Pandemia: chi deve gestirla?

Pandemia – Al netto di eventuali responsabilità penali, l’instaurarsi di una situazione pandemica deve essere esaminata anzitutto sotto il profilo amministrativo.

1. La qualificazione del fatto

Il Diritto non è un menù à la carte da cui poter scegliere quali norme preferiamo applicare al singolo caso concreto. La c.d. interpretazione sistematica impone di considerare l’ordinamento nella sua interezza allorquando si avvia il processo di sussunzione della fattispecie concreta nella fattispecie astratta. Altrimenti, volendo comparare l’attività del giurisprudente a quella del medico, il rischio implicito è di privilegiare taluni segni e sintomi o di sottovalutarne altri, rendendo così inutile o pericolosa la diagnosi medesima.
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2. Pandemie e epidemie nell’ordinamento italiano

Il processo sussuntivo prende avvio dalla Legge fondamentale (XVIII disposizione transitoria e finale Cost.), la quale afferma:
“La Costituzione dovrà essere fedelmente osservata come Legge fondamentale della Repubblica da tutti i cittadini e dagli organi dello Stato“.
Perciò occorre rinvenire all’interno del testo costituzionale i postulati da cui poter cominciare l’opera di ricostruzione giuridica del fatto.
La parte seconda della Costituzione Italiana, intitolata “Ordinamento della Repubblica”, contiene un Titolo V denominato “Le Regioni, le Province, i Comuni”. All’interno di questa sezione si trova l’art. 117 Cost. che disciplina il riparto di competenze tra Stato e Regioni, il cui secondo comma, lettere H e Q recita:
“(…) Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie: (…) h) ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa locale; q) dogane, protezione dei confini nazionali e profilassi internazionale“.
L’art. 120 Cost., primo comma, dispone inoltre che:
“La Regione non può (…) adottare provvedimenti che ostacolino in qualsiasi modo la libera circolazione delle persone e delle cose tra le Regioni, né limitare l’esercizio del diritto al lavoro in qualunque parte del territorio nazionale“.
Fissate le direttrici costituzionali, si passa ad analizzare come le fonti primarie disciplinano la materia. La norma principale è la legge 833 del 1978, istitutiva del Servizio Sanitario Nazionale.
In essa, all’art. 6 denominato “Competenze dello Stato”, si legge:
“Sono di competenza dello Stato le funzioni amministrative concernenti: (…) a) i rapporti internazionali e la profilassi internazionale, marittima, aerea e di frontiera, anche in materia veterinaria; (…) b) la profilassi delle malattie infettive e diffusive, per le quali siano imposte la vaccinazione obbligatoria o misure quarantenarie, nonché gli interventi contro le epidemie e le epizoozie“.
Dal combinato disposto degli artt. 117 e 120 Cost., nonché dall’art. 6 ex L. 833/78, emerge che la gestione pandemica e epidemica è di esclusiva competenza (e dunque responsabilità) statale.

3. Possibili obiezioni e conclusione

Coloro che propongono una qualificazione alternativa del fatto-pandemia, fondano il sillogismo sussuntivo sulla norma costituzionale che prevede la competenza concorrente in materia sanitaria.
Il terzo comma dell’art. 117 Cost. stabilisce infatti che:
“Sono materie di legislazione concorrente quelle relative a: (…) tutela della salute“.
Muovendo da questa premessa si cita, a sostegno della tesi della competenza regionale o della corresponsabilità Stato-Regioni, l’art. 32 ex L. 833/78. Si potrebbe altresì rinforzare l’argomento probante menzionando l’art. 7 della medesima normativa, non si comprende per quale ragione si ometta il dato.
Esaminiamo entrambe le formule legislative.
L’art. 7 ex L. 833/78, rubricato “Funzioni delegate alle regioni”, asserisce:
“È delegato alle regioni l’esercizio delle funzioni amministrative concernenti: a) la profilassi delle malattie infettive e diffusive, di cui al precedente articolo 6, lettera b); (…)”.
L’art. 32 ex L. 833/78, titolato “Funzioni di igiene e sanità pubblica e di polizia veterinaria”, dichiara:
“Il Ministro della sanità può emettere ordinanze di carattere contingibile e urgente, in materia di igiene e sanità pubblica e di polizia veterinaria, con efficacia estesa all’intero territorio nazionale o a parte di esso comprendente più regioni. (…) Nelle medesime materie sono emesse dal presidente della giunta regionale o dal sindaco ordinanze di carattere contingibile ed urgente, con efficacia estesa rispettivamente alla regione o a parte del suo territorio comprendente più comuni e al territorio comunale“.
Dedurre da questi dati normativi una forma di responsabilità regionale, totale o parziale, nella gestione della pandemia è illogico per i seguenti motivi:
i.        La legittimazione costituzionale dell’operazione è errata, essendo la ‘profilassi internazionale’ in rapporto di species con il genus ‘tutela della salute’ ex art. 117 Cost.; argomentando a contrario si violerebbe:
1)      il tenore letterale dell’art. 117 Cost., secondo comma, lettera q);
2)      il principio lex specialis derogat generali;
3)      se una norma X è comprensiva di una norma Y, allora X è inutile, ovvero è sufficiente Y. Se ‘tutela della salute’ comprende ‘profilassi internazionale’, allora quest’ultima fattispecie sarebbe inutile, ma ciò contrasterebbe con la volontà del costituente di creare la fattispecie.
ii.      L’insussistenza della norma costituzionale di copertura inficia i passaggi logici successivi, i quali meritano comunque attenzione:
1)      L’art. 7 ex L. 833/78 parla esplicitamente di funzione non di competenza delegata alla Regione. La differenza è che la prima attiene al quantum e al quomodo dell’attività amministrativa, la seconda inerisce all’an. Allora se intervenire è di competenza statale, quanto e come sono di competenza regionale, pur nel rispetto dei principi direttivi fissati dallo Stato.
2)      L’art. 7 ex L. 833/78 è riferibile ad un quadro epidemico non pandemico, il rinvio è infatti alla lettera b) non alla lettera a) dell’art. 6 ex L. 833/78.
3)      L’art. 32 ex L. 833/78 disciplina l’ipotesi di una situazione infettiva e diffusiva emergenziale, ovvero improvvisa e sconosciuta. In congruità con il principio di precauzione, di sussidiarietà, di differenziazione e di adeguatezza, si dota ogni livello amministrativo degli strumenti necessari per governare il fatto emergenziale.
iii.    Con ordinanza pubblicata in Gazzetta Ufficiale Serie Generale, numero 21 del 27 gennaio 2020, il Ministro della Salute emana il primo intervento profilattico in conformità a quanto detto ai punti i) e ii).
iv.    L’11 marzo 2020 l’Organizzazione Mondiale della Sanità (OMS) dichiara ufficialmente la situazione da covid-19 una pandemia.

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