Novità dell’ultima riforma del “rito appalti”

Con la riforma istitutiva dei TAR approvata con l. n. 205 del 2000 è stato introdotto un rito speciale (“accelerato”) per le controversie su materie di particolare rilevanza economica o sociale e politica, tra le quali erano chiaramente incluse quelle sull’affidamento di pubblici lavori, servizi e forniture (1) Queste ultime, peraltro, costituiscono le uniche tipologie di controversie per le quali l’ordinamento comunitario (oggi eurounitario), in parziale deroga all’autonomia processuale degli Stati membri, ha ritenuto necessario adottare direttive processuali (2), al dichiarato fine di assicurare l’effettività delle direttive sostanziali (3).

L’affidamento di pubblici lavori, servizi e forniture

Tale settore, tradizionalmente, si distingue per la difficoltà di trovare il bilanciamento tra l’esigenza, economica e funzionale, che le prestazioni richieste dalle pubblica amministrazione (e dai soggetti ad esse equiparati) siano sollecitamente rese e quella, morale e giuridica, che il relativo affidamento sia improntato al massimo rispetto della legalità, a tutela delle regole di contabilità pubblica e di garanzia della concorrenza e degli altri interessi di volta in volta individuati dall’ordinamento.

Il codice del processo amministrativo (4) nel confermare la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sulle controversie “relative a procedure di affidamento di pubblici lavori, servizi, forniture, svolte da soggetti comunque tenuti, nella scelta del contraente o del socio, all’applicazione della normativa comunitaria ovvero al rispetto dei procedimenti di evidenza pubblica previsti dalla normativa statale o regionale, ivi incluse quelle risarcitorie e con estensione della giurisdizione esclusiva alla dichiarazione di inefficacia del contratto a seguito di annullamento dell’aggiudicazione ed alle sanzioni alternative” [art. 133, lett. e), 1], ha, dunque, confermato, all’art. 119, il rito speciale comune a tutte le materie già individuate dall’art. 23-bis l. TAR e lo ha integrato con una disciplina ancora più particolare per i giudizi aventi ad oggetto “le procedure di affidamento, ivi comprese le procedure di affidamento di incarichi e concorsi di progettazione e di attività tecnico-amministrative ad esse connesse, relativi a pubblici lavori, servizi e forniture, nonché i connessi provvedimenti dell’AnAC”, contenuta negli artt. da 120 (che, a sua volta, rinvia per quanto non diversamente disposto all’art. 119) a 125, riprendendo i contenuti del d.lgs. n. 53 del 2010 (5).

La trasparenza

La richiamata normativa deve essere poi necessariamente integrata con le disposizioni dello stesso c.p.c. in tema di trasparenza (art. 29), di “informazione dei candidati e degli offerenti” sullo svolgimento e sull’esito della procedura (art. 76), di sospensione dei termini per la stipula del contratto (art. 32 ) e di “pareri precontenzioso AnAC” (art. 211) o, per le procedure già avviate, con le disposizioni degli artt. 11, 79 e 243-bis, d.lgs. n. 163 del 2006 (sulle nuove disposizioni, è particolarmente interessante il confronto con il parere reso dal Consiglio di Stato, con riferimento allo schema approvato dal Consiglio dei Ministri il 7 marzo 2016, nell’Adunanza della Commissione speciale del 21 marzo 2016) (6). Come chiarito dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (3 giugno 2011 n. 10), l’ambito di applicazione della disciplina processuale dettata dagli artt. 120-125 c.p.a., trattandosi di disciplina “specialissima”, deve essere inteso in senso restrittivo. non possono dunque essere attratte in tale ambito le controversie che, pur essendo affidate alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo e ricollegandosi all’affidamento di contratti pubblici (7), non investono l’affidamento (8) di lavori, servizi e forniture. Allo stesso modo, il rito non si applica alle controversie, che, pur legate a queste ultime procedure, concernono profili esclusivamente risarcitori, non emergendo in tali ipotesi alcuna esigenza di accelerazione, ma si applica quando la domanda risarcitoria è proposta congiuntamente a quella di annullamento (in forza dell’art. 32 c.p.a., che, in tema di connessione tra domande soggette a riti diversi, fa prevalere il rito ordinario, salvo il caso in cui una domanda sia soggetta al rito abbreviato).

