Il nuovo decreto sicurezza (decreto legge n.48 dell’11 aprile 2025)

Con l’adozione di numerosi provvedimenti in materia di sicurezza il governo sta cercando di contrastare i fenomeni delinquenziali che sono in aumento, soprattutto in materia di criminalità minorile e di femminicidi, determinando una situazione di allarme nell’opinione pubblica, senza tuttavia che vi sia una visione organica e programmatoria del fenomeno. Con il decreto legge n. 48 in data 4 aprile 2025 l’esecutivo ha previsto significative novità in materia di contrasto del terrorismo e della criminalità organizzata, di amministrazione dei beni sequestrati e confiscati, di sicurezza urbana, di tutela del personale del comparto sicurezza, difesa e soccorso pubblico, di gestione dei detenuti e delle attività lavorative all’interno e all’esterno degli istituti penitenziari. Tuttavia, alcune disposizioni, come quella che prevede la modifica delle norme relative al rinvio della pena per donne incinte e madri di bambini fino a un anno di età, potrebbero non essere conformi ai principi di umanità e avere una limitata efficacia deterrente. Si ritiene che le misure adottate dovrebbero essere rivolte anche e soprattutto ad un potenziamento delle strutture di assistenza sociale e di salvaguardia psicologica della popolazione, fermo restando che alcune disposizioni del decreto legge appaiono opportune e necessarie. Per restare sempre aggiornato sulle evoluzioni della giustizia penale: Come cambia il processo penale – Dall’abrograzione dell’abuso d’ufficio al decreto giustizia

1. I principali provvedimenti dell’attuale governo in materia di sicurezza

Il primo significativo provvedimento in materia di sicurezza dell’attuale governo è stato approvato dal Consiglio dei Ministri con il decreto legge n.162/2022 del 31 ottobre 2022, convertito con modificazioni dalla legge 30 dicembre 2022, n. 199 che, tra le altre misure (vaccinazioni anti SARS-COV-2 e benefici penitenziari), ne conteneva alcune in materia di prevenzione e contrasto dei raduni illegali.[1]
In sede di conversione del provvedimento è stato introdotto nel Codice penale un nuovo articolo, il 633-bis, rubricato “Invasione di terreni o edifici con pericolo per la salute pubblica o l’incolumità pubblica”. Un reato che, nella formulazione originaria prevista dal decreto legge, era stato oggetto di aspri dibattiti che hanno portato a numerosi emendamenti.[2]
La criticità sollevata da più parti di far rientrare nell’alveo della disposizione differenti tipi di raduni con più di cinquanta persone, è stata superata con l’emendamento che ha portato alla creazione di una fattispecie di reato di pericolo concreto a dolo specifico.
L’elemento soggettivo del nuovo art. 633-bis c.p. circoscrive l’ambito applicativo del delitto subordinandone la consumazione al perseguimento del “fine di realizzare un raduno musicale o avente altro scopo di intrattenimento” nel rispetto del principio di determinatezza e scongiurando, così, interpretazioni estensive.
Altra modifica apportata dalla legge di conversione è la collocazione del reato nel Codice penale. Il decreto-legge prevedeva che la fattispecie rientrasse tra i delitti contro l’incolumità pubblica di cui all’art. 434-bis c.p. La legge n.199/2022 dispone, invece, che il reato sia disciplinato dall’art. 633-bis c.p., successivo al più coerente reato di invasione di terreni o edifici ex art. 633 c.p. rubricato tra i reati contro il patrimonio.
L’aumento esponenziale, poi, degli omicidi di genere nel nostro Paese, spesso perpetrati con modalità agghiaccianti, come nel caso di Giulia Cecchetin, che ha destato sconcerto anche per la giovane età della vittima e per l’ambiente familiare in cui è maturato il delitto, ha indotto il Parlamento ad approvare celermente e all’unanimità la legge n. 168 del 24 novembre 2023, “Disposizioni per il contrasto della violenza sulle donne e della violenza domestica”.[3]
Il provvedimento, composto da 19 articoli, è diretto soprattutto alla prevenzione per evitare che i cosiddetti “reati spia” possano poi degenerare in fatti più gravi. E infatti l’inasprimento riguarda soprattutto chi è già stato destinatario dell’ammonimento e ricade nella stessa condotta, i cosiddetti recidivi.[4] 
Tra le principali misure contenute nel provvedimento normativo si segnala, in primo luogo, il rafforzamento della misura di prevenzione dell’ammonimento del questore e di informazione alle vittime (art. 1).
Tale norma prevede, in particolare:

