioni di gestione in società private nelle materie connesse con la carica contestualmente ricoperta. I parlamentari europei, nazionali e gli amministratori di enti locali non possono assumere funzioni di Presidente amministratore, sindaco, né analoghe funzioni di responsabilità in imprese o società partecipate da amministrazioni pubbliche, ovvero in enti sottoposti a vigilanza di amministrazioni pubbliche. Il prosieguo dell’articolo entra poi nel dettaglio del procedimento per l’opzione per la carica, di ulteriori incompatibilità, dell’applicabilità della norma negli enti ad autonomia speciale (Regioni e province autonome).
L’articolo 21 prevede invece un obbligo di selezione tramite offerta al pubblico per le assunzioni in società in mano pubblica, in modo da assicurare la trasparenza della procedura e l’efficace ed appropriata selezione dei candidati. La selezione deve quindi ispirarsi ad alcuni criteri: previa individuazione del fabbisogno del personale e dei profili professionali rispondenti alle esigenze delle posizioni da ricoprire; procedura di sollecitazione pubblica delle candidature che garantisca la conoscibilità nell’ambito territoriale di competenza; pubblicazione nel sito internet della società degli esiti della procedura.
L’articolo 22 rende obbligatoria per le amministrazioni pubbliche la pubblicazione dei bilanci sul sito internet istituzionale, mentre per quanto riguarda gli incarichi di consulenza, essi devono essere pubblicati sempre sul sito internet e la loro efficacia decorre dalla data di pubblicazione del nominativo del consulente, dell’oggetto dell’incarico e del compenso.
L’articolo 23 prevede invece un ampliamento dei contenuti minimi dei siti istituzionali delle pubbliche amministrazioni, mediante la tecnica di una modifica dell’articolo 54 del decreto legislativo 7 marzo 2005, n.82. Si aggiungono ai contenuti minimi già previsti:l’ultimo bilancio, preventivo e consuntivo, entro tre mesi dall’approvazione; i bandi di concorso per le assunzioni, lo stato delle relative procedure e le graduatorie per tutta la durata della loro validità, nonché, in ogni caso, i criteri di selezione per il conferimento di incarichi anche temporanei e le relative graduatorie;i criteri per l’assegnazione di benefici e contributi e le relative graduatorie;il trattamento economico degli organi di indirizzo politico-amministrativo,dei dirigenti, dei consulenti, dei membri di commissioni e collegi ;piani triennali per l’individuazione di misure finalizzate alla razionalizzazione dell’utilizzo delle dotazioni strumentali, anche informatiche, che corredano le stazioni di lavoro nell’automazione d’ufficio, nonché per la razionalizzazione dell’uso delle autovetture di servizio e del patrimonio immobiliare.
L’art. 24 incide sulla materia classica in tema di costi della politica, cioè sulle norme sul finanziamento dei partiti, prevedendo un divieto di finanziamento di partiti politici e gruppi parlamentari da parte di società concessionarie di servizi pubblici. La norma che si va ad integrare è quella prevista dall’art. 7 della legge 2 maggio 1974, n.195.
Infine l’articolo 25 estende l’ambito di applicazione della legge ad alcune autorità amministrative, che sono tenute ad adeguare i propri statuti ad alcune disposizioni della legge stessa
4.Dalla proposta di legge del Governo del 13 luglio 2007 alla legge finanziaria
La valenza strategica per l’attuale Governo delle misure sui costi della politica, che abbiamo cercato di argomentare in precedenza, è confermata dal fatto che molte delle disposizioni del disegno di legge proposto dal Ministro Santagata sono confluite nel disegno di legge recante Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato ( legge finanziaria 2008 ) , approvato dal Consiglio dei Ministri del 28 settembre 2007, ed attualmente in discussione al Senato con atto n.1817. Per quanto ovvio, vale la pena di ribadire che la differenza tra un normale disegno di legge di iniziativa governativa ed una misura contenuta nel disegno di legge per la formazione del bilancio annuale dello Stato è che quest’ultimo deve essere obbligatoriamente approvato entro il 31 dicembre dell’esercizio precedente a quello cui si riferisce la proposta di bilancio, mentre il semplice disegno di legge può anche aspettare qualche anno, o magari non essere approvato prima della fine della legislatura.
