La sentenza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, 15 settembre 2015, n. 18079, nel rigettare un ricorso promosso avverso una decisione del Consiglio per “motivi inerenti alla giurisdizione”[1], è occasione per il Supremo Consesso per tornare a pronunciarsi sui caratteri e sui limiti del ricorso, detto anche “straordinario”[2], disciplinato dagli artt. 111, ultimo comma, Cost, 362, primo comma, c.p.c. e 110, c.p.a.
Nella fattispecie un candidato, non ammesso al superamento dell’esame di abilitazione alla professione forense, impugnava le valutazioni negative della commissione giudicatrice con ricorso al Tar Lecce. Il giudice di primo grado della giustizia amministrativa accoglieva il ricorso con sentenza poi impugnata dal Ministro della Giustizia dinanzi al Consiglio di Stato. I giudici di Palazzo Spada, in definitiva, accoglievano l’ appello, annullando la sentenza del Tar Lecce e confermando le valutazioni negative cui era giunta la commissione giudicatrice. Avverso tale pronuncia del Consiglio di Stato l’aspirante avvocato proponeva ricorso per Cassazione per motivi riguardanti la giurisdizione.
Una pronuncia del Consiglio di Stato è, infatti, impugnabile anche con ricorso per Cassazione per motivo inerente la giurisdizione; il vizio sussiste quando la pronuncia del giudice amministrativo abbia violato i confini che distinguono le funzioni giurisdizionali, amministrative o legislative ovvero quando venga esercitata funzione giurisdizionale spettante ad un organo giudiziario diverso dal giudice amministrativo, ossia il giudice ordinario o un giudice speciale.
Il motivo attinente la giurisdizione, che configura una ipotesi speciale della categoria più ampia del vizio della violazione di legge, può consistere in una violazione positiva o negativa delle norme che disciplinano i limiti della giurisdizione. I limiti possono essere esterni, quando riguardano il rapporto tra giurisdizione e altre sfere di competenza, legislativa o amministrativa; i limiti interni della giurisdizione attengono, invece, ai rapporti tra i diversi giudici, ordinari o speciali, all’interno della stessa funzione giurisdizionale.
La violazione positiva del limite esterno della giurisdizione sussiste, come ricordato dalle Sezioni Unite, allorché il giudice amministrativo (ma lo stesso può dirsi con riguardo al giudice ordinario) abbia invaso la sfera di competenze del legislatore o la sfera di competenza della discrezionalità amministrativa. La giurisprudenza sottolinea che il giudice travalica il limite esterno rispetto al potere legislativo quando non si limita ad applicare e interpretare una norma esistente, ma una norma da lui creata, “ponendo in essere un’ attività normativa che non gli compete”[3]. Nei rapporti con la P.a., il vizio attinente alla giurisdizione ha carattere positivo allorché il giudice abbia svolto delle valutazioni estese al merito, ossia all’ambito che la legge riserva all’amministrazione e che è di regola sottratto al sindacato del giudice amministrativo[4].
La violazione della regola di giurisdizione ha carattere negativo quando il giudice abbia negato il proprio potere giurisdizionale, “sull’erroneo presupposto che la domanda non potesse formare oggetto in modo assoluto di funzione giurisdizionale”[5].
La sentenza in commento prosegue ricordando che anche quando la violazione attenga ai c.d. limiti interni della giurisdizione, il fenomeno può configurarsi come positivo o negativo, a seconda che il giudice amministrativo abbia esercitato o negato la propria giurisdizione in materia spettante ad altro giudice ordinario o speciale.
La Suprema Corte, più precisamente, sottolinea che il ricorso straordinario ex art. 111, ultimo comma, è proponibile anche quando il Consiglio di Stato abbia violati i limiti che derivano dalla articolazione della giurisdizione del giudice amministrativo in giurisdizione generale di legittimità, esclusiva e di merito, come disciplinata dall’art. 7, c.p.a.
I giudici del Supremo Collegio si soffermano sui caratteri delle diverse forme di giurisdizione amministrativa. La giurisdizione di legittimità avente ad oggetto interessi legittimi si caratterizza, come è noto, per la vocazione “generale”, ossia ad essere “attribuita in generale al sistema giudiziario Tar-Consiglio di Stato”; sicchè le altre due ipotesi di giurisdizione hanno carattere speciale, in quanto legate ad ipotesi tassativamente previste dal legislatore, ed aggiuntivo, poiché vanno ad integrare poteri già spettanti al giudice.
Pertanto, come già affermato dalla giurisprudenza[6], costituisce violazione di un limite della giurisdizione del giudice amministrativo l’ipotesi in cui quest’ultimo abbia esercitato poteri della giurisdizione, di merito o esclusiva, fuori dai casi espressamente previsti.
Al termine di questa breve e precisa disamina, le Sezioni Unite enunciano la ratio decidendi: non può essere qualificato come motivo inerente alla giurisdizione suscettibile di ricorso per Cassazione il caso in cui si lamenti un cattivo esercizio della funzione giurisdizionale da parte del Consiglio di Stato, da intendersi come falsa interpretazione o applicazione delle norme di legge.
Il motivo della decisione è evidente. Il Consiglio di Stato, nel caso di specie, applicando i principi giuridici che regolano la materia, ha ritenuto che la commissione esaminatrice dell’ esame di avvocato non abbia travisato i fatti e abbia formulato un giudizio negativo non manifestamente illogico. Il ricorrente, dunque, scambia quello che è il vizio di merito della valutazione compiuta dal giudice amministrativo, tema senz’altro escluso dalla cognizione della Corte di Cassazione, con il vizio attinente il rifiuto od omissione della giurisdizione.
Si tratta, infatti, di due aspetti distinti[7], come precisa il Supremo Consesso. Sul punto i giudici chiariscono che vi è stato esercizio della giurisdizione, sia pure in senso non conforme alle aspettative del ricorrente, e che, pertanto, non si configura una violazione delle regole della giurisdizione; soltanto tale vizio potrebbe giustificare un sindacato da parte della Suprema Corte sulla pronuncia del giudice amministrativo, restando escluso qualsiasi controllo nel merito della decisione.
[1] La competenza a dirimere i conflitti di giurisdizione, conservata fino ad oggi, viene assegnata alla Corte di Cassazione in composizione plenaria dalla legge n. 3761 del 1877
[2] L’aggettivo straordinario si spiega perchè il ricorso è proponibile anche avverso sentenza gia passate in giudicato.
[3] Cass., Sez. Un., 12 dicembre 2012, n. 22784, in Giust. civ. Mass., 2012, 12, 1411
[4] CASETTA E., Manuale di diritto amministrativo, Milano, 2013, p. 398
[5] Punto 14 della sentenza in commento.
[6] Si veda la richiamata sentenza Cass.,. Sez. un., 24 febbraio 2014, n. 2403, in Giust. Civ. Mass.,2014
[7] Sul punto si veda la giurisprudenza Cass.,. Sez. un., 24 febbraio 2014, n. 2403, cit.; Cass., Sez. Un., 29 aprile 2005, n. 8882, in Giur. it., 2006, 1, 92
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