• l’estensione dell’applicazione dell’ammonimento anche ai reati-spia – tra i quali i reati di percosse, lesione personale, violenza sessuale e privata, minaccia grave, atti persecutori, violazione di domicilio – ossia una serie di reati che avvengono nel contesto delle relazioni familiari ed affettive, sia attuali che passate;
• l’aggravamento della pena quando i reati sono commessi da un soggetto ammonito o in presenza di minorenni;
• l’ottenimento della revoca del provvedimento solo dopo almeno tre anni, a seguito di valutazioni positive in appositi percorsi di recupero.[5]

È interessante osservare che il provvedimento prevede l’applicazione delle misure di prevenzione della sorveglianza speciale e dell’obbligo di soggiorno nel Comune di residenza o di dimora, previste dal Codice antimafia, anche agli indiziati di reati legati alla violenza contro le donne e alla violenza domestica (art. 2). Nei confronti di tali soggetti, diventa obbligatorio disporre il divieto di avvicinarsi ai luoghi frequentati abitualmente dalle vittime e l’obbligo di mantenere una determinata distanza, non inferiore a 500 mt. da tali luoghi e dalle vittime.
Importante appare anche la previsione (art. 4) secondo cui, al fine di velocizzare i processi in materia, sono ampliate le fattispecie per le quali è assicurata la priorità, estesa alle ipotesi di costrizione o induzione al matrimonio, lesioni permanenti al viso, violazione dei provvedimenti di allontanamento e di divieto di avvicinamento, diffusione illecita di immagini o video sessualmente espliciti, stato di incapacità procurato mediante violenza, lesione personale. La celerità è inoltre conferita alle richieste di applicazione di misura cautelare personale.
Viene inserito, inoltre, nel Codice di procedura penale un nuovo articolo sulle misure urgenti di protezione della persona offesa (art. 362-bis) ai sensi del quale il PM dispone di 30 giorni al massimo per valutare se richiedere l’applicazione delle misure cautelari, dopodiché il GIP avrà ulteriori 30 giorni al massimo per la decisione sull’istanza (Art. 7).
Tra le ulteriori disposizioni si segnala la previsione dell’arresto in flagranza differita per chi viene individuato, in modo inequivocabile e sulla base di documentazione video-fotografica o che derivi da applicazioni informatiche o telematiche, quale autore di una condotta illecita (art. 10).
In materia di allontanamento d’urgenza dalla casa familiare viene inserita una nuova norma (art.384-bis, 2-bis c.p.p.) la quale prevede che, anche fuori dei casi di flagranza, il pubblico ministero dispone, con decreto motivato, l’allontanamento urgente dalla casa familiare, con il divieto di avvicinarsi ai luoghi abitualmente frequentati dalla persona offesa, nei confronti della persona gravemente indiziata di taluni delitti specifici ove sussistano fondati motivi per ritenere che le condotte criminose  possano essere reiterate ponendo in grave e attuale pericolo la vita o l’integrità fisica della persona offesa e non sia possibile, per la situazione d’urgenza, attendere il provvedimento del giudice (art.11).
L’art. 12 prevede, invece, tra l’altro, che, con il provvedimento che impone il divieto di avvicinamento, viene disposta anche l’applicazione della modalità di controllo del braccialetto elettronico, con eventuale previsione di una misura più grave, qualora l’imputato neghi il proprio consenso: in caso di manomissione del braccialetto elettronico, viene anche disposta la misura cautelare in carcere. Il contravventore ai divieti, agli obblighi e alle prescrizioni conseguenti all’applicazione delle misure previste è punito con la reclusione da uno a cinque anni e l’arresto è consentito anche fuori dei casi di flagranza.
Per contrastare l’acuirsi del fenomeno, che ha assunto dimensioni sempre più preoccupanti, il Consiglio dei ministri ha approvato, poi, in data 19 marzo 2025 lo schema di un ulteriore disegno di legge recante “Introduzione del delitto di femminicidio e altri interventi normativi per il contrasto alla violenza nei confronti delle donne e per la tutela delle vittime”.
Il provvedimento prevede l’introduzione nel sistema giuridico italiano del reato di femminicidio, qualificando come tale il delitto commesso da chiunque provochi la morte di una donna per motivi di discriminazione, odio di genere o per ostacolare l’esercizio dei suoi diritti e l’espressione della sua personalità.
Tra le altre misure previste, l’introduzione nei confronti dei detenuti colpevoli di reati del Codice rosso di limitazioni all’accesso ai benefici previsti dalla legge; la presunzione di adeguatezza degli arresti domiciliari in sede di scelta delle misure cautelari; informazioni, su loro richiesta, ai parenti della vittima in caso di evasione, scarcerazione, revoca e sostituzione delle misure applicate all’imputato o al condannato.
Si osserva, anche, che il Consiglio dei Ministri, in data 16 novembre 2023, in precedenza aveva approvato il c.d. pacchetto sicurezza, con tre disegni di legge. Il primo in materia di sicurezza pubblica, di tutela delle Forze di Polizia nonché di vittime dell’usura e dei reati di tipo mafioso; il secondo in tema di valorizzazione della specificità del Comparto sicurezza, difesa e soccorso pubblico e di funzionalità dell’Amministrazione civile dell’interno e il terzo con la delega al Governo per il riordino delle funzioni e dell’ordinamento della Polizia locale. Per restare sempre aggiornato sulle evoluzioni della giustizia penale: Come cambia il processo penale – Dall’abrograzione dell’abuso d’ufficio al decreto giustizia