Cerchiamo quindi di individuare quali sono le disposizioni previste dal ddl Santagata che sono confluite nella finanziaria, e quali invece le novità proprie di questo disegno di legge in materia che possa essere ricompresa nei “costi della politica”
L’articolo 13 della proposta di legge finanziaria riprende l’argomento piuttosto caldo delle Comunità Montane, che era previsto nell’art.14 del ddl Santagata. Dopo una lunga concertazione con le associazioni rappresentative interessate, la disposizione prevede alcune modifiche: le comunità montane possono costituirsi con almeno tre comuni, che abbiano almeno l’ottanta per cento della superficie al di sopra dei 500 metri. Il limite dei 600 metri è rimasto solo nelle regioni alpine. Vengono maggiormente dettagliati alcuni indirizzi per l’esercizio della potestà legislativa regionale in materia. L’articolo si chiude prevedendo una decurtazione del fondo ordinario per la montagna di € 66.800.000,00 annui, pari ai contributi delle comunità montane soppresse.
L’articolo 14 del ddl finanziaria, rubricato: Contenimento dei costi per la rappresentanza nei consigli circoscrizionali, comunali, provinciali e degli assessori comunali e provinciali, recepisce con piccole modifiche l’art.12, 14, 15 , 18 e 19 del ddl Santagata, alla cui trattazione si rinvia. Vi è da dire peraltro che sulla riduzione del numero dei consiglieri l’esame del Parlamento sembra dover comportare una marcia indietro rispetto alle previsioni del ddl[4].
L’art.76 del ddl finanziaria, rubricato: Contenimento dei costi delle amministrazioni pubbliche: auto di servizio, corrispondenza postale, telefonia, immobili, recepisce con alcune modifiche l’articolo 8, 9 e 10 del ddl Santagata. Prevede inoltre l’obbligo per le pubbliche amministrazioni di adottare piani triennali per la razionalizzazione dell’utilizzo delle dotazioni strumentali, anche informatiche delle stazioni di lavoro; delle autovetture di servizio; dei beni immobili ad uso abitativo o di servizio, con esclusione dei beni infrastrutturali. Tali piani devono anche prevedere una razionalizzazione dell’uso della telefonia mobile, ai soli fini di esigenza di servizio. Tali disposizioni sono considerate principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica, e quindi obbligano le Regioni , le Province autonome e gli enti del Servizio Sanitario Nazionale ad adeguarsi ad esse entro novanta giorni dall’approvazione della legge.
L’articolo 81 del ddl finanziaria riprende le disposizioni dell’articolo 5 del ddl Santagata, in tema di divieto alle pubbliche amministrazioni non direttamente espressione di rappresentanza politica di istituire uffici di diretta collaborazione, mentre l’art.82, rubricato: Soppressione e razionalizzazione degli enti pubblici statali, riprende l’art.1 del ddl Santagata.
L’art.85 del ddl finanziaria riprende l’art.4 del ddl Santagata relativo alla riduzione dei componenti degli organi societari delle società in mano pubblica, ed in coda recepisce l’obbligo di rendere noti gli incarichi di consulenza previsto dall’art.22 del ddl Santagata,
L’articolo 87, in materia di limiti alla costituzione ed alla partecipazione in società delle amministrazioni pubbliche, riprende per intero, con alcune variazioni, l’art.3 del ddl Santagata.
