L’art. 7, commi 31 ter – 31 octies, della Legge 30 luglio 2010 n. 122, che ha convertito in legge, con modificazioni, il Decreto Legge 31 maggio 2010 n. 78 “Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica”, ha disposto la soppressione dell’Agenzia Autonoma per la Gestione dell’Albo dei Segretari Comunali e Provinciali e il trasferimento delle relative funzioni e personale al Ministero dell’interno.
Il contributo a carico delle Amministrazioni provinciali e dei Comuni previsto dal comma 5 dell’articolo 102 del decreto legislativo 267 del 2000 è soppresso dal 1º gennaio 2011 e dalla medesima data sono corrispondentemente ridotti i contributi ordinari delle Amministrazioni provinciali e dei comuni, per essere destinati alla copertura degli oneri derivanti dall’applicazione dall’esercizio delle funzioni da parte del Ministero.
Il Ministero dell’Interno, con D. M. 31 luglio 2010, ha disposto l’istituzione di un’apposita unità di missione nell’ambito del Gabinetto del Ministro con il compito di provvedere entro il 31 agosto 2010 alla ricognizione della situazione patrimoniale e finanziaria nonché delle complessive risorse di personale dell’Agenzia stessa e delle relative sezioni regionali.
Sul territorio l’unità di missione si raccorda con i Prefetti dei capoluoghi di regione che a livello territoriale succedono, avvalendosi dei relativi uffici e personale, ai soppressi Consigli di amministrazione delle sezioni regionali dell’Agenzia.
L’unità di missione, cui faranno direttamente capo le attività gestionali dei soppressi organi dell’Agenzia è presieduta dal Prefetto dott. Umberto Cimmino ed è composta da cinque Dirigenti dei Ministeri dell’Interno, dell’Economia, e della Pubblica Amministrazione e Innovazione.
Resta interamente da capire l’evoluzione normativa sullo status dei segretari comunali e provinciali e se su di essa può influire la soppressione dell’Agenzia oppure se quest’ultima scelta del legislatore resterà ininfluente e dettata esclusivamente dallo scopo di tagliare i costi della struttura.
Con la “controriforma” si è tornati all’antico riconducendo la figura del segretario sotto la gestione del Ministero dell’Interno e delle Prefetture.
Va ricordato che l’Agenzia venne istituita dalla riforma Bassanini con la Legge 127/1997, che riformò lo status dei segretari attraverso la soppressione del parere preventivo di legittimità del segretario sulle proposte di deliberazione e la costituzione dell’Agenzia autonoma, che avrebbe gestito invece del Ministero dell’interno il rapporto di lavoro dei segretari comunali e provinciali, così eliminando la dipendenza diretta dei segretari dalle Prefetture e rafforzando la dipendenza funzionale da sindaci e presidenti di provincia.
Il ripristino del ruolo del Ministero potrebbe in realtà richiamare quelle funzioni di controllo e garanzia di soggetto terzo proprie della storia del ruolo del segretario comunale, particolarmente coerenti col disegno di riforma dei controlli contenuta anche nella carta delle autonomie.
E’ chiaro, però, che, come ha anche formalmente rilevato tra gli altri l’UPI, interventi non coordinati e imposti dall’alto che coinvolgono e stravolgono la struttura di vertice degli Enti Locali, prima con la soppressione della figura del direttore generale nei comuni con popolazione fino a 100.000 abitanti disposta da ultimo con la Legge 26 marzo 2010 n. 42 e adesso con la soppressione dell’Agenzia dei segretari, si pongono in controtendenza rispetto al processo federalista in fase di attuazione e al riconoscimento delle autonomie degli Enti Locali.
Inevitabilmente il rinnovato dibattito sullo status dei segretari si intreccia con il destino dei direttori generali degli Enti Locali.
Il rischio è quello di concentrare l’attenzione esclusivamente sul presunto taglio dei costi perdendo di vista l’efficienza degli Enti e l’essenza stessa della funzione di direzione degli Enti.
Come ha più volte sottolineato in vari documenti l’ANDIGEL, l’associazione nazionale che riunisce i direttori generali degli Enti Locali, la presenza nell’organizzazione dell’Ente Locale di una funzione di direzione della gestione amministrativa, che garantisca il raccordo e la coerenza della azioni e delle attività rispetto alle politiche di governo espresse dagli organi politici è obiettivo fondamentale che i comuni e le province, nell’ambito della loro autonomia statutaria e organizzativa, devono strutturare.
L’autonomia per l’articolazione di questa funzione è necessaria per tenere conto della realtà locale, del livello di servizi da assicurare ai cittadini, delle scelte di gestione diretta o indiretta e dei contenuti dei programmi politici e amministrativi.