3. Il decreto legge n. 48 dell’11 aprile 2025

Le difficoltà incontrate dal Parlamento nell’approvare il citato disegno di legge in materia di sicurezza, anche in conseguenza di alcuni rilievi del Presidente della Repubblica e di dissidi tra le forze di maggioranza, hanno fatto sì che il governo, in data11 aprile 2025, con una mossa irrituale, ha emanato un decreto legge che recepisce sostanzialmente le misure approntate dal menzionato provvedimento cercando nel contempo di superare le osservazioni del Capo dello Stato.
Il testo prevede, in particolare, significative novità in materia di contrasto del terrorismo e della criminalità organizzata, di amministrazione dei beni sequestrati e confiscati, di sicurezza urbana, di tutela del personale del comparto sicurezza, difesa e soccorso pubblico e di gestione dei detenuti e delle attività lavorative all’interno e all’esterno degli istituti penitenziari.[6]
Per quanto riguarda la prevenzione e il contrasto al terrorismo internazionale e ai reati contro l’incolumità pubblica, si punisce con la reclusione da 2 a 6 anni chi si procura o detiene materiale contenente istruzioni sulla preparazione e l’uso di congegni bellici micidiali, armi, sostanze chimiche o batteriologiche e di ogni altra tecnica o metodo per il compimento di atti con finalità di terrorismo. Per chi diffonde o pubblicizza tale materiale con qualsiasi mezzo, anche telematico, si prevede la reclusione da sei mesi a quattro anni (art. 1).
Con riferimento, invece, alla prevenzione e contrasto della criminalità organizzata, si estendono le verifiche antimafia anche alle imprese che aderiscono al “contratto di rete”, così come previsto dal disegno di legge (art. 3).
Si amplia, altresì, per i collaboratori di giustizia e i loro familiari la possibilità di utilizzo di documenti e di identità fiscali di copertura e di costituire società “fittizie” per svolgere attività che richiedono un rafforzato livello di riservatezza (art. 6).
In materia di gestione di immobili abusivi, si prevede il coinvolgimento immediato da parte degli enti locali e la competenza del giudice che, con il provvedimento di confisca, ordina la demolizione in danno e l’area di sedime è acquisita al patrimonio indisponibile del Comune (art. 7, lett. d).
Con riferimento alla Sicurezza urbana si introduce una nuova fattispecie di reato (art. 634-bis) finalizzata al contrasto del fenomeno delle occupazioni abusive di immobili. In tali casi è prevista la procedibilità d’ufficio se il fatto è commesso nei confronti di persona incapace per età o per infermità, o su immobili pubblici o a destinazione pubblica. Nel caso di occupazione di abitazioni, la pena prevista è la reclusione da due a sette anni e si prevede una procedura volta ad accelerare la liberazione dell’immobile occupato qualora lo stesso risulti unica abitazione del denunciante (art. 10).
Recependo le richieste pervenute da più parti, si inaspriscono le pene per reati commessi in ambito urbano. In particolare, viene prevista una nuova circostanza aggravante per i delitti non colposi contro la vita e l’incolumità pubblica e individuale, contro la libertà personale e contro il patrimonio, o che comunque offendono il patrimonio, qualora commessi all’interno o nelle immediate adiacenze delle stazioni ferroviarie e delle metropolitane o all’interno dei convogli adibiti al trasporto passeggeri (art. 11). Appare, poi, apprezzabile il rafforzamento degli strumenti di deterrenza e di repressione delle truffe agli anziani, mediante l’introduzione di una specifica ipotesi di truffa aggravata con pene da due a sei anni e multa da euro 700 a euro 3.000 (art. 11, comma 2).
Si prevede anche l’aggravamento della pena prevista per il reato di danneggiamento in occasione di manifestazioni pubbliche (art. 12).