In quest’ottica, il nuovo art. 120 c.p.a. sostituisce il più generico riferimento ai “connessi provvedimenti” dell’Autorità di vigilanza (prima AVCP, oggi AnAC) con quello ai provvedimenti “riferiti” a tali procedure: resta però da capire se con tale espressione si intendano tutti i provvedimenti aventi ad oggetto, anche in modo generale e astratto, le procedure de quibus (es. linee guida), o solo quelli eventualmente adottati in specifico riferimento alle concrete procedure di cui si controverte (es. raccomandazioni all’esito dei pareri di precontenzioso: art. 211).

Il presente contributo è tratto da

Il contenzioso su appalti e contratti pubblici Il testo intende fornire un quadro completo di tutti i rimedi, giurisdizionali e non, alle controversie nascenti in materia di appalti pubblici, sia nel corso di svolgimento della procedura di gara e fino all’aggiudicazione, sia nella successiva fase di esecuzione del contratto di appalto. In primis, dopo un excursus sull’evoluzione degli ultimi anni, utile a comprenderne pienamente la ratio, viene affrontato approfonditamente il rito processuale speciale, disciplinato dal Libro IV, Titolo V del Codice del processo amministrativo, con particolare attenzione alla fase cautelare. Vi è poi un focus sul rito “super accelerato”, da ultimo dichiarato conforme alle direttive europee da una pronuncia della Corte di Giustizia Europea del 14 febbraio 2019.Alle controversie sorte in fase di esecuzione dei contratti di appalto è dedicato uno specifico capitolo, che rassegna le principali pronunce del Giudice Ordinario con riferimento alle patologie più frequenti (ritardi nell’esecuzione, varianti, riserve).Infine, quanto alla tutela stragiudiziale, il testo tratta i rimedi previsti dal Codice dei Contratti Pubblici, quali l’accordo bonario, la transazione e l’arbitrato e infine approfondisce il ruolo dell’ANAC, declinato attraverso i pareri di precontenzioso, i poteri di impugnazione diretta, e l’attività di vigilanza.Più schematicamente, i principali argomenti affrontati sono:• il rito speciale dinanzi a TAR e Consiglio di Stato, delineato dagli artt. 119 e 120 del Codice del processo amministrativo;• il processo cautelare;• il rito super accelerato ex art. 120 comma 2 bis;• il contenzioso nascente dalla fase di esecuzione del contratto di appalto;• i sistemi di risoluzione alternativa delle controversie: accordo bonario, transazione, arbitrato;• poteri e strumenti di risoluzione stragiudiziale dell’Autorità Nazionale Anticorruzione.Elio Guarnaccia, Avvocato amministrativista del Foro di Catania, Cassazionista. Si occupa tra l’altro di consulenza, contenzioso e procedure arbitrali nel settore degli appalti e dei contratti pubblici. È commissario di gara nelle procedure di aggiudicazione con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, in qualità di esperto giuridico selezionato da UREGA Sicilia e dall’ANAC.È autore di numerosi saggi e articoli nei campi del diritto amministrativo e del diritto dell’informatica, nonché di diverse monografie in materia di appalti pubblici, processo amministrativo, amministrazione digitale. Nelle materie di propria competenza ha sviluppato un’intensa attività didattica e di formazione per pubbliche amministrazioni e imprese. In ambito universitario, ha all’attivo vari incarichi di docenza nella specifica materia degli appalti pubblici. Elio Guarnaccia | 2019 Maggioli Editore 22.00 €  20.90 € Scopri di più