La scelta della funzione apicale dell’organizzazione di un Ente Locale deve essere effettuata dal Sindaco o dal Presidente della Provincia sulla base delle effettive necessità di professionalità e di competenze che la complessità gestionale e gli obiettivi di servizio verso i cittadini richiedono per ogni specifico territorio.
E’ pertanto indispensabile sia garantita agli Enti Locali la totale autonomia nella definizione della propria struttura organizzativa e, di conseguenza, nella caratterizzazione e nella articolazione delle competenze e delle professionalità necessarie per corrispondere alle esigenze dei propri cittadini attraverso il raggiungimento di obiettivi specifici di qualità e di adeguatezza delle risposte rese e per perseguire, contemporaneamente, i massimi livelli di efficienza nell’impiego delle risorse messe a disposizione per tale scopo.
Un dibattito serio sul tema della direzione degli Enti Locali dovrebbe a mio avviso concentrare l’attenzione sulle funzioni – e non sulla figura – del direttore generale dell’Ente Locale, sottolineando quanto queste funzioni siano essenziali se si intendono davvero perseguire obiettivi di modernizzazione, innovazione e cambiamento della Pubblica Amministrazione e affermare una cultura organizzativa orientata al risultato e al raggiungimento degli obiettivi di mandato e conseguentemente spezzare il letale accostamento della figura del direttore generale con i costi della politica.
Se l’abolizione – o drastico ridimensionamento – della figura del direttore generale o del segretario resta ancorata al pacchetto di “tagli delle poltrone” il destino è segnato.
Altrettanto priva di significato e di riscontro nella realtà è la contrapposizione fra le figure del segretario e del direttore generale; una contrapposizione spesso costruita ad arte per sostenere la tesi della necessaria abolizione.
Ancora una volta, in quest’ambito, ci si è concentrati su alcune situazioni di degenerazione o di cattivo uso nell’applicazione o nell’utilizzo di una grande opportunità di modernizzazione nella gestione degli Enti Locali, trascurando il tema fondamentale dell’organizzazione efficiente degli Enti stessi.
Si è trascurato così ad esempio di valorizzare e diffondere il processo di valutazione su base scientifica del profilo dei singoli direttori generali elaborata dalla Fondazione Alma Mater dell’Università di Bologna per conto di ANDIGEL giunto alla seconda fase del progetto, che ha avuto il merito di sottolineare, quanto è indispensabile il rigoroso controllo sulla professionalità degli incaricati della direzione degli enti attraverso procedure di validazione e verifica dei curriculum attuate da autorevoli soggetti terzi e al di fuori da ogni logica autoreferenziale.
Per gli Enti Locali, soprattutto quelli di maggiori dimensioni, a mio parere resta fondamentale la scelta di dotarsi di due funzioni apicali con ruoli e professionalità diverse:
– il segretario generale che deve essere garante della legalità e della legittimità, meno dipendente dalla figura politica che potrebbe costituire l’attore principale del sistema del controllo interno;
– il direttore generale che deve essere l’esecutore intelligente delle politiche e degli obiettivi dell’amministrazione, il tecnico che attua il programma dell’amministrazione alla guida del Comune o della Provincia, il responsabile e coordinatore della struttura amministrativa dell’Ente, con un ruolo centrale nel sistema di misurazione e valutazione delle performance di cui al titolo II del D. Lgs. 150/2009.
Se, a fini di presunto e comunque insignificante obiettivo di risparmio si deciderà di fare a meno delle due figure di vertice degli Enti maggiori, vuol dire impoverire sia la gestione sia il controllo perché è dalla dialettica delle due funzioni che nasce la buona amministrazione.
In prospettiva di riforma del Testo Unico degli Enti Locali bisognerebbe dunque sviluppare i seguenti aspetti:
a) L’affermazione del principio di autonomia dell’Ente e, nello specifico, del Sindaco/Presidente della Provincia nell’individuazione del direttore generale;
b) L’individuazione delle funzioni essenziali del direttore generale e del segretario secondo la distinzione sopra indicata;
c) Il ruolo centrale del direttore generale nel sistema di misurazione e valutazione delle performance di cui al titolo II del D. Lgs. 150/2009;
d) Il possibile graduale superamento dell’attuale sistema di reclutamento dei segretari e quindi di gestione dell’albo da parte del Ministero o delle Prefetture secondo il sistema derivante dalla soppressione dell’agenzia;
e) L’affermazione della indispensabilità di una figura di direzione apicale dell’Ente, di cui siano fissate con chiarezza le funzioni;
f) L’individuazione di tale figura nel direttore generale;
g) La possibilità che tale funzione possa essere svolta anche dai segretari nei Comuni di minori dimensioni, secondo una libera valutazione da parte del Sindaco;
h) La necessaria distinzione dei due ruoli negli Enti di maggiori dimensioni.
Dott. Carlo Rapicavoli
Direttore Generale e Dirigente del Settore Ambiente e Pianificazione Territoriale della Provincia di Treviso
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