Organi comunali e provinciali e ordinanze sul traffico

di CALOGERO FERLISI e GIUSEPPE LA GRECA 

 Una delle caratteristiche della normazione in materia di attività degli organi degli enti locali è data dalla circostanza che la normativa di riferimento scaturisce da un ampio ventaglio di disposizioni che derivano dai più disparati settori pubblicistici. L’intendimento di questo breve scritto è quello di esaminare le competenze degli organi degli enti locali – comuni e provincie – con riferimento ai provvedimenti concernenti la circolazione stradale e l’attività prescritta dal Codice della Strada e  relativo Regolamento di esecuzione.

Tale esame assume rilievo alla luce dell’intervenuto trasferimento di competenze dagli organi politici all’apparato burocratico operato con il D.  Lgs. 31.3.98, n. 80.

L’art.   5 del D. Lgs 285/92 (nuovo Codice della Strada), stabilisce che “i provvedimenti per la regolamentazione della circolazione sono emessi  dagli  enti proprietari,  attraverso gli organi competenti a norma  degli  articoli  6  e 7, con ordinanze motivate e rese note al pubblico mediante i prescritti segnali[…]”.

I successivi menzionati articoli 6 e 7 concernono rispettivamente la regolamentazione della circolazione fuori e dentro i centri abitati.

Vediamo le competenze degli organi degli enti locali concernenti l’emanazione di tali provvedimenti e le eventuali implicite modificazioni che tali disposizioni hanno ricevuto con l’intervento da una parte del D. Lgs n. 80/98 da una parte e con la pertinente normazione regionale dall’altra.

In particolare, con riferimento alla regolamentazione dei provvedimenti concernenti le fattispecie di cui all’art. 6 comma 4 (regolamentazione della circolazione fuori dei centri abitati) del Codice della Strada, le relative decisioni sono assunte, così come espressamente previsto, dal sindaco (per le strade comunali o vicinali) o dal presidente della provincia (se si tratta di strade provinciali) con ordinanza e riguardano:

v    la sospensione della circolazione per motivi di incolumità pubblica;

v    la sospensione della circolazione per urgenti e improrogabili esigenze legate alla  tutela del patrimonio stradale;

v    la sospensione della circolazione per esigenze di ordine tecnico;

v    l’introduzione di obblighi,  divieti  e  limitazioni  di  carattere temporaneo permanente per ciascuna strada o tratto di essa, o per determinate categorie  di  utenti,  in relazione alle esigenze della circolazione o alle caratteristiche strutturali delle strade;

v    la riserva di  corsie a determinate categorie di veicoli o a  veicoli  destinati  a determinati usi;

v    il divieto o limitazione di parcheggio;

v    l’assoggettamento del parcheggio al pagamento di una somma;

v    il divieto di sosta temporaneo per  esigenze  di  carattere tecnico o di pulizia.

L’ottavo comma del predetto art. 6 del C.d.S. statuisce che “le autorità che hanno disposto la sospensione della circolazione di  cui  ai  commi  1  e  4,  lettere a) e b), possono accordare, per esigenze  gravi  e indifferibili o per accertate necessità, deroghe o permessi, subordinati a speciali condizioni e cautele”.

Quid iuris sull’attuale reale competenza del Sindaco e del Presidente della Provincia ad emanare le predette ordinanze. E’ infatti noto come l’art. 45 del D. Lgs 31.3.1998, n. 80, il quale al comma 1 specifica che  “a  decorrere  dalla  data  di  entrata in vigore del presente  decreto,  le  disposizioni previgenti che conferiscono agli organi  di governo  l’adozione  di  atti  di  gestione  e  di atti o provvedimenti  amministrativi di cui all’art. 3, comma 2, del decreto legislativo  3  febbraio  1993,  n. 29, si intendono nel senso che la relativa competenza spetta ai dirigenti”. Se intendiamo atti di gestione tutti quelli posti in essere al di fuori di potestà inerenti ad attività di programmazione, indirizzo politico e controllo, appare evidente come l’emanazione delle ordinanze quali quelle previste all’art. 6 del C.d.S. si configura come provvedimento di natura gestionale che in quanto tale è rimesso alla competenza esclusiva dell’apparato burocratico.

