1.Premessa
Le professioni intellettuali ordinistiche, come noto, sottendono la presenza di Ordini e Collegi professionali, previsti dall’art. 2229 c.c. quali strutture ad appartenenza necessaria, con la funzione di tenuta degli albi e caratterizzate dall’autonomia relativa alla definizione di alcune regole di condotta interne alla professione e dalla vigilanza esterna da parte dell’Autorità statale. L’ente professionale è ente ad appartenenza obbligatoria dal momento che per l’esercizio della professione è necessaria l’iscrizione all’albo da cui discende automaticamente l’appartenenza al gruppo professionale.
Gli Ordini e Collegi professionali non possono essere considerati come enti pubblici non economici tout court, rientrando nella peculiare categoria degli enti pubblici a carattere associativo. Li qualifica come tali l’art. 24, comma 3, della legge 247 del 2012 recante “Nuova disciplina dell’Ordinamento della professione forense”, che definisce il Consiglio nazionale forense e gli Ordini circondariali come enti pubblici non economici a carattere associativo. La stessa definizione è presente anche nell’art.6 del d.lgs.139/2005 con riferimento alla professione di dottore commercialista ed esperto contabile.
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2. L’autonomia finanziaria degli Ordini professionali
Gli Ordini e Collegi Professionali godono di autonomia finanziaria e contabile perché non ricevono alcun contributo statale, potendo provvedere alla propria sussistenza unicamente attraverso il contributo degli iscritti. Non gravando sulla fiscalità generale e alimentandosi esclusivamente con i contributi degli iscritti, il risultato dei loro esercizi non viene incluso nel conto consolidato della pubblica amministrazione. In nessun modo, inoltre, tali enti sono inseriti gerarchicamente nella struttura statale né sono soggetti ai poteri di nomina e controllo dello Stato.
La stessa Corte di cassazione con sentenza n. 21226 emessa il 14 ottobre 2011 ha ritenuto non sussistente un interesse dello Stato ad esercitare un controllo sulla correttezza della gestione degli ordini professionali poiché gli stessi non beneficiano di alcun contributo pubblico, escludendo il controllo di gestione da parte della Corte dei Conti[1].
3. La giurisdizione della Corte dei conti
Di recente, tuttavia, la Corte di Cassazione a SS.UU. con la sentenza n. 17118/2019 si è espressa in riferimento alla sussistenza della giurisdizione contabile nei confronti di un Presidente e di alcuni consiglieri di un ordine dei commercialisti, relativamente alle condotte da questi posti in essere nell’esercizio di tali funzioni. Tali condotte erano consistite nel conferimento di incarichi in violazione della legge 244/2007 con esborsi elevati ed incongrui per attività estranee a quelle proprie dell’ordine. Per tali ragioni il procuratore presso la Corte dei Conti aveva ritenuto il presidente e i consiglieri dell’ordine dei dottori commercialisti responsabili per danno erariale. In primo grado la sezione giurisdizionale della Corte dei Conti aveva dichiarato il difetto di giurisdizione in favore del GO. In appello veniva ribaltata la decisione di primo grado e dichiarata la giurisdizione della corte dei conti.
La Cassazione ha confermato gli esiti dell’appello ritenendo che, al fine del radicarsi della giurisdizione contabile, basti in sostanza la destinazione pubblica delle risorse gestite: “le risorse economiche gestite dall’ente, a prescindere dalla loro provenienza, per il fatto stesso di entrare nel patrimonio dell’ente pubblico, destinato a fini pubblici, devono considerarsi pubbliche, con la conseguenza che il danno che l’ente subisce in merito a tali risorse costituisce danno al patrimonio dell’ente”.
La Cassazione ha richiamato a sostegno della linea argomentativa la natura pubblica degli ordini professionali e affermato che le risorse acquisite attraverso il versamento dei contributi dagli associati, lungi dall’avere una mera ed esclusiva finalità “privata” di autofinanziamento, hanno appunto una prevalente finalità pubblica, “in quanto dirette a finanziare il miglior esercizio di funzioni pubbliche assegnate dalla legge agli Ordini professionali essenzialmente per la tutela della collettività nei confronti degli esercenti della professione, che giustifica l’obbligo della appartenenza all’Ordine professionale”.
