Nozioni di diritto comunitario: la direttiva in particolare

Il breve elaborato intende fornire alcune considerazioni sulle caratteristiche delle Direttive, partendo da una sintetica illustrazione del diritto comunitario in genere.

Prima di trattare del diritto comunitario, si ritiene utile richiamare almeno gli atti ufficiali che hanno sancito la nascita delle organizzazioni europee e gli scopi principali che tali organismi si sono con essi prefissati.
A seguito dell’antagonismo franco-tedesco, oltre a Francia e Germania, Italia, Belgio, Paesi Bssi e Lussemburgo, col Trattato di Parigi dell 18 aprile 1951, istituiscono la CECA (Comunità Europea del Carbone e dell’Acciaio), con lo scopo di porre fine a tale contesa e sviluppare la produzione di carbone e acciaio creando un mercato comune, senza ostacoli alle frontiere e alla libera concorrenza.
Gli stessi paesi già membri della CECA, col Trattato di Roma del 25 marzo 1953, creano l’EURATOM (Comunità Europea per l’Energia Atomica) e la la CEE (Comunità Economica Europea). La prima, nata per elaborare una politica comune di garanzia e sicurezza nel campo dell’utilizzo pacifico dell’energia nucleare, col tempo ha perso l’efficacia in ambito comunitario sia per il particolare sviluppo che ha assunto la produzione dell’energia atomica, sia per l’ampia crescita parallela della seconda. Infatti, la CEE si è posto come obiettivo principale la realizzazione di una progressiva integrazione degli Stati europei, sia in campo economico che politico, eliminando le barriere alla libera circolazione di persone, merci, capitali e servizi.
Con l’Atto Unico Europeo del primo luglio 1987, gli Stati membri elaborano un insieme di disposizioni che modificano e completano i tre trattati istitutivi delle Comunità europee. L’obiettivo dell’Atto era quello di realizzare, entro il 31 dicembre 1992, il mercato interno, cioè uno spazio senza frontiere interne nel quale è assicurata la libera circolazione di persone, merci, servizi e capitali. Altri scopi dell’Atto Unico Europeo sono il miglioramento della coesione economica e della politica sociale, il rafforzamento della cooperazione monetaria e la creazione di norme in materia di tutela dell’ambiente e della ricerca scientifica e tecnologica.
La svolta nella Comunità si è avuta con il Trattato sull’Unione Europea (Maastricht, 7 luglio 1992), il cui obiettivo principale è stata l’istituzione dell’Unione Europea, che raggruppa le tre Comunità europee già esistenti (CEE, CECA ed EURATOM). Scopi dell’Unione Europea sono la coesione economica e sociali, l’istituzione della moneta unica (UEM) e di una politica estera e di difesa comune (PESC), oltre al rafforzamento della tutela di diritti e interessi dei cittadini con l’istituzione della cittadinanza europea e lo sviluppo della cooperazione nel settore della giustizia e degli affari interni (es., Eurogol).
Ultime modifiche e integrazioni importanti ai tre trattai istitutivi ma anche al Trattato sull’Unione Europea, sono state apportate con il Trattato di Amsterdam del 2 ottobre 1997, che ha introdotto novità rilevanti in tema di politiche occupazionali e di cooperazione in materia di giustizia e affari interni.

cenni sul diritto comunitario

Con l’istituzione della Comunità Europea, gli Stati membri hanno formalmente limitato la propria potestà legislativa proprio per perseguire gli obiettivi dell’organismo europeo. Tale limite al potere legislativo nazionale viene compensato dalla creazione di un sistema normativo specifico che gli Stati creano in sede comunitaria. Essi, dunque, hanno realizzato (e continuamente alimentano) un complesso giuridico autonomo, che è l’ordinamento comunitario.
L’autonomia di tale ordinamento garantisce che lo stesso non possa essere scalfito dal diritto nazionale dei singoli Stati membri (peraltro ciò appare ovvio, considerato che gli Stati stessi hanno scelto di limitarsi nella creazione del diritto interno).
Ma autonomia non significa sovrapposizione del diritto comunitario a quello nazionale; al contrario, entrambi i sistemi concorrono a disciplinare la vita dei consociati, i quali sono sia cittadini dello Stato che cittadini della Comunità Europea. Quindi, in sostanza, i due ordinamenti sono concatenati ed interdipendenti e spesso si influenzano a vicenda..
Peraltro, è lo stesso trattato CE che dispone tale relazione[1], che è sempre finalizzata alla realizzazione degli scopi comuni.
In sostanza, si può affermare che le norme nazionali sono sostituite da quelle comunitarie solo nel caso in cui risulta necessario disciplinare precisamente una determinata materia comune a tutti gli Stati membri.

