Il tema delle “udienze con collegamento da remoto” nel processo amministrativo ha suscitato, negli ultimi giorni, un significativo dibattito dottrinale, anche alla luce dei molteplici atti organizzativi[1] intervenuti per disciplinare questa innovativa modalità di realizzazione dell’oralità processuale.
Dal 1° giugno 2020, l’udienza telematica è stata introdotta come modalità – possibile ma non obbligatoria – di celebrazione ed è subordinata tanto a presupposti di natura giuridica quanto a requisiti di carattere tecnico e operativo. In questa sede occorre concentrarsi sui primi, rivolgendo in particolare l’attenzione all’istanza che la parte, interessata a svolgere l’udienza in modalità telematica, può rivolgere al giudice e alla possibilità per le altre parti di spiegare motivata opposizione.
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Il passaggio in decisione “senza discussione orale”
È noto come il decreto legge 30 aprile 2020, n. 28, in vigore dal 1° maggio, abbia inteso procedere a una riorganizzazione di breve periodo delle attività connesse ai processi civili, penali, amministrativi, contabili e militari per far fronte all’ emergenza epidemiologica da COVID-19 e per garantire una (quanto più possibile) effettiva funzionalità del sistema giudiziario nonostante gli obiettivi impedimenti connessi alle misure di contenimento del contagio[2].
È altresì noto come, con riguardo al processo amministrativo, sia stato proprio tale decreto legge a riproporre il modello processuale dell’udienza con collegamento da remoto, originariamente propugnato come possibile soluzione tecnica per garantire il più celere ripristino dell’oralità (seppur telematica) nel tessuto del processo amministrativo e medio tempore sostituito dalla più immediata formula del passaggio in decisione “senza discussione orale” con scambio di brevi note.
La normativa emergenziale in vigore prima del decreto in parola[3] aveva – dopo qualche iniziale entusiasmo – finito per tralasciare la possibilità effettiva di svolgere le udienze con collegamento da remoto, prevedendo, dopo una primissima fase di assestamento[4], l’inaspettata formula processuale del “passaggio in decisione senza discussione orale”.
Si tratta di una modalità del tutto innovativa nel processo amministrativo, finalizzata evidentemente a garantire la funzionalità della macchina giudiziaria nonostante le misure di contenimento del contagio (e quindi l’impossibilità di consentire l’accesso fisico alle aule di giustizia). Mutuando alcune suggestioni dal nuovo rito della Cassazione Civile[5], un tale modello processuale contempla una sostanziale rimozione dell’oralità[6]. L’udienza o la camera di consiglio vengono fissate come di consueto e le parti, fino a due giorni liberi prima della data indicata, hanno facoltà di presentare “brevi note” che, nel piano del legislatore della emergenza, appaiono evidentemente come una misura sostitutiva dell’oralità. L’ “udienza” infatti si svolge senza l’intervento delle parti o dei loro procuratori (o del pubblico) ed è quindi nella sostanza riservata ai soli magistrati e al segretario d’udienza, che per di più partecipano anche avvalendosi di collegamenti da remoto.
Questa particolare struttura concettuale ha portato persino a dubitare che quella in parola sia classificabile come vera e propria udienza e che possa più correttamente parlarsi di un’adunanza camerale dei magistrati per la decisione, tesi anche avvalorata dalla particolare formulazione della norma che riferisce – testualmente – del passaggio in decisione senza discussione orale, con ciò apparentemente affermando che non debba tenersi alcuna udienza ma che la causa transiti direttamente in decisione.
In realtà la prassi delle prime settimane ha invece confermato che tale formula processuale prevede invece un momento di “udienza”, seppur non nelle forme classiche come prova sia il fatto che all’adunanza partecipi il segretario di sezione, sia la circostanza che venga redatto regolarmente un verbale disponibile per le parti.
Le udienze “con collegamento da remoto” nel processo amministrativo alla luce del D.L. 30 aprile 2020, n. 28
Il D.L. 30 aprile 2020, n. 28 ha infine introdotto l’udienza “con collegamento da remoto” come possibile alternativa al passaggio in decisione “senza discussione orale” per il periodo che intercorre tra il 1° giugno 2020 e l’inizio della sospensione feriale estiva (31 luglio).
