I nuovi “Diritti di Accesso”: differenze tra accesso semplice e civico

Analisi dei diritti di accesso ai documenti amministrativi: rapporto cittadini-PA, trasparenza e rilascio di atti per maggiore efficienza.

Il presente lavoro di tesi si pone l’obiettivo di analizzare i c.d. “Diritti di Accesso” ai documenti amministrativi, istituto giuridico di notevole impatto sociale che regola il rapporto intercorrente tra i cittadini e la Pubblica Amministrazione, con la doppia funzione di consentire sia al privato il rilascio di documenti altrimenti disponibili soltanto al soggetto pubblico, sia di garantire una maggiore trasparenza in termini di efficacia ed efficienza della attività amministrativa che l’ente pubblico deve garantire ai singoli utenti. Per approfondire, puoi consultare la nostra Guida normativa per l’Amministrazione Locale

Indice

1. Le tre tipologie di diritti di accesso post Riforma


Dalla panoramica che emerge dall’excursus normativo post Riforma, si può notare come sia cambiato il diritto di accesso[1] nel corso degli anni, infatti si evidenzia l’esistenza di tre tipologie di diritto di accesso (si parla, a riguardo, di “diritti di accesso”): l’accesso documentale previsto dagli articoli 22 e seguenti della legge 241/90, l’accesso civico semplice previsto dal comma 1 dell’art 5 del D.Lgs. 33/2013 e l’accesso civico generalizzato previsto dal comma 2 dell’art 5 del D.Lgs. 97/2016.
Per avere un quadro più completo, è necessario sottolineare le differenze tra
diritto di accesso documentale e diritto di accesso civico semplice e generalizzato:

  • nel diritto di accesso documentale, può richiedere l’accesso soltanto colui che abbia “un interesse diretto, concreto ed attuale corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata, collegata al documento al quale si richiede l’accesso”, invece nella seconda tipologia di diritto di accesso “chiunque” può richiedere di accedere ai documenti amministrativi;
  • nell’accesso documentale, il richiedente ha l’obbligo di motivazione per poter fare l’istanza, mentre nell’accesso civico non è previsto alcun obbligo di motivazione;
  • il diritto di accesso civico viene anche utilizzato per un maggior controllo sull’operato della pubblica amministrazione, ciò che invece non accade nell’accesso classico;
  • per quanto riguarda il procedimento in seguito al mancato accesso a favore del richiedente, nell’accesso civico, nei casi di diniego parziale o totale o in caso di mancata risposta dopo 30 giorni, il cittadino può presentare l’istanza al Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza che decide entro 20 giorni dalla presentazione della domanda di riesame con un provvedimento motivato, invece nell’accesso classico si forma il silenzio rigetto dopo i 30 giorni. Posto ciò, si può concludere dicendo che i diritti di accesso citati coesistono fra loro, seppur con procedure e norme di base tra loro diverse, considerato che  la normativa posta alla base dei diritti di accesso mira a garantire la trasparenza e la partecipazione dei cittadini all’attività amministrativa ed è volta a tutelare la riservatezza e i diritti dei soggetti coinvolti.

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2. Accesso agli atti e nuove forme di accesso civico


Il diritto di accesso ai documenti amministrativi costituisce il principale mezzo per conseguire la trasparenza. Esso era inizialmente disciplinato in via esclusiva dagli artt. 22 ss. della L. 241/1990. In tale testo contesto normativo, l’accesso è considerato come il principale mezzo attraverso cui garantire la salvaguardia di specifiche situazioni giuridicamente tutelate, ma non anche uno strumento preordinato ad un controllo generalizzato dell’operato delle PP.AA. (art. 24, co. 3, L. 241/1990). La L. 241/1990 prevede, infatti, due diverse tipologie di accesso: quello endoprocedimentale e quello esoprocedimentale. L’accesso partecipativo o endoprocedimentale è disciplinato dall’art. 10, comma 1, lett. a), L. 241/1990, e consiste nel diritto di «prendere visione degli atti del procedimento», riconosciuto ai soggetti di cui agli artt. 7 e 9, ossia a quelli cui deve essere comunicato l’avvio del procedimento e a quelli che hanno la facoltà di intervenirvi. Il diritto di accesso[2] ai documenti amministrativi è disciplinato anche dagli artt. 22 ss. della L. 241/1990 – oltre che dal D.P.R. 184/2006 –, ove lo stesso è riconosciuto ai «soggetti privati», compresi «quelli portatori di interessi pubblici o diffusi, che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso» (art. 22, comma 1, lett. b).
I soggetti portatori delle situazioni giuridiche soggettive citate possono presentare richiesta di accesso, che si sostanzia nella richiesta di visione o di estrazione copia dei documenti collegati all’interesse dei titolari richiedenti.
 Il diritto di accesso può essere esercitato sia in via informale che in via formale.
«Qualora in base alla natura del documento richiesto non risulti l’esistenza di controinteressati» (art. 5, comma 1 D.P.R. 184/2006) – ovvero quei «soggetti, individuati o facilmente individuabili in base alla natura del documento richiesto, che dall’esercizio dell’accesso vedrebbero compromesso il loro diritto alla riservatezza» (art. 22, comma 1, L. 241) – «il diritto di accesso può essere esercitato in via informale mediante richiesta, anche verbale, all’ufficio dell’amministrazione competente a formare l’atto conclusivo del procedimento o a detenerlo stabilmente» (art. 5, comma 1, D.P.R. 184/2006).
Nel caso in cui siano presenti soggetti controinteressati, l’istanza di accesso[3] potrà essere presentata soltanto in via formale, attraverso istanza motivata rivolta alla «autorità competente a formare l’atto conclusivo o a detenerlo stabilmente» (art. 2,co.2,D.P.R.184/2006).