Conflitti
E’ evidente che il sistema comunitario e quelli nazionali, qualora giungano a disciplinare in modo diverso una stessa materia, determinano un contrasto normativo.
Il conflitto si risolve sempre partendo dalla premessa che, per il perseguimento degli scopi della Comunità, gli Stati hanno deciso di affidarsi ad un ordinamento autonomo che peraltro essi stessi hanno creato e creano. Dunque, il presupposto della limitazione della potestà legislativa nazionale, è anche alla base della preminenza del diritto comunitario su quello interno degli Stati membri.
Per tale motivo, negli ordinamenti giuridici degli Stati membri, il diritto comunitario viene a sostituirsi alle disposizioni nazionali contrarie a quelle comunitarie. E ciò anche in ragione dell’applicazione uniforme del diritto comunitario in tutti gli Stati membri[2].
Di conseguenza, l’eventuale conflitto tra la legislazione comunitaria e quella nazionale viene risolta sempre a favore dell’ordinamento giuridico della CE.
A tale proposito, la Corte di Giustizia Europea ha affermato che in considerazione del fatto che gli Stati membri hanno definitivamente rinunciato ai propri diritti di sovranità, trasferendoli ad una Comunità da essi stessi creata, tali diritti non possono essere revocati con misure unilaterali incompatibili con il concetto di “Comunità”. Su tale base, la Corte statuisce poi che il trattato sancisce il principio che nessuno Stato può opporsi alla piena e uniforme applicazione del diritto comunitario su tutto il territorio della Comunità[3].
Dagli assunti sopra esposti, ne consegue che le norme comunitarie prevalgono su ogni disposizione nazionale con esse in contrasto. Ma vi è di più: il principio della preminenza della norma comunitaria è valido anche nei rapporti con il diritto costituzionale degli Stati membri.
Quindi, la preminenza dell’ordinamento comunitario su quello interno, determina che in caso di conflitto tra le rispettive normative, la disposizione nazionale deve soccombere, nel senso che non sarà più applicabile[4].

3. le fonti del diritto comunitario in generale

La fonte giuridica “primaria” del diritto comunitario è rappresentata dai tre trattati istitutivi delle Comunità europee e gli atti annessi, come quelli di istituzione della CEE e dell’UE. La predominanza dei trattati istitutivi e dei loro atti ed emendamenti è dovuta al fatto che tali documenti contengono i principi giuridici fondamentali e quindi gli obiettivi primari della Comunità Europea nonché l’organizzazione e i sistemi di funzionamento delle sue istituzioni.
Proprio i trattati costituiscono la base del c.d. diritto “derivato”. A tale riguardo, i trattati CE ed Euratom prevedono cinque tipi di provvedimenti (regolamenti, direttive, decisioni, raccomandazioni e pareri)[5], mentre il trattato CECA ne prevede solo tre (decisioni, raccomandazioni e pareri).
Altre fonti del diritto comunitario sono rappresentati dagli accordi internazionali che la CE stipula con i paesi terzi o altre organizzazioni, oltre agli accordi che gli Stati membri stipulano tra loro stessi (soprattutto nel settore del diritto internazionale privato).
Oltre ai principi generali del diritto (che esprimono i concetti primari di diritto e giustizia che sono alla base dell’ordinamento giuridico comunitario), anche il “diritto consuetudinario” figura tra le fonti non scritte del diritto comunitario. E’ un diritto che nasce dalla pratica e dalla comune accettazione delle norme così prodotte e che può completare o modificare il diritto scritto.

4. le fonti del diritto derivato

Posto che il diritto derivato è fondato sui trattati sia per quanto concerne gli obiettivi che relativamente alle procedure per la sua creazione, esso può assumere essenzialmente le seguenti forme, elencate in ordine di importanza:
a) Regolamenti.
Essi hanno portata generale in quanto essendo indirizzati a tutti i soggetti giuridici comunitari e sono obbligatori in tutti i loro elementi.
Le disposizioni regolamentari sono inoltre caratterizzate dalla loro immediata e diretta applicabilità nell’ordinamento interno[6]. Infatti, tali norme sono complete in tutti i loro elementi in quanto prevedono nel dettaglio la disciplina della fattispecie cui si indirizzano, senza che sia necessaria un’attività integrativa del singolo Stato. Tali caratteristiche del regolamento sono giustificate dal fatto che esso ha come obiettivo principale l’unificazione del diritto.
b) Direttive.
A riguardo si rimanda al paragrafo 5 successivo.
c) Decisioni.
Sono vincolanti in tutti i loro elementi per coloro ai quali sono destinate. Esse non richiedono di una normativa di applicazione nazionale e possono essere indirizzate a qualsiasi o a tutti gli Stati membri, a imprese o a singoli individui.
d) Raccomandazioni e Pareri. Non sono vincolanti e non producono diritti o obblighi giuridici per il destinatario a cui sono diretti.

