Lo stato di calamità e la catena normativa nella pandemia in Brasile

1. Contestualizzazione
2. Stato di calamità e modifiche normative
3. Dinamica dei cambiamenti normativi
4. Fine dello stato di calamità e ripercussioni

1. Contestualizzazione

Nella Costituzione brasiliana del 1988 – come in altre Carte costituzionali contemporanee, ad esempio nella Costituzione italiana del 1948 – il binomio tra regolarità e anomalie nel funzionamento dei meccanismi istituzionali permette di distinguere diversi scenari: da un lato, ed è quello che accade nella maggior parte delle circostanze, vi è uno stato di normalità con tutte le sue regole, esigenze e relative conseguenze; dall’altro, momenti eccezionali rappresentanti una sfida per la politica, originati da fattori di ordine naturale o sociale interni o esterni. Ebbene, proprio in questo secondo scenario si incontrano formule come lo stato di difesa, lo stato di assedio e lo stato di calamità.[1]

In Brasile, le plurime forme  di intervento derivanti dall’esigenza di far fronte alla pandemia da covid-19 sono riconducibili alla terza delle predette formule. Vi sono state  diverse trasformazioni significative nell’ordinamento a livello costituzionale e anche, ancor più , al livello della  legislazione primaria, a partire da una sorta di circuito che si è andato sviluppando tra: (a) fattori esogeni (sociali e ambientali); (b) produzione normativa del Congresso Nazionale e produzione normativa  atipica della Presidenza della Repubblica; (c) cambiamenti nelle pratiche amministrative e nei parametri di controllo.

2. Stato di calamità e modifiche normative

La regolamentazione positiva dello stato di calamità, rispetto al periodo precedente alla pandemia, è stata approfondita e ampliata:  si è vista un’innegabile manifestazione del modello analitico costituzionale, dove le procedure di intervento sono descritte puntualmente  nel testo della Costituzione.

Con l’emendamento costituzionale n. 109, del 15 marzo 2021 – preceduto, sul piano infracostituzionale, dalla «legge complementare» n. 173, del 27 maggio 2020, che ha modificato la legge sul regime fiscale –, si è  indicato il percorso istituzionale per poter giungere a decretare lo stato di calamità, con tutta una serie di conseguenze giuridiche. Una delle principali conseguenze è stata la previsione di un regime fiscale, finanziario e contrattuale straordinario per far fronte a necessità eccezionali. Per quanto riguarda gli interventi per le esigenze di più immediata tenuta sociale, è stata disposta – senza che venissero rispettate le preesistenti regole sui limiti di spesa – l’erogazione di un «auxílio emergencial» (aiuto di emergenza): un sostegno finanziario transitorio per alcune delle categorie maggiormente  danneggiate, dal punto di vista economico, dalla pandemia.

Sulla base di ciò, si può dunque sinteticamente osservare che la crisi ha ridotto in maniera significativa la capacità di pianificazione. Le entrate si sono ridotte e le spese sono cresciute esponenzialmente. Il rispetto dei parametri stabiliti dalla legge per la salute dei bilanci pubblici è stato sostanzialmente sospeso.

Lo «stato di calamità pubblica» trova origine nel Decreto Legislativo n. 6, del 20 marzo 2020, un atto normativo del Congresso Nazionale, successivo alla Mensagem nº 93, della Presidenza della Repubblica (di soli due giorni precedente), basata sulla Legge di Responsabilità Fiscale.[2]

Altro intervento normativo che merita menzione è la Legge 13.979, del 6 febbraio 2020. Essa è collegata al citato Decreto Legislativo n. 6.[3] Tale legge contiene misure a protezione della salute pubblica e individuale,[4] stabilendo in particolare la possibilità di imporre obbligatoriamente la vaccinazione, nonché altre misure profilattiche.[5]

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3. Dinamica dei cambiamenti normativi

In generale, il succedersi di questi plurimi interventi normativi dimostra come le politiche di contrasto alla pandemia siano stato approntate in modo casistico, senza una visione d’insieme preliminarmente determinata. Ad ogni modo, si è prima operato a livello infracostituzionale, per poi in taluni casi ascendere al piano costituzionale. Si può in breve considerare che:

(a) la materia era stata già oggetto di regolamentazione giuridica anche prima della dichiarazione della pandemia, come dimostrano taluni interventi normativi precedenti;