L’art. 7 del C.d.S concerne la regolamentazione della circolazione nei centri abitati, dove “i comuni possono, con ordinanza del sindaco” adottare provvedimenti analoghi a quelli descritti sopra, oltre a provvedere a disciplinare talune fattispecie quali:

v    la previsione di precedenza su determinate strade o tratti di  strade

insieme anche alla prescrizione per i conducenti  prescrivere ai conducenti, dell’obbligo  di arrestarsi  alla cd. intersezione e di dare la precedenza a chi circola su quest’ultima;

v    la riserva di spazi alla sosta dei veicoli degli organi di  polizia  stradale, dei

vigili del fuoco, dei servizi  di soccorso, nonché di quelli adibiti al servizio di persone con  limitata  o  impedita  capacità motoria;

v    la riserva di spazi a servizi  di  linea  per  lo  stazionamento ai capilinea;

v    l’individuazione delle aree  nelle  quali è autorizzato il parcheggio dei

veicoli;

v    l’individuazione, previa deliberazione della Giunta, di aree destinate

al  parcheggio  sulle  quali  la  sosta  dei veicoli è subordinata al pagamento   di  una somma  da  riscuotere  mediante  dispositivi  di controllo  di  durata  della sosta;

v    la prescrizione di orari e riserva di  spazi per i veicoli utilizzati per il carico

e lo scarico di cose;

v    l’ istituzione di aree  attrezzate  riservate  alla  sosta  e al parcheggio delle

autocaravan;

v    la riserva di  strade  alla  circolazione  dei  veicoli adibiti a servizi  pubblici

di  trasporto,  al  fine  di  favorire la mobilità urbana;

v    assegnare a  titolo gratuito, nei  casi in cui ricorrono particolari condizioni

di invalidità della  persona  interessata,  un adeguato spazio di sosta individuato da apposita segnaletica indicante la targa del veicolo autorizzato ad usufruirne.

Le predette ordinanze hanno la stessa natura e scopi di quelle relative all’art. 6 menzionato, sicché alla luce di quanto detto in precedenza esulano dal novero della competenza sindacale per rientrare nella sfera d’attribuzioni dell’apparato burocratico.

Con riferimento alla facoltà attribuita alla Giunta Municipale di provvedere all’individuazione con propria deliberazione propedeutica all’ordinanza sindacale, di parcheggi a pagamento muniti di parchimetro, tale competenza non può in ogni caso – ancorché non si trattasse di adempimento di natura gestionale – trovare ingresso nell’ordinamento degli enti locali della Regione Siciliana per via del disposto contenuto nell’art. 41  comma 2 della legge regionale 1 settembre 1993, n. 26 che ha aggiunto il comma 3 all’art. 13 della L.R. 7/92 ( rispettivamente norme sull’elezione diretta del presidente della provincia e del sindaco): tale disposizione indica le materie rispetto alle quali la giunta – in assenza di diversa statuizione di rango secondario – interviene, individuandole in quelle indicate all’art. 15 L.R. 44/91 (oggi sostituito a sua volta dalla L.R. 23/97), ossia per i contratti, i contributi e lo stato giuridico del personale. A tali competenze secondo autorevole dottrina “bisogna aggiungere quelle previste da leggi speciali, che individuano nella Giunta l’organo competente per l’adozione di determinati provvedimenti” (VIRGA) (1). Noi riteniamo che la disposizione contenuta nell’art. 13 comma 3 della L.R. 7/92 abbia il carattere dell’esaustività, ferma restando un’eventuale previsione di attribuzioni aggiuntive da effettuarsi in sede statutaria o regolamentare. Ciò posto, essendo pacifico che tutti gli adempimenti attribuiti alla competenza sindacale che sopra sono stati elencati abbiano natura gestionale e che, quindi, sono automaticamente transitati nel novero delle competenze dirigenziali, come si pone la questione della competenza della Giunta Municipale relativamente  ad attività indicate dal Codice della Strada? Prima di rispondere, occorre vedere compiutamente quali sono tali potestà dell’esecutivo comunale oltre quelle citate (individuazione propedeutica aree da destinare al parcheggio a pagamento con parchimetro) in materia di circolazione stradale.