Viene, altresì, esteso il cosiddetto DASPO urbano a coloro che risultino denunciati o condannati, anche con sentenza non definitiva, nel corso dei cinque anni precedenti, per delitti contro la persona o contro il patrimonio commessi nelle aree interne e nelle pertinenze di infrastrutture ferroviarie, aeroportuali, marittime e di trasporto pubblico locale, urbano ed extraurbano (art. 13). Misura questa preceduta dalla previsione in via amministrativa delle c.d. “zone rosse” in alcuni centri urbani.
E’previsto, poi, l’arresto in flagranza differita al reato di lesioni personali gravi o gravissime a un pubblico ufficiale in servizio di ordine pubblico, commesso in occasione di manifestazioni in luogo pubblico o aperto al pubblico (art. 13).
Tra le misure più contestate in quanto potrebbe incidere sul diritto di manifestare, riconosciuto dalla Carta costituzionale all’art. 17, è quella che eleva a delitto l’illecito amministrativo per blocco stradale, con la pena della reclusione fino a un mese e la multa fino a 300 euro. In caso di fatto commesso da più persone, la reclusione va da sei mesi a due anni (art.14).
Un altro intervento, suggerito anche dal Capo dello Stato, è quello previsto in materia di esecuzione della pena, in quanto si cancella l’obbligo di rinvio della stessa per le donne incinte e con prole e se ne preclude il rinvio facoltativo se da ciò derivi una situazione di pericolo, di eccezionale rilevanza, di commissione di ulteriori delitti. Si prevede, inoltre, la differenziazione nelle modalità di esecuzione della pena tra la madre di figli di età fino a 1 anno e delle madri di figli di età compresa da 1 a 3 anni. Comunque, sarà sempre obbligatorio che la custodia avvenga in un Istituto a custodia attenuata per madri detenute (I.C.A.M.) (art. 15).
Un’altra misura che potrebbe avere un forte impatto sulle attività produttive riguarda la modifica delle norme relative alla promozione della coltivazione e della filiera agroindustriale della canapa (la cosiddetta cannabis light), con la specificazione, tra l’altro, che la disciplina vigente non si applica ai prodotti costituiti da infiorescenze di canapa, anche in forma semilavorata, essiccata o triturata, o contenenti tali infiorescenze, compresi gli estratti, le resine e gli oli da esse derivati. Inoltre, la liceità delle coltivazioni di canapa per florovivaismo è circoscritta al florovivaismo professionale. Viene altresì ribadito l’espresso divieto di importazione, cessione, lavorazione, distribuzione, commercio, trasporto, invio, spedizione e consegna delle infiorescenze in quanto per tali condotte si applicano le disposizioni penali e sanzionatorie amministrative di cui al Titolo VIII del D.P.R. n. 309/1990. C’è però un’eccezione, rispetto alla prima versione della norma: il divieto non si applica alla produzione agricola di semi che sono destinati a quegli usi consentiti dalla legge, entro certi limiti di contaminazione che saranno stabiliti dal ministro della Salute con un decreto apposito (art. 18).
Particolare tutela è riservata alle forze di polizia, alle forze armate e al corpo nazionale dei vigli del fuoco e degli organismi del Sistema di informazione per la sicurezza della Repubblica.
Infatti, si introduce una circostanza aggravante per il delitto di violenza o minaccia e di resistenza a pubblico ufficiale se il fatto è commesso nei confronti di un ufficiale o un agente di polizia giudiziaria o di pubblica sicurezza con l’aumento di pena fino alla metà e un’ulteriore circostanza aggravante in caso di atti violenti commessi al fine di impedire la realizzazione di un’infrastruttura (artt. 19-20).
Si prevede, inoltre, la possibilità di dotare le Forze di polizia di dispositivi di videosorveglianza indossabili (bodycam), idonei a registrare l’attività operativa nei servizi di mantenimento dell’ordine pubblico, di controllo del territorio, di vigilanza di siti sensibili e in ambito ferroviario e a bordo treno e quella di utilizzare dispositivi di videosorveglianza, anche indossabili, nei luoghi e negli ambienti in cui vengono trattenute persone sottoposte a restrizione della libertà personale  (art. 21).