5. le direttive comunitarie

La direttiva[7], al contrario del regolamento, non ha lo scopo di unificare il diritto, bensì il riavvicinamento delle legislazioni, così da permettere un’eliminazione graduale delle differenze tra le legislazioni nazionali.
Le direttive sono finalizzate al conseguimento di un determinato “risultato” da parte degli Stati membri che sono, quindi, vincolati, a tale obiettivo ( e solo ad esso). Invece, la forma dei mezzi adottati dallo Stato per la realizzazione del risultato è lasciata alla libera iniziativa degli stessi. In tal modo, anche quando si deve conseguire un obiettivo comunitario, gli Stati membri, nel perseguimento del risultato, possono nel contempo tenere conto delle le loro peculiarità nazionali. Ciò è possibile in quanto, a differenza del regolamento, la direttiva prescrive norme che non sostituiscono automaticamente quelle nazionali, anche se gli Stati hanno l’obbligo di adeguare la propria legislazione a quella comunitaria.
La direttiva può essere rivolta a qualsiasi Stato membro (anche ad uno soltanto) oppure a tutti e contiene, tra l’altro, il termine entro cui i destinatari sono obbligati ad adottare gli atti che ritengono opportuni finalizzati a recepire le sue disposizioni. Attraverso il recepimento della direttiva, deve essere creata una situazione giuridica che consenta di determinare chiaramente i diritti e i doveri in capo ai soggetti della Comunità. Lo Stato membro potrà allora scegliere i mezzi per creare tali situazioni avvalendosi di atti puntuali che creino nuove norme giuridiche, (per esempio, leggi o regolamenti o atti amministrativi, a seconda dei casi[8]), oppure attuerà le disposizioni della direttiva mediante la modifica o l’abrogazione di norme giuridiche già esistenti nel proprio ordinamento[9].
Quanto all’obiettivo da raggiungere, la direttiva definirlo genericamente, oppure le istituzioni comunitarie possono definirlo in maniera esatta, al punto tale che relativamente agli stessi contenuti lo Stato membro non possieda di fatto alcun margine di manovra. Infatti, alcune norme comunitarie paiono dotate di “effetto diretto” in quanto sufficientemente chiare e precise tanto da non richiedere ulteriori atti (comunitari o nazionali) per la loro esecuzione[10].
Pertanto, tali norme sarebbero idonee a creare immediatamente e senza successivi provvedimenti legislativi dello Stato membro, delle posizioni soggettive in capo a persone fisiche o giuridiche che, come tali, potrebbero essere fatte valere dai singoli dinanzi al giudice nazionale.
In linea di principio non è prevista un’efficacia immediata delle direttive[11], anche se di fatto, quando tali atti normativi possiedono le caratteristiche sopra descritte, non ci si può esimere dal formulare altre considerazioni in merito alla loro diretta applicabilità, soprattutto qualora gli atti per l’attuazione della direttiva non vengano emanati o vengono adottati in maniera difforme alle disposizioni dell’atto comunitario.
Proprio per tali motivi, la Corte di Giustizia delle Comunità Europee è intervenuta più volte sull’argomento formando una giurisprudenza[12] costante che predilige la tesi dell’immediata efficacia della direttiva a determinate condizioni.
In sostanza, la Corte ha fissato i seguenti presupposti per l’effetto diretto:
le disposizioni della direttiva devono essere chiare e precise nella determinazione dei diritti in capo ai soggetti;
le disposizioni devono essere suscettibili di applicazione immediata. In altri termini, la rivendicazione dei diritti da parte dei soggetti non deve essere vincolata ad obblighi o condizioni;
il legislatore nazionale non deve avere margini di manovra riguardo al contenuto;
deve essere scaduto il termine di recepimento della direttiva[13].
Anche la Corte costituzionale, richiamando la giurisprudenza della Corte di Giustizia, ha riconosciuto che l’efficacia delle direttive deve essere valutata “con riguardo non solo alla forma, ma anche alla sostanza dell’atto ed alla sua funzione nel sistema del Trattato e pertanto anche le direttive possono contenere disposizioni precettive idonee a produrre effetti diretti nei rapporti tra gli Stati membri destinatari ed i soggetti privati”[14].
Successivamente[15] la Corte ha in sostanza ribadito esplicitamente ciò che è stato affermato dalla Corte di Giustizia Europea, ribadendo che la direttiva è immediatamente efficace quando non consente allo Stato alcuna valutazione discrezionale in merito all’attuazione, sia sufficientemente precisa e sia, altresì, trascorso inutilmente il termine per la sua attuazione, cosicché lo Stato nei confronti del quale il singolo fa valere la prescrizione risulti inadempiente. La verifica della sussistenza dei presupposti di cui sopra è rimessa al giudice nazionale[16].
Si è già detto che la direttiva, per sua natura, vincola gli Stati membri cui è rivolta e non può essere fonte diretta di obblighi a carico di un singolo. Per tale motivo, l’effetto diretto della direttiva non può essere fatto valere nei confronti del singolo, ma solo nei confronti dello Stato o degli enti territoriali[17] (c.d. effetto diretto “orizzontale”). Per lo stesso motivo, relativamente ai rapporti tra i cittadini (c.d. effetto diretto “verticale”), il singolo non potrà far valere un proprio diritto derivante dalla direttiva nei confronti di altri cittadini.
La Corte di Giustizia Europea ha anche riconosciuto (nelle sentenze “Francovich” e “Bonifici”) l’obbligo degli Stati membri di risarcire i danni provocati dalla mancata o dalla scorretta attuazione delle direttive. Secondo la Corte, il dovere di risarcimento, benché non sia espressamente previsto dal diritto comunitario, costituisce parte integrante inscindibile dell’ordinamento giuridico comunitario, in quanto quest’ultimo vedrebbe ostacolata la sua piena efficacia e ridotta la tutela dei diritti da essa creati se i cittadini comunitari non avessero la possibilità di ottenere un risarcimento qualora i loro diritti siano violati da un’azione degli Stati membri contraria al diritto comunitario[18].
Valutando la portata delle considerazioni fatte fin qui, soprattutto alla luce della giurisprudenza della CGCE, in presenza di una non tempestiva attuazione di una direttiva, il cittadino dello Stato membro a cui essa è rivolta ha a sua disposizione margini piuttosto ampi per invocare l’applicazione della direttiva stessa ed agire conseguentemente per il riconoscimento dei danni.

