Polizze assicurative in favore del dipendente pubblico alla luce del nuovo codice dei contratti

Il nuovo codice dei contratti pubblici ha introdotto una serie di previsioni in materia di polizze assicurative a copertura dei rischi del personale, mediante l’inserimento di una serie di disposizioni presenti nel corpus normativo.
Sin dai primi commenti del codice, le stazioni appaltanti interessate si sono interrogate sull’obbligatorietà o meno delle coperture assicurative in favore del personale e, in caso di risposta affermativa, sull’individuazione dei soggetti beneficiari.
A distanza di un anno dalla sua entrata in vigore, la pronuncia della Corte dei Conti (Deliberazione n. 89/2023/SRCPIE/PAR) che andremo ad analizzare resta uno dei principali orientamenti sul tema.
Si procederà, pertanto, ad analizzare la sentenza in commento partendo dal quesito sottoposto all’attenzione della Corte dei Conti, per poi valutare l’iter seguito dai giudici contabili e, infine, la soluzione prospettata.

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1. Il quesito

Il Sindaco di un Comune ha fatto pervenire alla Corte dei Conti, sezione regionale per il controllo Piemonte – per il tramite del competente Consiglio delle Autonomie Locali – il seguente quesito in materia di contabilità pubblica: “stabilire quale disciplina, alla luce del nuovo codice dei contratti pubblici introdotto con D.Lgs. n. 36 del 31/03/2023, risulti applicabile in ordine alla possibilità di stipulare, con oneri a carico dell’ente, specifica polizza assicurativa per responsabilità civile professionale per il dipendente pubblico incaricato della verifica della progettazione”.
In particolare, l’ente segnalava il permanere di “un’un’incertezza giuridica circa l’inclusione della polizza assicurativa per responsabilità civile e professionale del dipendente pubblico incaricato della verifica della progettazione fra le polizze obbligatorie per i dipendenti da stipulare con oneri a carico dell’ente, dovendo anche tenere conto della regola generale della responsabilità diretta dei pubblici dipendenti per i danni arrecati a terzi nell’esercizio delle funzioni”.
La Corte dei Conti, prima di entrare nel merito della questione, ha valutato l’ammissibilità o meno della questione.
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2. Ammissibilità della questione

Innanzitutto, la Corte dei Conti si interroga sull’ammissibilità della questione trattandosi di un quesito che la investe come Sezione regionale di controllo in funzione consultiva, ai sensi dell’art. 7 l. 131/2003.
Dopo aver analizzato la sussistenza dei requisiti soggettivi e oggettivi, la Corte dà risposta affermativa confermando l’ammissibilità della questione.
Riguardo ai requisiti soggettivi, la Corte dei Conti afferma che rispetta il doppio limite soggettivo in quanto si tratta di richiesta proveniente dal Comune, e in particolare in persona del Sindaco, e per il tramite del competente Consiglio delle Autonomie Locali.
Riguardo ai requisiti oggettivi, per i giudici contabili non vi sono dubbi della riconducibilità del quesito alla materia della contabilità pubblica.
Infatti, si verte in materia di contrattualistica pubblica, settore storicamente attratto all’ambito della contabilità pubblica; inoltre, l’oggetto riguarda l’analisi di norme che regolano “l’attività finanziaria dell’amministrazione rispetto a limiti di assunzione di spesa legate a contratti assicurativi” e quindi di aspetti che incidono sugli equilibri di bilancio, non solo per le spese relative al pagamento dei premi, ma anche per gli ulteriori oneri che potrebbero discendere dagli illeciti extracontrattuali posti in essere dai dipendenti pubblici.