Deve sin d’ora dirsi che l’udienza da remoto rappresenta però una alternativa in qualche misura “recessiva”[7], nel senso che può attivarsi solo con provvedimento del giudice, dato al ricorrere di determinate condizioni e previa verificare di alcuni presupposti anche tecnici[8].
Proprio sui presupposti giuridici che devono ricorrere affinché l’udienza possa concretamente tenersi in forma telematica, occorre qui brevemente soffermarsi.
Anzitutto, l’iniziativa per l’attivazione della modalità telematica non è riservata esclusivamente al giudice (che ben può disporla d’ufficio), bensì compete anche alle parti e, più precisamente, a ciascuna parte anche individualmente considerata.
L’istanza per la discussione con collegamento da remoto
Fino a cinque giorni prima dell’udienza, per gli affari cautelari, ovvero fino al termine di scadenza delle memorie di replica, per le pubbliche udienze, ciascuna parte può formulare istanza affinché la trattazione avvenga con modalità telematiche.
La normativa emergenziale, in relazione a tale istanza, ha previsto un particolare sistema a doppio binario, per cui le istanze congiunte, sottoscritte da tutte le parti in causa o comunque depositate da una delle stesse e raggiunte dalla formale adesione delle altre, devono essere necessariamente accolte.
Diversamente, le istanze che siano formalizzate da una sola delle parti e non incontrino l’adesione delle altre, sono rimesse alla valutazione del presidente del collegio che provvede con decreto.
In particolare il presidente è chiamato a considerare le ragioni espresse non soltanto dal richiedente ma anche dalle altre parti, che potranno depositare osservazioni opponendosi alla discussione in forma telematica.
Ove le parti siano discorsi e manifestino differenti posizioni, la decisione di sintesi adottata presidente del collegio, deve mediare gli interessi in gioco, nel migliore interesse dell’ordine pubblico processuale.
In particolare, il presidente tiene in opportuna considerazione le alternative possibili per la celebrazione dell’udienza e determina le sorti del processo nei termini più idonei ad assicurare tanto le esigenze di effettività del contraddittorio quanto la celerità del giudizio.
I possibili provvedimenti del presidente in ordine all’istanza di discussione da remoto in caso di posizioni discordi delle parti
In effetti, ove le parti siano discordi, l’intervento del giudice può orientarsi verso tre possibili direzioni: la concessione dell’udienza da remoto, la conferma dell’udienza nella forma “emergenziale” del passaggio in decisione senza discussione orale ovvero – non meno rilevante – il differimento a data successiva al 31 luglio 2020, con celebrazione nella forma consueta “in presenza”.
Il ruolo del presidente, in relazione alla celebrazione dell’udienza con modalità da remoto, si rivela quindi determinante: salvo il caso di istanza congiunta, infatti, l’attivazione di tale modalità processuale passa sempre attraverso una sua previa valutazione di opportunità.
Si ricordi che il presidente può disporre in tal senso anche in assenza di istanza, ove ritenga che l’interlocuzione con le parti, nella forma della videoconferenza, sia necessaria al fine di risolvere dubbi e chiarire aspetti oscuri della controversia che altrimenti resterebbero inesplorati e rischierebbero di ostacolare la decisione.
Il principale problema strutturale connesso al passaggio in decisione senza discussione orale è infatti rappresentato dall’impossibilità per il giudice di chiedere chiarimenti alle parti e, come più volte rappresentato, anche di dare i necessari “avvertimenti” cui normalmente sarebbe tenuto nella discussione orale.
Sicché, tanto le richieste di chiarimenti quanto gli avvertimenti in tal caso non potranno che cristallizzarsi nella forma dell’ordinanza, con concessione di termine a difesa per memorie, espediente che pur consentendo di superare l’impasse finisce per determinare una (altrimenti evitabile) dilatazione dei termini processuali[9].
Nel disporre (o no) la trattazione in forma telematica, il presidente dovrebbe quindi auspicabilmente tener conto dell’esigenza concreta di una interlocuzione orale con le parti, sia in considerazione della complessità del giudizio che della possibile emersione di questioni d’ufficio.