3. Responsabile Unico del Procedimento


Il responsabile del procedimento di accesso è «il funzionario preposto all’unità organizzativa o altro dipendente addetto all’unità competente a formare il documento o a detenerlo stabilmente» (art. 6, D.P.R. 184/2006).
Nel caso in cui l’Ente ravvisi, sulla base del documento di cui si richiede l’accesso e degli atti e documenti da questi richiamati (artt. 3 e 7, co. 2, D.P.R. 184/2006), la presenza di soggetti controinteressati, «è tenuta a dare comunicazione agli stessi, mediante invio di copia con raccomandata con avviso di ricevimento, o per via telematica per coloro che abbiano consentito tale forma di comunicazione» (art. 3, D.P.R. 184/2006), così da consentire loro, «entro dieci giorni dalla ricezione della comunicazione», di «presentare una motivata opposizione […] alla richiesta di accesso. Decorso tale termine, la pubblica amministrazione provvede sulla richiesta» (art. 3, D.P.R. 184/2006); quest’ultima – sulla quale l’ente dovrà decidere nel termine di trenta giorni, decorsi inutilmente i quali la stessa si intenderà respinta (art. 25, co. 4, L. 241/1990) – potrà essere accolta (art. 7, D.P.R. 184/2006), rifiutata, limitata o differita (art. 9, D.P.R. 184/2006).
L’istanza di accesso potrà essere presentata solo dai soggetti legittimati ex art. 22, L.241/1990 – legittimazione che dovrà essere dimostrata attraverso la motivazione della istanza relativa –, che richiedano documenti collegati alla situazione giuridica soggettiva dell’istante, dimostrando anche tale collegamento attraverso la motivazione della richiesta di ostensione.

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4. Limiti ai diritti di accesso


Il diritto di accesso conosce dei limiti, disciplinati dall’art. 24, L. 241/1990.
Nel caso di accoglimento, il relativo atto recherà «l’indicazione dell’ufficio, completa della sede, presso cui rivolgersi, nonché di un congruo periodo di tempo, comunque non inferiore a quindici giorni, per prendere visione dei documenti o per ottenerne copia» (art. 7, D.P.R. 184/2006) e «il rilascio di copia è subordinato soltanto al rimborso del costo di riproduzione, salve le disposizioni vigenti in materia di bollo, nonché i diritti di ricerca e di visura» (art. 25, L. 241/1990 e art. 7,D.P.R.184/2006).
La richiesta di accesso[4] può poi essere negata o differita e «il rifiuto, la limitazione o il differimento dell’accesso richiesto in via formale sono motivati, a cura del responsabile del procedimento di accesso, con riferimento specifico alla normativa vigente, alla individuazione delle categorie di cui all’articolo 24 della legge, ed alle circostanze di fatto per cui la richiesta non può essere o proposta. Il differimento dell’accesso è disposto ove sia sufficiente per assicurare una temporanea tutela agli interessi di cui all’articolo 24, comma 6, della legge, o per salvaguardare specifiche esigenze dell’amministrazione, specie nella fase preparatoria dei provvedimenti, in relazione a documenti la cui conoscenza possa compromettere il buon andamento dell’azione amministrativa. 3. L’atto che dispone il differimento dell’accesso ne indica la durata» (art. 7, D.P.R. 184/2006).
Avverso il provvedimento di differimento o di diniego (anche tacito) della richiesta di accesso, si può presentare ricorso al T.a.r., nel termine di 30 giorni dalla comunicazione del diniego o dalla formazione del silenzio rifiuto (art. 25, co.4,L.241/1990).
Avverso il diniego o il differimento della richiesta di accesso è possibile altresì presentare ricorso amministrativo alla Commissione per l’accesso, nel termine di 30 giorni, ai sensi dell’art. 12, D.P.R. 184/2006.
Il diritto di accesso civico si affianca al tradizionale istituto dell’accesso documentale ed ha il fine di consentire un controllo diffuso da parte dei cittadini sull’operato delle PP.AA. e degli altri soggetti obbligati all’adozione delle misure di trasparenza e pubblicità. L’istituto è disciplinato dall’art. 5, co. 1, D.Lgs. 33/2013, che riconosce in capo a chiunque il diritto di richiedere l’accesso non soltanto a documenti, ma anche a informazioni o dati oggetto di pubblicazione obbligatoria.
Il diritto di accesso civico ‘semplice’ è riconosciuto a chiunque e ha ad oggetto i soli dati, informazioni e documenti oggetto di pubblicazione obbligatoria. La relativa richiesta, nella quale devono essere identificati i dati, le informazioni o i documenti richiesti è presentata mediante una istanza non motivata rivolta alla PEC del RPCT. In seguito alla presentazione dell’istanza l’ente sarà tenuto a pubblicare sul sito, nel termine di trenta giorni dalla richiesta, «i dati, le informazioni o i documenti richiesti e a comunicare al richiedente l’avvenuta.