5.Le novità della finanziaria in tema di costi della politica rispetto al disegno di legge Santagata
La dilatazione del concetto sotteso all’espressione “costi della politica” raggiunge con il disegno di legge per la finanziaria 2008 dimensione notevoli. Infatti, oltre al recepimento di gran parte delle disposizioni del ddl Santagata ne vengono aggiunte molte altre, che rientrano in quattro assi portanti[5] :
a) razionalizzazione degli enti pubblici statali ed eliminazione delle duplicazioni di enti a livello infraregionale;
b) riqualificazione della spesa nella pubblica amministrazione;
c) riforma della rappresentanza politica a livello locale;
d) razionalizzazione delle partecipazioni pubbliche
E’ significativo l’ingresso di un nuovo obiettivo rispetto ai quattro evidenziati nella relazione al ddl Santagata: quello della riqualificazione della spesa nella pubblica amministrazione. E’ un concetto talmente ampio e generico che difficilmente può essere ricondotto al solo tema “costi della politica”.
In ogni caso, proviamo a vedere quali sono le disposizioni del ddl finanziaria 2008 che introducono questa variazione sul tema.
Una misura rientra nell’accezione stretta di costi della politica, che abbiamo visto in premessa: si tratta del taglio del 10% dei rimborsi elettorali dei partiti. La disposizione è stranamente inserita nell’articolo 36 del ddl finanziaria, rubricato “edilizia scolastica, penitenziaria e sanitaria”. Tale articolo stabilisce al comma 2 una riduzione dell’autorizzazione di spesa di cui alla legge 157/1999, in materia di rimborsi per le spese elettorali sostenute dai partiti, di 20 milioni di euro a decorrere dal 2008. Si ricorda che l’articolo 9 della legge 157/1999 prevede la spesa annua di 257 miliardi di lire a decorrere dal 2001[6].
L’articolo 8 del ddl prevede la sospensione per 5 anni dell’aumento automatico dell’indennità dei parlamentari. La misura proposta provocò, appena resa nota, una polemica tra il Presidente della Camera Fausto Bertinotti ed il Governo. Bertinotti affermò che la Camera aveva già deciso autonomamente in merito.
L’articolo 8 del ddl riduce del 20% a decorrere dal 1° gennaio 2008, i compensi dei Commissari straordinari del Governo nominati ai sensi dell’art. 8 della L. 400/1988.
L’Articolo 91 fissa dei limiti alle retribuzioni dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni
La disposizione modifica l’articolo 1, comma 593, della legge finanziaria 2007 (L. 296/2007), che
reca misure volte a contenere gli oneri per la retribuzione corrisposta a varie categorie di titolari di
incarichi pubblici, e ad assicurare a tali compensi un regime di pubblicità. Si ricorda che la norma
impone a tali retribuzioni un tetto massimo, pari all’ammontare della retribuzione spettante al
primo presidente della Corte di Cassazione.
Le modifiche introdotte rendono applicabile non solamente ai dirigenti “esterni” (cioè con incarico
a tempo determinato e diversi dagli appartenenti ai rispettivi ruoli della dirigenza) ma a tutti i
dipendenti delle pubbliche amministrazioni e degli enti pubblici economici, compresi i dirigenti di
ruolo. Si introducono infine disposizioni volte a circoscrivere la possibilità di derogare al limite alle
retribuzioni ed emolumenti, prevedendosi che le misure in questione possono essere derogate
solamente per motivate esigenze di carattere eccezionale, che le amministrazioni pubbliche sono
tenute alla preventiva comunicazione dei relativi atti alla Corte dei Conti e, infine, che per le
amministrazioni statali le deroghe sono autorizzate con apposito DPCM.
L’art.74 rubricato: Razionalizzazione del sistema degli acquisti di beni e servizi prevede , tra le altre
misure, l’obiettivo di una riduzione dei costi per gli acquisti di beni e servizi da parte della P.A.