È infatti certamente auspicabile che, ove appaia probabile l’opportunità di una richiesta di chiarimenti o la formulazione di avvertimenti, sia disposta l’udienza in forma telematica per consentire la replica orale a cura della parte interessata, piuttosto che la trattazione in forma scritta in cui tali circostanze produrrebbero una ineludibile battuta d’arresto.
La giurisprudenza sul tema
Così delineata, in termini generale, la disciplina relativa all’istanza di discussione orale da remoto, occorre ora osservare la (primissima) giurisprudenza sul tema, al fine di comprendere come esattamente un siffatto delicato snodo processuale si sia concretamente atteggiato nella prassi giudiziaria.
In un primo caso, risolto con decreto presidenziale del T.A.R. Molise, Sezione prima, 4 giugno 2020, n. 43, la ricorrente ha depositato istanza di trattazione con modalità telematica, incontrando l’opposizione dell’Amministrazione resistente, argomentata propugnando la superfluità della discussione alla luce delle difese profuse in forma scritta e la maturità del giudizio per la decisione allo stato degli atti.
Il giudice ha ritenuto tali argomenti non satisfattivi, sottolineando anche come la memoria dell’Amministrazione desse comunque atto della disponibilità alla discussione in forma telematica.
Ha però respinto comunque l’istanza di discussione con modalità da remoto sulla diversa considerazione concreta per cui, all’udienza de qua sarebbe essenzialmente venuta in discussione un’istanza di rinvio per termini a difesa a seguito di un ricorso incidentale.
Il giudice ha poi specificato che, per udienze successive, l’opportunità dell’udienza da remoto sarebbe stata a suo tempo considerata.
In un secondo caso, risolto con decreto del T.A.R. Emilia Romagna, Bologna, Sezione prima, 5 giugno 2020, n. 102, l’istanza di discussione da remoto è stata presentata dalla controinteressata, incontrando l’opposizione della ricorrente. Quest’ultima ha evidenziato come le parti avessero già ampiamente profuso le proprie difese e avessero ancora termine aperto e non scaduto per il deposito delle memorie di replica (circostanza che di per sé assorbirebbe qualsiasi interesse alla discussione orale).
Il presidente ha accolto l’istanza di discussione orale, respingendo le argomentazioni della ricorrente da ultimo sinteticamente richiamate ed evidenziando, quali elementi determinanti, la «fattispecie all’esame, la natura della controversia, gli interessi in gioco e lo stato dei fatti».
Nel decreto si chiarisce inoltre come l’udienza con collegamento da remoto debba essere considerata «opzione assolutamente prevalente rispetto al passaggio in decisione della istanza di sospensiva allo stato degli atti (senza cioè discussione)», cristallizzando quindi un indirizzo di chiaro favore verso l’oralità – seppur telematica – in vista di una piena realizzazione del diritto di difesa, nel presupposto che la discussione orale ne costituisca privilegiata estrinsecazione.
In un terzo caso, risolto infine con decreto del T.A.R. Campania, Sezione terza, 4 giugno 2020, n. 301, all’istanza di discussione da remoto del ricorrente si è contrapposta una difesa dell’Amministrazione, veicolata come “opposizione ex DL n. 28” ma contenente sostanzialmente una richiesta di passaggio in decisione.
Ancora una volta, il giudice ha ritenuto insufficiente il mero riferimento alla documentazione in atti, a una presunta superfluità della discussione orale e alla sufficienza delle difese già ampiamente articolate negli scritti.
Il giudice ha ritenuto anzi doversi concettualmente circoscrivere i casi di condivisibilità dell’opposizione alla discussione orale da remoto alle (invero non frequenti) esigenze di sicurezza e funzionalità del sistema informatico ovvero ad oggettive esigenze difensive, con necessità di articolare dettagliatamente le proprie ragioni.
Sicché, la parte che si opponga propugnando unicamente l’utilità del passaggio in decisione senza discussione per la completezza degli atti e delle difese a fascicolo, potrà semmai avvalersi della facoltà di depositare note fino alle ore 9:00 antimeridiane del giorno dell’udienza da remoto, con ciò conciliando le proprie esigenze al principio dell’oralità.
In questi termini è, ad oggi, la giurisprudenza in ordine all’istanza.