La Giunta dell’ente proprietario della strada provvede a :

v    destinare i  proventi dei parcheggi a pagamento, alla installazione,

costruzione  e gestione  di  parcheggi in superficie, sopraelevati o sotterranei,  e  al loro miglioramento  e  le  somme  eventualmente eccedenti a opere di viabilità;

v    delimitare  le  aree  pedonali  urbane  e le zone a traffico limitato tenendo

conto degli  effetti  del  traffico  sulla  sicurezza della circolazione,  sulla  salute,  sull’ordine  pubblico,  sul patrimonio ambientale  e  culturale  e  sul  territorio;

v    delimitare  altre  zone  di rilevanza  urbanistica nelle quali sussistono

esigenze particolari di traffico. Il C.d.S. precisa che con riferimento alle predette delimitazioni, in caso di urgenza “il provvedimento  potrà  essere  adottato  con  ordinanza  del  sindaco, ancorché di modifica o integrazione della deliberazione della Giunta”. Il potere di riservare superfici  o  spazi  di  sosta per veicoli privati dei soli residenti nella zona, a titolo gratuito od oneroso nelle aree di cui sopra,  assoggettate a delimitazione,   è attribuito al sindaco che provvede con propria ordinanza;

v    delimitazione del centro abitato con relativa deliberazione da pubblicarsi

per trenta giorni all’albo pretorio;

v    determina con propria deliberazione (da allegarsi al bilancio di previsione)

la quota dei proventi derivanti dalle sanzioni irrogate per le violazioni delle disposizioni codicistiche da destinarsi al miglioramento della  circolazione  sulle  strade,  al potenziamento e miglioramento della segnaletica stradale e alla redazione dei piani di cui all’art. 36 C.d.S. ,  alla  fornitura  di  mezzi  tecnici  necessari  per i servizi di polizia  stradale  di  loro  competenza (tale determinazione deve essere comunicata obbligatoriamente da parte dei comuni con numero di abitanti superiore a cinquemila al Ministero dei Lavori Pubblici) (2).

Fra le superiori competenze giuntali, quella che realmente è accolta dalla legislazione regionale concerne unicamente la destinazione dei proventi per violazioni al C.d.S., considerato che la Giunta Municipale approva il piano esecutivo di gestione ai sensi dell’art. 11 del D.Lgs 25.2.1995, n. 77 (3), rientrando le altre rimanenti nella competenza residuale dell’organo monocratico.

          L’art. 36 del C.d.S. statuisce che “ai  comuni,  con  popolazione  residente superiore a trentamila abitanti, è fatto obbligo dell’adozione del piano urbano del traffico […]. A tale obbligo la norma assoggetta anche i comuni con  popolazione residente  inferiore  a trentamila abitanti “i quali registrino,  anche  in  periodi  dell’anno, una particolare affluenza turistica,  risultino interessati da elevati fenomeni di pendolarismo o  siano,  comunque,  impegnati  per  altre  particolari ragioni alla soluzione  di  rilevanti problematiche derivanti da congestione della circolazione   stradale”. Le  province  invece provvedono all’adozione  di  piani  del traffico per la viabilità extraurbana di propria  competenza.

La norma nulla dice in ordine alla competenza all’adozione di tale piano. Alla luce dell’art. 32 della legge 142/90, comma 2 lett. b), come richiamato in Sicilia con L.R. 11 dicembre 1991, n. 48, il consiglio  comunale provvede  all’adozione di “programmi “, sicché avendo il piano urbano del traffico natura disciplinatoria più che di programmazione in senso stretto, la medesima competenza pare non rientrare nella sfera di attribuzione del massimo consesso civico.

Indi, considerato che l’articolo 13 della legge regionale 26 agosto 1992 n. 7 stabilisce che il sindaco compie tutti  gli atti di amministrazione che dalla legge o dallo statuto non siano specificatamente attribuiti alla competenza di altri organi del comune, il potere di adottare il piano urbano del traffico pare essere dell’organo monocratico dell’ente.

Le medesime considerazioni vanno effettuate relativamente alle analoghe competenze provinciali.