(b) tuttavia, il carattere senza precedenti della situazione e, soprattutto, il suo impatto sul bilancio pubblico, derivante dalle spese straordinarie, hanno determinato talune innovazioni, soprattutto nella Carta costituzionale, di contenuto molto dettagliato. In particolare, la rigidità della Costituzione è stata temperata da un accordo tra le forze  maggioritarie in Parlamento sulla necessità di adattare le norme di contabilità pubblica al momento (invero) eccezionale;

(c) vi è stata un’interrelazione tra il piano primario e quello costituzionale, foriera di trasformazioni che potrebbero tendere a determinare  un’ascesa dal primo al secondo livello, con il rafforzamento della semantica giuridica intorno allo stato di calamità. Mentre le misure infracostituzionali sono incentrate solamente su procedimenti di contrasto alla pandemia, questi interventi sulla Costituzione del 1988 derivano dalla preoccupazione centrale di tutelare esigenze finanziarie e di bilancio;

(d) da un punto di vista più generale, si deve riconoscere che l’ordinamento brasiliano ha offerto risposte alla crisi nel solco della stretta legalità, ossia senza ignorare completamente le esigenze di bilancio e utilizzando l’alternativa dello «stato di calamità»   – un istituto, questo, che è venuto articolandosi gradualmente, sulla base delle contingenze.

4. Fine dello stato di calamità e ripercussioni

Lo stato di calamità è terminato il 31 dicembre 2020. Troppo presto, per molti. In maniera puntuale, invece, per chi si preoccupa della sanità fiscale, ossia di un fattore esogeno ai più stretti canoni giuspositivi. Di conseguenza, anche se gli effetti della pandemia innegabilmente continuano, gli anni fiscali 2021 e 2022 rimangono sottoposti alle normali regole di contabilità pubblica.

Con la fine dello stato di calamità, anche le disposizioni della Legge 13.979, del 6 febbraio 2020, hanno perso – teoricamente – di efficacia.  Sono presto occorsi, in ogni caso, altri importanti sviluppi. La Corte costituzionale brasiliana ha infatti deciso per l’estensione dell’efficacia delle disposizioni riguardanti alcuni profili di indiscutibile rilevanza sanitaria, come l’isolamento, la quarantena, l’uso delle mascherine e la vaccinazione collettiva. Ciò sulla base di fattori esterni a una prospettiva strettamente positivistica: alla base della decisione vi sono state difatti le statistiche sull’evoluzione della pandemia, la posizione di scienziati e ricercatori sull’opportunità  di queste misure e il fatto che non si è verificato  un ritorno alla precedente situazione di normalità. Elementi di fatto di indiscutibile importanza.[6]

Lo stato di calamità dunque è cessato? Per quanto riguarda i suoi effetti, sembra, non del tutto.

Note

[1]    Cfr. gli articoli da 136 a 141 e da 167-B a 167-G della Costituzione brasiliana del 5 ottobre 1988.

[2] Come si può leggere in uno  stralcio della Mensagem: “[…] In questo senso, è innegabile che in Brasile le misure per combattere gli effetti della pandemia genereranno un naturale aumento della spesa pubblica, prima imprevedibile nella realtà nazionale […]”.

[3]  Cfr. l’art. 8 della Legge 13.979, del 6 febbraio 2020.

[4]  Si veda l’art. 1, §1 della Legge 13.979, cit.

[5]  Art. 3, III, ‘d’ e §4 della Legge 13.979, cit.

[6] Come rilevato dal Plenum del Supremo Tribunal Federal nel ricorso diretto di incostituzionalità n. 6.625 (ADI 6.625). Si veda il passaggio  del relatore della decisione in cui si enfatizza che i fattori esogeni hanno un’influenza diretta: “[…] Tornando alla Legge oggetto del presente ricorso, vale la pena ricordare che sanitari, epidemiologi e infectologi nazionali e stranieri, come è noto e pubblico, nonché la stessa Organizzazione Mondiale della Sanità, ne hanno vivamente raccomandato l’adozione, oltre che il mantenimento di misure preventive e curative simili a quelle previste dalla Legge n. 13.979/2020, come misure scientificamente provate per superare o, quanto meno, ritardare l’avanzata devastante del nuovo coronavirus […].”