L’obiettivo suddetto viene perseguito nel seguente modo: il Ministero dell’economia, per il tramite
di CONSIP s.p.a,entro tre mesi dall’entrata in vigore della legge, è tenuto a mettere a disposizione
delle amministrazioni pubbliche strumenti di supporto per la valutazione della comparabilità del
bene e del servizio e per l’utilizzo dei parametri prezzo-qualità stabiliti da Consip s.p.a ai sensi
dell’art.26, comma 3 della legge 488/99, anche con indicazione di una misura minima e massima
degli stessi (comma 5). Gli uffici responsabili dei controlli di gestione di ciascuna amministrazione,
nel verificare il rispetto dei suddetti parametri di prezzo-qualità, dovranno quindi tenere conto anche
dei predetti strumenti di supporto elaborati dal Ministero dell’economia e delle finanze (comma 6).
Una novità rilevante rispetto al ddl Santagata è costituita dalla completa riscrittura dell’art.36 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165. Si è fatto cenno in precedenza all’aggiunta di un periodo al comma 1 dell’art.36 in questione da parte del citato ddl: invece il nuovo testo proposto cambia completamente l’impostazione del vigente articolo 36. Mentre quest’ultimo considera un’opzione ordinaria il ricorso a forme contrattuali flessibili, il nuovo testo proposto che la forma ordinaria è il contratto di lavoro a tempo indeterminato, e che le pubbliche amministrazioni possono avvalersi dei contratti di lavoro flessibili solo per esigenze stagionali e per periodi non superiori a tre mesi, con alcune eccezioni (per esempio i piccoli comuni). Vi è inoltre il divieto del rinnovo del contratto e dell’utilizzo dello stesso lavoratore con altre forme contrattuali flessibili. Le diposizioni descritte sono contenute nell’art.92 del ddl finanziaria, che prevede anche una riduzione del lavoro straordinario nelle pubbliche amministrazioni pari al 10%, nonché un’ulteriore stretta alle collaborazioni coordinate e continuative, attraverso un’ulteriore modifica rispetto a quella già disposta dalla legge 248/2006 dell’art.7 del decreto legislativo 165/2001: infatti nel testo proposto i contratti di collaborazione possono essere conferite solo a soggetti di particolare e comprovata professionalità a livello di specializzazione universitaria.
L’articolo 20 del ddl finanziaria prevede la razionalizzazione degli uffici locali all’estero, che pure viene fatta rientrare nelle misure per il contenimento dei costi della politica, così come le spese per arbitrati, previste dall’art.86 del ddl. Questo articolo stabilisce un divieto di inserire clausole compromissorie nei contratti di lavori, servizi e forniture. La violazione del divieto rende le clausole nulle, e determina responsabilità erariale da parte dei responsabili dei relativi procedimenti. L’ambito di applicazione dell’articolo riguarda pubbliche amministrazioni, enti pubblici economici, società interamente possedute o partecipate da amministrazioni o enti pubblici. L’obiettivo è quello di un risparmio sulle spese arbitrali.
Sempre in questo amplissimo concetto di costi della politica viene incasellata anche la riduzione dei Tribunali, delle procure militari e delle sezioni distaccate della Corte militare d’appello e dei membri della Magistratura militare. Le diposizioni sono contenute nell’articolo 77 del ddl finanziaria.
Per finire, secondo la lettura che ne dà il Governo, rientra in queste disposizioni anche lo scioglimento dei consigli comunali in caso di mancata approvazione del bilancio. Il ddl la prevede all’art. 11, ed è una norma che da diversi anni si inserisce nelle leggi finanziarie, a seguito della riforma del titolo V. L’articolo 11 in questione richiama le disposizioni dell’art.1, comma 1-bis del decreto legge 30 dicembre 2004, n.314, convertito, con modificazioni, dalla legge 1 marzo 2005, n.26
Conclusioni
Come si è cercato di evidenziare nel corso della trattazione, dietro l’etichetta dei “costi della politica” si sono affastellate con il passare del tempo materie e tematiche molto disparate, fino ad approdare alla dilatazione del concetto avvenuta nel ddl sulla finanziaria.