[1] Un primo vadevecum è stato commentato già da F. D’Alessandri, Coronavirus: vademecum della Giustizia Amministrativa per tenere le udienze da remoto, in Il quotidiano giuridico, 23 marzo 2020. Dopo il D.L. 30 aprile 2020, n. 28, il numero dei provvedimenti in ordine allo svolgimento delle udienze da remoto è andato moltiplicandosi, anche a livello decentrato. I “decreti udienza da remoto” sono stati raccolti sul sito ufficiale della giustizia amministrativa in un’apposita sezione disponibile a questo link https://www.giustizia-amministrativa.it/web/guest/-/decreti-udienza-da-remoto.
[2] Per una ricognizione sistematica delle novità nelle diverse giurisdizioni, C. Morelli, Giustizia Fase 2: un vademecum anti ginepraio per le udienze in tutte le giurisdizioni, in Altalex, 1 giugno 2020.
[3] Essenzialmente il Decreto Legge 17 marzo 2020, n. 18 recante “Misure di potenziamento del Servizio sanitario nazionale e di sostegno economico per famiglie, lavoratori e imprese connesse all’emergenza epidemiologica da COVID-19” pubblicato in GU Serie Generale n. 70 del 17 marzo 2020 e convertito con modificazioni dalla L. 24 aprile 2020, n. 27, nella G.U. del 29 aprile 2020, n. 110. Per riflessioni dottrinali F. Oliverio, COVID-19 e processo amministrativo: disposizioni di coordinamento per lo svolgimento delle udienze, in ilprocessotelematico.it, 10 marzo 2020, N. Paolantonio, Il processo amministrativo dell’emergenza: sempre più “speciale”, in lamministrativista.it, 10 aprile 2020, D. Profili, L’impatto dell’emergenza Covid-19 sul processo amministrativo alla luce della recente legislazione d’urgenza, in ildirittoamministrativo.it, 21 marzo 2020.
[4] Questa fase di assestamento si compone in realtà di due momenti distinti. Un primo periodo (dall’8 marzo al 6 aprile) in cui la norma, in considerazione dell’imperversare dell’epidemia e della insufficiente predisposizione degli strumentari tecnologici a disposizione della giustizia, ha prudenzialmente disposto il rinvio d’ufficio di tutte le udienze pubbliche e camerali. Un secondo (dal 6 al 15 aprile) in cui le udienze sono state regolarmente fissate per la celebrazione nella forma del passaggio in decisione senza discussione orale e con scambio di note, riservando anche per una sola delle parti il diritto di ottenere il rinvio dell’udienza (pubblica o camerale) con istanza.
[5] Il riferimento va, in particolare, all’art. 375 c.p.c. per come recentemente novellato. Per un commento, V. Di Cerbo, Brevi considerazioni sul nuovo rito civile in Cassazione e sui suoi riflessi sull’organizzazione della Sezione Lavoro, in Giustizia Insieme, 26 febbraio 2019. Per una ricognizione del rito, L. Lombardo, Il procedimento dinanzi alla corte, in www.cortedicassazione.it, consultato il 7 giugno 2020.
[6] Sul “problema” dell’oralità nel processo amministrativo dell’emergenza, si consenta il rinvio a D. Gambetta, Principio di oralità e passaggio in decisione “senza discussione” nel processo amministrativo dell’emergenza: l’art. 84 del d.l. 18 del 2020 supera una (prima) prova di costituzionalità, in questa rivista, 1 giugno 2020 e riferimenti bibliografici ivi contenuti.
[7] Per considerazioni ulteriori, si consenta il rinvio a D. Gambetta, Le udienze “da remoto” nella giustizia amministrativa: lo stato dell’arte alla luce dei recenti interventi emergenziali da COVID-19, in questa rivista, 5 maggio 2020.
[8] In generale L. D’Ottavi, Pregi e difetti dell’udienza in collegamento da remoto ai tempi del coronavirus, in Italiappalti, 3 giugno 2020.
[9] Del problema si è avuto occasione di discutere in D. Gambetta, Decisione “senza discussione orale” nel processo amministrativo e rilievo d’ufficio di questioni non oggetto di contraddittorio: un nuovo dilemma della “terza via”?, in questa rivista, 20 maggio 2020, a margine della recente ordinanza del Consiglio di Stato 15 maggio 2020, n. 3109.
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