15 maggio 2004
* Tecnico della prevenzione e collaboratore al Settore Diritto Ambientale dell’Arpa Lombardia
Note:
[1] Art. 10: Gli Stati membri adottano tutte le misure di carattere generale e particolare atte ad assicurare l’esecuzione degli obblighi derivanti dal presente trattato ovvero determinati dagli atti delle istituzioni della Comunità (…) Essi si astengono da qualsiasi misura che rischi di compromettere la realizzazione degli scopi del presente trattato”.
[2] Infatti, se il diritto comunitario venisse subordinato a quello nazionale, le sue disposizioni potrebbero sempre essere abrogate da quelle dello Stato membro.
[3] Si veda Sentenza CGE 15 luglio 1964 (Causa 6/64) – Costa Vs. ENEL.
[4] In Italia, ad iniziare dalla la sentenza 170/1984, la Corte costituzionale ha ritenuto che nelle materie riservate alla normazione comunitaria, il giudice ordinario deve applicare direttamente queste, che prevalgono sulla legge nazionale incompatibile, anteriore o successiva che sia; né può il giudice denunciare alla Corte costituzionale, in riferimento all’art. 11 Cost., tale incompatibilità.
[5] Si vedano in proposito l’art. 249 del trattato CE e l’art. 161 del trattato Euratom.
[6] Le norme sono dette self-executing, anche se i regolamenti possono, talora, essere non self-executing, cioè possono non presentare, “completezza di contenuto dispositivo”.
[7] Nel trattato CECA è denominata “raccomandazione”.
[8] In Italia si adottano spesso decreti legislativi in base a leggi delega.
[9] A riguardo, si segnala che la direttiva è rivolta agli Stati e non ai cittadini; pertanto, in linea di principio, solo lo Stato destinatario, mediante l’applicazione della direttiva, può conferire diritti e obblighi ai propri consociati.
[10] Di solito, le direttive con tali caratteristiche vengono emanate nei settori delle norme tecniche e della difesa dell’ambiente.
[11] Si veda in proposito l’art. 189 del Trattato CEE.
[12] Una delle prime sentenze della Corte di Giustizia in materia è quella relativa al Caso Van Gend en Loos, causa 26/62, sentenza 5 febbraio 1963.
[13] Dai presupporti elencati può sostenersi che il fine primario dell’immediata efficacia della direttiva sia soprattutto quello di “sanzionare” lo Stato che non ha applicato la norma comunitaria in luogo del diritto interno.
[14] Così si espressa la Corte costituzionale nella sentenza 22 luglio 1976, n. 182.
[15] Sentenza Corte cost. 18 aprile 1991, n. 168. In tale occasione, la Corte ha ritenuto che la conseguenza della diretta applicabilità delle direttive è che qualsiasi norma di diritto interno non conforme deve essere disapplicata.
[16] Beltrame, Gestione dei rifiuti e sistema sanzionatorio, Padova 2000, pag. 53.
[17] Si veda anche Caso Foster, causa C-188/89, sentenza 12 luglio 1990.
[18] In www.Eur.Lex.it.