Cosa abbiano in comune tra di loro misure relative alla riduzione dei contratti di lavoro flessibile nel pubblico impiego (normalmente ricomprese nel diritto del lavoro), ovvero relative alla riduzione della spesa telefonica mediante l’obbligo di utilizzare la tecnologia Voip, ovvero la riduzione delle spese per i Tribunali militari, o magari l’obbligo di adottare criteri e parametri utilizzati dalla Consip per l’acquisto di beni e servizi, e soprattutto cosa tutto ciò abbia a che fare con i costi della politica è davvero questione ardua da comprendere. La riqualificazione della spesa della pubblica amministrazione è obiettivo comune di tutti i Governi, che fa il paio normalmente nei programmi elettorali con l’obiettivo di ridurre le tasse. Stupisce che sia lo stesso Governo a raccogliere tutti questi argomenti così disparati sotto questa etichetta un po’ fuorviante: sembrerebbe una concessione non dovuta ad un certo populismo che tende ad utilizzare, e forse a cavalcare e perfino ad incentivare, un’ondata di rigetto della politica fortemente alimentata da molti mass-media.
Peraltro, rispetto all’impostazione data dal libro citato di Salvi-Villone, che ha come obiettivo la riduzione del ceto politico considerato come costo improprio per la pubblica amministrazione e come freno per il corretto funzionamento dei meccanismi di mercato, dalla discussione della finanziaria in Parlamento sembra che sia proprio questa impostazione più ristretta, peraltro anch’essa opinabile, che esce piuttosto malconcia. Infatti nel primo passaggio al Senato sono proprio le materie legate alla riduzione dei costi della rappresentanza (riduzione di Comunità Montane, consiglieri comunali e circoscrizionali, assessori) che trovano difficoltà ad essere approvate.
Sarebbe stato forse meglio distinguere tra le varie problematiche, e continuare per esempio a considerare i problemi della modernizzazione della pubblica amministrazione come questioni autonome, con le quali tutti i Governi sono chiamati a confrontarsi, con maggiore o minore successo.
Per finire, sottolineo che il materiale che è stato utilizzato fa riferimento al disegno di legge approvato nel Consiglio dei Ministri, poiché metodologicamente si è cercato di indagare l’evoluzione di un concetto in un arco temporale più lungo. Il passaggio in Parlamento del disegno di legge sulla finanziaria ha già comportato fino ad oggi, e sicuramente comporterà in seguito, dei cambiamenti nelle singole disposizioni: per approfondimenti in questo senso si rinvia ai testi di legge che saranno pubblicati, ovvero o ai materiali sui vari siti web ( per esempio sui siti di Camera e Senato) che sono già disponibili.
Ivano Moreschini
Segretario comunale delle segreteria convenzionata dei comuni di Vicovaro e Mandela
(26 ottobre 2007)
Bibliografia citata:
F. Lanchester, Gli strumenti della democrazia, Giuffrè, Milano, 2004
C.Salvi, M.Villone, Il costo della democrazia, Mondadori, Milano, 2005
Siti web citati:
www.astrid-online.it
www.attuazione.it
www.governo.it
www.senato.it
www.camera.it
[1] Fonte: www.attuazione.it
[2] Fonte: www.attuazione.it
[3] Fonte: www.attuazione.it
[4] Vedi Marco Rogari, Salta il taglio ai consiglieri comunali e provinciali, Il Sole 24 ore del 17.10.2007, pag.7
[5] L’espressione è contenuta in un paper illustrativo in powerpoint dal titolo: I costi della politica: 30 mosse per abbatterli, reperibile sul sito www.governo.it
[6] Fonte: sintesi del contenuto della finanziaria 2008, a cura del servizio studi del Senato, in www.senato.it.
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