Limiti intervento nel processo amministrativo: i chiarimenti del Consiglio di Stato

Il Consiglio di Stato (Adunanza plenaria, sentenza non definitiva 29 ottobre 2024, n. 15) ha enunciato due principi di diritto sul tema dell’intervento nel processo amministrativo. Per l’approfondimento si consiglia “Guida normativa per l’Amministrazione locale 2024“

1. L’intervento in ambito processuale amministrativo

Il Codice del processo amministrativo (D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104, novellato dal D.Lgs. 6 dicembre 2023, n. 224), all’art. 28, sull’ “Intervento”, al comma 2 statuisce che “Chiunque non sia parte del giudizio e non sia decaduto dall’esercizio delle relative azioni, ma vi abbia interesse, può intervenire accettando lo stato e il grado in cui il giudizio si trova”. Per l’approfondimento si consiglia “Guida normativa per l’Amministrazione locale 2024“

2. Il deposito degli atti di intervento

Nella specie, sono emerse due ordini di questioni:

• con riferimento al giudizio n. 4939/2023 (n. 2/2024, ruolo Ad. Plen.), se ‒ in pendenza del secondo grado di un giudizio amministrativo avente per oggetto la legittimità di un atto generale, avente effetti nei confronti di una intera categoria di operatori economici ‒ sia ammissibile l’intervento adesivo-dipendente proposto dal cointeressato, che non abbia impugnato a sua volta il medesimo atto generale;
• con riferimento al giudizio n. 537/2023 (n. 9/2024, ruolo Ad. Plen.), se ‒ in pendenza del secondo grado di un giudizio amministrativo avente per oggetto la legittimità di un atto generale, avente effetti nei confronti di una intera categoria di operatori economici ‒ sia ammissibile, dopo la rimessione della causa all’esame dell’Adunanza Plenaria, l’intervento del cointeressato, che abbia impugnato lo stesso atto generale con un autonomo ricorso, il cui giudizio, pendente ancora in primo grado, sia stato sospeso (o comunque rinviato) in attesa della decisione dell’organo nomofilattico.

3. La funzione dell’intervento

È quella di consentire l’emersione in sede processuale delle situazioni giuridiche soggettive, di varie tipologie e contenuto, che si muovono ‘interrelate’ nel contesto del diritto sostanziale, consentendo al giudice di cogliere la portata della controversia nella sua globale complessità e di ampliare lo spettro soggettivo di incisione del giudicato. L’esigenza di tener conto delle connessioni sussistenti tra i rapporti giuridici ha una peculiare particolare importanza nel contesto dell’azione amministrativa, poiché i provvedimenti di regola incidono su una pluralità di interessi pubblici e privati, irradiando i propri effetti su situazioni ulteriori, dipendenti o connesse, rispetto a quelle riguardanti le parti necessarie del giudizio.

4. La disciplina dell’intervento nel processo amministrativo

La disciplina degli interventi delle parti eventuali del giudizio è contenuta nel comma 2 dell’art. 28 del Codice. La disposizione non indica puntualmente i requisiti necessari per ritenere ammissibile l’intervento di chi non rientri tra le parti necessarie (le quali sono invece individuate all’art. 41, comma 2, del c.p.a.).

5. Le due posizioni giuridiche dell’interveniente

Ai fini della soluzione delle questioni, per l’Adunanza Plenari è necessario premettere che l’intervento volontario nel processo amministrativo riguarda due principali tipologie di posizioni giuridiche:

• il terzo può essere titolare di un interesse non direttamente inciso dal provvedimento da altri impugnato, ma cionondimeno suscettibile di risentire gli effetti «riflessi», sia pure con differenti graduazioni e pregiudizio, dall’esito della lite inter alios iudicata;
• il terzo può essere titolare di un interesse direttamente inciso dall’azione pubblica ‒ già oggetto di altra impugnazione ‒ e che quindi potrebbe essere fatto valere autonomamente.

6. La posizione della giurisprudenza

Quella maggioritaria ritiene che il cointeressato decaduto dall’azione di annullamento, così come non può spiegare intervento litisconsortile, neppure può fare intervento in forma adesivo-dipendente (ex multis, Cons. Stato, Sez. III, 4 aprile 2023, n. 3442). La giurisprudenza afferma che la ratio dell’art. 28 del c.p.a., che ammette l’intervento solo da parte di chi non sia decaduto dall’esercizio delle relative azioni, non sarebbe quella di sanzionare i comportamenti inerti dei soggetti interessati, bensì quella di assicurare la stabilità e la certezza dei rapporti giuridici e delle situazioni soggettive, evitando che l’azione amministrativa rimanga per troppo tempo controvertibile per via giurisdizionale. Pertanto, una volta validamente instaurato, da uno dei suoi destinatari, un giudizio intorno alla legittimità del provvedimento amministrativo, non vi sarebbe più alcuna ragione di invocare il termine di decadenza e di precludere l’azione del legittimato che, pur senza ampliare il thema decidendum, voglia solo profittare del processo pendente per sostenere la tesi del ricorrente principale ed ottenere così, indirettamente, data la natura inscindibile degli effetti del provvedimento, la tutela della propria posizione. L’intervento adesivo-dipendente sarebbe in tal modo denominato, non perché chi se ne fa portatore è titolare di un interesse necessariamente ‘dipendente’ rispetto a quello azionato in via principale, ma perché tramite questo tipo di intervento non si propongono autonome domande.

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7. La posizione dell’Adunanza Plenaria

In continuità con l’orientamento tradizionale, ritiene che il cointeressato decaduto dal diritto di impugnare non è legittimato, né (come espressamente previsto dalla legge) all’intervento litisconsortile, né all’intervento adesivo-dipendente (tanto meno in grado d’appello e quando il giudizio sia stato sottoposto all’esame dell’Adunanza Plenaria).

8. I due principi di diritto

L’Adunanza plenaria ha quindi enunciato due principi di diritto:

• l’art. 28, comma 2, del codice del processo amministrativo va interpretato nel senso che – nel giudizio proposto da altri avverso un atto generale o ad effetti inscindibili per una pluralità di destinatari – è inammissibile l’intervento adesivo-dipendente del cointeressato che abbia prestato acquiescenza al provvedimento lesivo;
• qualora sia pendente innanzi all’Adunanza plenaria un giudizio nel quale si faccia questione di profili di illegittimità di un atto generale regolatorio, avente effetti nei confronti di una intera categoria di operatori economici, è inammissibile l’intervento – innanzi alla medesima Adunanza plenaria ‒ di chi abbia impugnato il medesimo atto con un ricorso ancora pendente innanzi al Tribunale amministrativo regionale.