5. Accesso civico generalizzato


Il D.Lgs. 97/2016 ha introdotto il nuovo istituto che l’ANAC ha denominato ‘accesso civico generalizzato’, il quale può essere esercitato da chiunque e ha ad oggetto i dati e i documenti «detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione ai sensi del presente decreto, nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi giuridicamente rilevanti secondo quanto previsto dall’articolo 5-bis» (art. 5, co. 2, D.Lgs. 33/2013).
Il diritto di accesso civico generalizzato è esercitato attraverso la presentazione di una istanza non necessariamente motivata e deve identificare i dati ed i documenti richiesti. Essa è trasmessa – anche per via telematica – alternativamente: «all’ufficio che detiene i dati, le informazioni o i documenti» o alla PEC dell’ente di riferimento. Nel caso in cui l’ente individui eventuali controinteressati ai sensi dell’art. 5 bis, co. 2, esso dovrà comunicare agli stessi la richiesta di accesso, i quali potranno presentare motivata opposizione entro dieci giorni dalla ricezione della comunicazione, nel corso dei quali il termine per la conclusione del procedimento è sospeso. Decorso tale lasso temporale l’Ente sarà tenuto a provvedere circa la richiesta. Il procedimento di accesso civico «deve concludersi con provvedimento espresso e motivato nel termine di trenta giorni dalla presentazione dell’istanza con la comunicazione al richiedente e agli eventuali controinteressati» (art.5, co. 6).

6. Casi di diniego dell’accesso


Nei casi di diniego totale o parziale dell’accesso[5] o di mancata risposta entro il termine indicato all’art. 5, comma 6, il richiedente può presentare richiesta di riesame al responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza, che decide con provvedimento motivato, entro il termine di venti giorni. Se l’accesso è stato negato o differito a tutela degli interessi di cui all’articolo 5-bis, comma 2, lettera a), il suddetto responsabile provvede sentito il Garante per la protezione dei dati personali, il quale si pronuncia entro il termine di dieci giorni dalla richiesta.
A decorrere dalla comunicazione al Garante, il termine per l’adozione del provvedimento da parte del responsabile è sospeso, fino alla ricezione del parere del Garante e per un periodo non superiore ai predetti dieci giorni.
Avverso la decisione dell’amministrazione competente o, in caso di richiesta di riesame, avverso quella del responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza, il richiedente può proporre ricorso al Tribunale amministrativo regionale ai sensi dell’articolo 116 del Codice del processo amministrativo di cui al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104.

Note


[1] A. Tevere, op. cit.; cfr. M. Deodati, 10/04/2020 – Diritto di accesso generalizzato e contratti pubblici:l’Adunanza plenaria risolve il conflitto giurisprudenziale, in www.segretaricomunalivighenzi.it
[2] V. Tevere, op. cit.; cfr. M. Deodati, op. cit; cfr. F. Renda, Consiglio di Stato, Sez. III, 16/12/2019, ordinanza n. 8501, in www.silaw-taxlegal.it; cfr. L. Facondini, L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato si pronuncia sul rapporto tra accesso civico generalizzato e accesso al procedimento in materia di contratti pubblici, in www.diritto.it
[3] A. Tevere, op. cit.; cfr. L. Facondini, op. cit.
[4]  V. Tevere, op. cit.; cfr. L. Facondini, op. cit.
[5] V. Tevere, op. cit.; cfr. L. Facondini, op. cit

Cecilia Colletta

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