In materia di tutela legale degli appartenenti alle Forze di polizia, al Corpo nazionale dei Vigili del fuoco e alle Forze armate per fatti connessi alle attività di servizio, poi, si consente agli agenti e militari indagati per fatti connessi al servizio di continuare a prestare attività lavorativa e si aumenta fino a 10.000 euro l’importo massimo che può essere corrisposto per la tutela legale in ciascuna fase del procedimento (artt. 19-23).
Si rafforza anche la vigilanza dei beni mobili e immobili adibiti all’esercizio di funzioni pubbliche con la previsione, in caso di deturpamento e imbrattamento degli stessi, della pena della reclusione da sei mesi a un anno e mezzo e la multa da 1.000 a 3.000 euro, con incremento della pena detentiva nel massimo (tre anni) e della multa (fino a 12.000 euro), in caso di recidiva (art. 24); si inaspriscono, poi, le sanzioni per violazione delle prescrizioni e degli obblighi impartiti dal personale delle Forze di polizia in servizio di polizia stradale, prevedendo anche la sanzione accessoria della sospensione della patente di guida da 15 a 30 gg, in caso di recidiva per le violazioni previste (art. 25).
Si introduce, inoltre, il nuovo reato di “rivolta all’interno di un istituto penitenziario”, che punisce le condotte di promozione, organizzazione o direzione e partecipazione a una rivolta consumata all’interno di un istituto penitenziario da tre o più persone riunite, mediante atti di violenza o minaccia, tentativi di evasione o atti di resistenza anche passiva che impediscono il compimento degli atti d’ufficio o del servizio necessari alla gestione dell’ordine e della sicurezza (art. 26).
Si inasprisce, altresì, la pena per chi istiga alla disobbedienza delle leggi se il fatto è commesso all’interno di un istituto penitenziario o mediante scritti o comunicazioni diretti a persone detenute. Una fattispecie di reato analoga alla rivolta in istituto penitenziario è introdotta anche per condotte commesse all’interno di centri di trattenimento per migranti irregolari. Inoltre, si dispongono misure a tutela dello stesso personale in relazione ad attività di contrasto rispetto a condotte riferibili a minacce terroristiche e sovversive (art. 27).
Si prevede, poi, la sanzione amministrativa accessoria della chiusura dell’esercizio o dell’attività da 5 a 30 giorni per i casi nei quali le imprese autorizzate a vendere schede S.I.M. di telefonia mobile non osservino gli obblighi di identificazione dei clienti, mediante acquisizione, nel caso si tratti di cittadino non dell’Unione Europea, del permesso di soggiorno, del passaporto o del documento di viaggio equipollente o di un documento di riconoscimento in corso di validità
Si introduce, in aggiunta, la pena accessoria dell’incapacità di contrarre con gli operatori per un tempo da fissarsi tra i sei mesi e i due anni ai condannati per il reato di sostituzione di persona commesso con la finalità di sottoscrivere un contratto per la fornitura di telefonia mobile (art. 32).
Per quanto concerne l’Ordinamento penitenziario, si estende il divieto di concessione di benefici, in relazione all’accertamento della pericolosità sociale, nei confronti dei condannati per i reati di istigazione a disobbedire alle leggi in materia di ordine pubblico e di rivolta negli istituti penitenziari (art. 34).
Opportuna appare, poi, per favorire il reinserimento del detenuto e garantire l’applicazione dell’art. 27 della costituzione, l’introduzione di norme volte a favorire l’attività lavorativa, anche all’esterno, dei detenuti, ricorrendo ad organizzazioni non lucrative (enti del terzo settore) in attuazione di principi di solidarietà sociale e di sussidiarietà orizzontale, con l’estensione della definizione di “persone svantaggiate” anche ai detenuti o internati negli istituti penitenziari e agli ex degenti di ospedali psichiatrici anche giudiziari ( artt. 35-37).