La Suprema Corte richiama anche la sentenza della Corte Costituzionale del 3 novembre 2005, n. 405. Si tratta del noto caso in cui la Corte dichiarò incostituzionale la legge toscana che finiva per istituire una sorta di “Cup regionale”, prescrivendo obblighi ed oneri economici a carico degli ordini professionali della Regione. In quella decisione la Corte costituzionale affermò che “La vigente normazione riguardante gli Ordini e i Collegi risponde all’esigenza di tutelare un rilevante interesse pubblico la cui unitaria salvaguardia richiede che sia lo Stato a prevedere specifici requisiti di accesso e ad istituire appositi enti pubblici ad appartenenza necessaria, cui affidare il compito di curare la tenuta degli albi nonché di controllare il possesso e la permanenza dei requisiti in capo a coloro che sono già iscritti o che aspirino ad iscriversi. Ciò è, infatti, finalizzato a garantire il corretto esercizio della professione a tutela dell’affidamento della collettività”. Tale affermazione, tuttavia, non voleva certo sminuire l’autonomia degli ordini mirando piuttosto a ricondurre la disciplina degli ordini e delle professioni alla potestà legislativa statale esclusiva, in modo da evitare pericolose interferenze regionali. La decisione del 2019 segna, quindi, un irrigidimento significativo dei poteri riconosciuti alla Corte dei conti sul comparto ordinistico, anche se resta ferma l’esclusione del controllo di gestione come affermato dalla Cassazione nella sentenza n. 21226 del 14 ottobre 2011. L’ipotesi di ritenere integrato un danno propriamente erariale non può non suscitare perplessità, a fronte di fondi pacificamente non afferenti all’erario.
Di recente l’ordinanza n. 32608 del 2019 sempre a sezione unite della Corte di Cassazione, tuttavia, sembra costituire un’importante inversione di tendenza rispetto a quanto affermato dalla Corte di cassazione a sezioni unite con la sentenza 17118/2019. L’ordinanza affronta la questione relativa al risarcimento del danno cagionato dalla mala gestio del Presidente e del Direttore generale di una società (ENPAM sicura s.r.l.) con socio unico la Fondazione Ente nazionale di previdenza e assistenza dei medici e degli odontoiatri. Nel caso di specie la Cassazione a sezioni unite ha dichiarato con ordinanza il difetto di giurisdizione. Di particolare interesse il passaggio relativo all’ambito di estensione soggettivo del d.lgs. 175 del 2016 (Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica). La Cassazione sottolinea che l’art. 2, comma 1, lett. a) del citato testo normativo definisce come amministrazioni pubbliche “le amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2 del d.lgs. 165 del 2001, i loro consorzi o associazioni per qualsiasi fini istituite, gli enti pubblici economici e le autorità di sistema portuale. La fondazione ENPAM non è ricompresa nel novero delle amministrazioni pubbliche, come tali definite dall’art. 2, comma 1, lettera a) del testo unico. In sostanza, in modo assimilabile alla sentenza del Tar Catania n. 2307 del 2018, l’ordinanza afferma che per essere ricompreso nel citato testo normativo l’ente deve essere espressamente menzionato.
4. Conclusioni
Non va dimenticato che non gravando sulla fiscalità generale e alimentandosi esclusivamente con i contributi degli iscritti gli Ordini e i Collegi professionali sono stati sottratti dal legislatore all’applicazione delle norme in materia di spending review.
Come noto, l’art. 2 del d.l. 6 luglio 2012 n. 95, convertito con modificazioni dalla legge 7 agosto 2012 n. 135, ha previsto una riduzione delle dotazioni organiche “delle amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, delle agenzie, degli enti pubblici non economici, degli enti di ricerca, nonché degli enti pubblici di cui all’articolo 70, comma 4, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165”.
La ratio di tale provvedimento legislativo è evidentemente la riduzione della spesa pubblica e, quindi, misure di contenimento della spesa dei soggetti il cui funzionamento costituisce un onere a carico dello Stato.
La peculiare natura di tali enti già sarebbe bastata a tener fuori gli Ordini e Collegi professionali dall’applicazione di tali norme, non essendovi un’ apprezzabile motivazione alla riduzione della spesa di enti non finanziati dallo Stato; ma gli ordini sono stati espressamente esclusi dal campo di applicazione soggettivo della normativa in questione grazie al successivo decreto legge 31 agosto 2013, n. 101 (Disposizioni urgenti per il perseguimento di obiettivi di razionalizzazione nelle pubbliche amministrazioni), convertito dalla legge n. 125 del 2013 [2].
Dal quadro descritto si evidenzia, in conclusione, come sia veramente difficile pensare ad una giurisdizione contabile sugli Ordini professionali.
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Note
[1] Cass. civ., sez. I, sent. 14 ottobre 2011 n. 21226.
[2] L’art. 2, comma 2 bis, il quale ha stabilito che ” Gli ordini, i collegi professionali, i relativi organismi nazionali e gli enti aventi natura associativa, con propri regolamenti, si adeguano, tenendo conto delle relative peculiarità, ai principi del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, ad eccezione dell’articolo 4, del decreto legislativo 27 ottobre 2009, 150, ad eccezione dell’articolo 14 nonché delle disposizioni di cui al titolo III, ((e ai soli principi generali)) di razionalizzazione e contenimento della spesa ((pubblica ad essi relativi)), in quanto non gravanti sulla finanza pubblica”.
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