Lo strumento di pianificazione deve essere collegato ed “in accordo” con la pianificazione urbanistica relativa al territorio di riferimento, ed è finalizzato ad individuare punti critici di miglioramento  delle condizioni di circolazione e della sicurezza. Inoltre il piano urbano del traffico veicolare deve risultare conforme agli obiettivi generali della programmazione economico-sociale e territoriale, fissati dalla regione ai sensi dell’art. 3, comma 4, della legge 8 giugno 1990, n. 142. L’art. 19 della L. 265/99 ha stabilito che nelle more della costituzione ed attivazione delle aree metropolitane, la regione, previa intesa con gli enti locali interessati, può definire ambiti sovracomunali per l’esercizio coordinato delle funzioni degli enti locali, attraverso forme associative e di cooperazione con riferimento, fra le altre materie, ai piani di traffico intercomunali. –

(1)  P. Virga, “L’amministrazione locale in Sicilia”, Giuffrè, Milano, 1998

(2) In ordine alla possibilità di destinare tali proventi alla remunerazione di prestazioni di lavoro aggiuntive da parte degli operatori di P.M., l’Anci del Veneto si è espressa nel senso che “occorre innanzi tutto prendere atto degli autorevoli pareri espressi dalla Direzione Generale dell’Amministrazione civile del Ministero dell’Interno, come da note trasmesse, che sostanzialmente contengono un’indicazione a carattere generale secondo cui i proventi da sanzioni amministrative per infrazioni al Codice della strada, possono essere destinati alle più svariate iniziative per migliorare le condizioni della viabilità.

Questa interpretazione appare del tutto logica comunque se riferita al concetto generale d’autonomia di spesa sul qual è improntata la più recente legislazione (leggi Bassanini) e confermata nel principio d’unità del Bilancio contenuto nel D. Lgs. n. 77/1995.
Secondo questo profilo pertanto, nell’ordinamento finanziario e contabile degli Enti Locali non dovrebbero incidere norme emanate su iniziative di Ministeri diversi, che oltretutto mal si armonizzano con il medesimo ordinamento, ma rappresentare solo indicazioni di massima.

Facendo riferimento alla norma specifica tuttavia, possono sorgere delle perplessità analizzando con attenzione il contenuto dei vari commi dell’art. 208 del D. Lgs. n. 285/1992.

Infatti quando la Legge ha voluto riferirsi alla Polizia locale, ha specificatamente indicato: “ alla fornitura di mezzi tecnici necessari per i servizi di Polizia stradale, di loro competenza” (4° comma).

Il richiamo alle finalità di cui al comma 2°, potrebbe anche intendersi come riferimento alle quote di spettanza degli organi statali e non anche alla natura delle prestazioni, da ritenersi uguali per tutti. Il dubbio riguarda soprattutto all’affermazione ministeriale (nota n. 2140 del 3 dicembre 1996), di utilizzo dei proventi anche per l’assistenza e previdenza della Polizia di Stato e che tale destinazione può avvenire anche da parte dei Comuni per il Corpo di Polizia Municipale.

Va tenuto presente che il trattamento economico dei dipendenti degli Enti Locali è regolamentato da apposito contratto collettivo nazionale, sancito con norma di Legge.

In conclusione si ritiene che ogni Ente locale possa approvare incentivazioni a favore della Polizia locale utilizzando anche parte dei proventi per infrazioni al Codice della strada, secondo un principio generale di provvedimenti diretti a migliorare le condizioni della viabilità e del traffico, nell’ambito della propria autonomia decisionale, non necessariamente riferendosi solo al contenuto di cui all’art. 208 del D. Lgs. n. 285/1992, sempre comunque nel rispetto del contratto collettivo nazionale degli Enti Locali”.

(3) A tal proposito, si veda, a contrario,  C.G.A, Sezione Consultiva – 402/95 del 14.11.1995, secondo cui “l’organo esecutivo dell’ente di cui si parla nel D.Lgv. 77/95 va identificato nel sindaco o nel presidente della provincia”, di guisa che anche l’approvazione del PEG rientrerebbe nella competenza dell’organo monocratico.