3. Conclusioni

Si ritiene che il decreto di legge in questione abbia senz’altro degli aspetti positivi, ma preveda anche delle norme discutibili, che hanno spinto taluni osservatori a parlare di tendenza verso uno “Stato di Polizia”.
Tuttavia il provvedimento, oltre a disporre un condivisibile rafforzamento della tutela delle nostre Forze di Polizia in prima linea nel contrasto alla criminalità e al terrorismo, presenta profili controversi come la modifica delle norme relative al rinvio facoltativo della pena per donne incinte e madri di bambini fino a un anno di età e l’elevazione a delitto dell’illecito amministrativo per blocco stradale,  fattispecie che, tra l’altro, erano state oggetto di rilievi da parte del Capo dello Stato.
Ma soprattutto appare dubbio che il provvedimento contenga i requisiti previsti per l’emanazione  di un decreto-legge adottato in casi straordinari di necessità e urgenza dal Governo ai sensi dell’art. 77 , comma 2, della Costituzione e regolato ai sensi dell’art. 15 della legge 23 agosto 1988, n. 400.
Infatti, anche se il sindacato sulla necessità e l’urgenza dell’atto normativo è di natura prettamente politica, tuttavia è possibile una conseguente valutazione, anche solo sotto il profilo formale; per cui è accaduto che la Corte costituzionale[7] abbia dichiarato incostituzionale un comma di un decreto in materia di enti locali per mancanza dei requisiti di necessità e urgenza. Di conseguenza una declaratoria d’illegittimità costituzionale da parte della Consulta produrrebbe effetti anche sulla legge di conversione eventualmente approvata dal Parlamento o pubblicata in Gazzetta Ufficiale prima della pronuncia, rendendola nulla. E nella fattispecie in esame non sembra che sussistano i citati requisiti previsti dalla Carta costituzionale, in quanto gli scopi prefissati si sarebbero potuti realizzare con un disegno di legge ordinario, considerata anche la solida maggioranza dell’attuale governo, come dimostra anche il fatto che in precedenza era stato emanato un disegno di legge di contenuto analogo.
Altre misure, come quelle previste per favorire l’attività lavorativa dei detenuti ed in genere quelle a salvaguardia dell’attività delle Forze dell’Ordine, come quelle relative alla tutela economica per fatti commessi in servizio, appaiono quanto mai opportune.
Tuttavia, unitamente alle misure repressive, si ritiene necessaria un’operazione socio-culturale, anche se lunga e difficile, che cerchi di arginare il sorgere dei fenomeni criminosi, e che richiede l’intervento coordinato di numerosi attori, tra cui soprattutto la scuola.
Infine, talune misure previste dal decreto legge a favore delle forze di polizia, che garantiscono con sacrificio personale lo svolgimento di un’ordinata convivenza civile, appaiono doverose e necessarie.

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Note

[1] P. Gentilucci, Prevenzione e contrasto dei raduni illegali: profili di legittimità costituzionale, in Diritto.it del 7 novembre 2022.
[2]  I. Munafò, Reato di rave: dal decreto-legge alla sua conversione, in Rossi, Copparoni &Partners, del 16 gennaio 2023
[3] P. Gentilucci, La nuova legge per il contrasto alla violenza sulle donne, in Diritto.it del 27 novembre  2023.
[4] P. Gentilucci, La stretta sui femminicidi: il Disegno di legge approvato dal Consiglio dei Ministri, in Altalex del 16 giugno 2023.
[5] Comunicato stampa del governo in data 7 giugno 2023.
[6] Comunicato stampa n.122 del Consiglio dei Ministri del 4 aprile 2025
[7] Sentenza n. 171 del 2007.