3. Polizze assicurative in favore del dipendente pubblico e nuovo codice dei contratti: nel merito

Dopo aver chiarito l’ammissibilità del quesito, la Corte entra quindi nel merito della questione, dapprima chiarendo, l’oggetto generale di trattazione e, successivamente, focalizzandosi sulla figura del verificatore di progetto e ai relativi oneri assicurativi in base alla normativa succedutasi negli anni contenuta nei diversi codici dei contratti pubblici.
In generale, la Corte precisa che oggetto di trattazione non è la responsabilità amministrativa contabile del personale pubblico.
Se così fosse, infatti, permarrebbe il divieto posto dall’art. 3, co. 59 della legge finanziaria 2008 [1] che sancisce la nullità i contratti di assicurazione, con pagamento dei premi a carico della Pubblica Amministrazione, aventi ad
oggetto i rischi del personale nell’esercizio della propria attività istituzionale. Tali contratti sono sanzionati con la condanna al pagamento a titolo di danno erariale di una somma pari a 10 volte l’ammontare dei premi complessivi stabiliti nel contratto.
La Corte evidenzia che la ratio di questa previsione è, non solo quella legata al danno erariale derivante dal pagamento dei relativi oneri assicurativi, ma soprattutto a tutela della di c.d. deresponsabilizzazione del personale, il quale sarebbe così tutelato da coperture assicurative nel compimento di atti illegittimi e irragionevoli.
Nel caso di specie, invece, l’oggetto di indagine riguarda le polizze per la responsabilità civile verso terzi stipulate dalla Stazione appaltante in favore dei suoi dipendenti e, in particolare, del verificatore di progettazione.
Ciò chiarito, la Corte entra nel merito della responsabilità in esame, ravvisando il suo fondamento nell’art. 28 Cost. che introduce, da un lato, la responsabilità diretta dell’agente pubblico e, dall’altro, la responsabilità solidale dell’Amministrazione pubblica.
A tale disposizione si aggiunge l’art. 93 TUEL e il d.pr. n. 3/1957 [2] che confermano la responsabilità civile del dipendente pubblico che abbia cagionato danni a terzi con dolo o colpa grave, a cui si affianca la responsabilità della
Pubblica Amministrazione che risponde anche per colpa lieve.
Dopo aver chiarito i profili di responsabilità, la Corte si sofferma sui corrispondenti rischi assicurabili, richiamando in proposito la giurisprudenza contabile consolidata secondo la quale: “un ente pubblico può assicurare esclusivamente quei rischi che rientrino nella sfera della propria responsabilità patrimoniale e che trasferiscono all’assicuratore la responsabilità patrimoniale stessa, ove si verifichi l’evento temuto, mentre sarebbe priva di giustificazione e, come tale, causativa di danno erariale, l’assicurazione di eventi per i quali l’ente non rispondere e che non rappresentano un rischio per l’ente medesimo”. (Sez. giurisdizionale Regione Sicilia n. 734/2008).
Tale orientamento stabilisce la regola dell’assicurabilità da parte della Pubblica Amministrazione dei soli rischi propri, ma non esclude che il legislatore possa prevedere fattispecie normative che prescrivano diversi obblighi assicurativi in capo alla PA.
Occorre quindi soffermarsi sulle previsioni contenute nel d.lgs. 36/203 al fine di dare risposta al quesito in oggetto e, quindi, se possa o meno parlarsi di oneri assicurativi in favore del verificatore di progetto.
Originariamente, l’art. 112 del d.lgs. 163/2000 [3] aveva espressamente stabilito in favore del verificatore di progetto l’obbligo di stipula di copertura assicurativa per i rischi connessi all’attività svolta, con premio a carico della stazione appaltante.
Successivamente, l’art. 26 del d.lgs. 50/2016 [4] aveva eliminato tale previsione per il verificatore di progetto, prescrivendo specifici obblighi assicurativi solo per il progettista interno.
Infine, con l’entrata in vigore del d.lgs. 36/2023 la situazione risulta ulteriormente modificata e si assiste all’introduzione di una serie di disposizioni in materia di polizze assicurative per i rischi del personale.
In particolare, l’art. 2, comma 4, prescrive in via generale che le stazioni appaltanti “adottano azioni per la copertura assicurativa dei rischi per il personale”.
La Corte evidenzia il carattere poco puntuale della disposizione che deve essere letta in modo sistematico con le altre disposizioni del nuovo codice, facendo così discendere veri e propri obblighi assicurativi da parte della stazione appaltante in favore del personale coinvolto nelle attività del codice, in virtù di specifiche prescrizioni.
Tra queste figure rientra, senz’altro, il verificatore di progetto. Nello specifico, gli artt. 34, co. 2 [5] e 37, co. 3 dell’all. I.7 prevedono che il verificatore sia munito di polizza assicurativa per i rischi legati alle attività professionali.
Inoltre, l’allegato I.10 ricomprende la verifica del progetto nelle attività c.d. incentivate ossia per i quali è prevista la corresponsione degli incentivi di cui all’art. 45. Proprio l’art. 45, co, 5 e 7 lett. c prevede che una parte
degli incentivi debba essere utilizzata “per la copertura degli oneri di assicurazione obbligatoria del personale”.
Alla luce del ragionamento svolto dai giudici contabili, la pronuncia si chiude confermando che non vi sono ragioni ostative all’applicazione della regola speciale della copertura assicurativa a carico dell’amministrazione per responsabilità civile professionale, purchè si tenga atto del carattere eccezionale di qualsiasi previsione normativa che trasli il rischio degli effetti risarcitori del danno extracontrattuale a carico della compagnia assicurativa ex art. 14 delle preleggi.

4. Conclusioni

Alla luce della pronuncia in esame, si può concludere nel senso di dare parere affermativo all’obbligatorietà della stipula di polizze assicurative in favore del personale, come individuato nel nuovo codice dei contratti pubblici [6] e, in particolare, del dipendente interno incaricato della verifica di progetto.
Occorre però verificare, mediante una lettura sistematica delle disposizioni del nuovo codice, se si tratta di personale per i quali è prescritta l’obbligatorietà di tali polizze: si tratta, infatti, di previsioni di carattere eccezionali, che necessitano di un espresso riferimento normativo.
Allo stesso modo, gli oneri economici gravanti sulla Pubblica Amministrazione, rappresentati dal pagamento del premio per una polizza per conto altrui, devono rientrare nelle risorse ex art. 45 come espressamente previsto dal codice dei contratti pubblici, il quale destina una parte degli incentivi tecnici proprio per gli oneri assicurativi.
Tali indirizzi sono stati confermati anche dai successivi pareri rilasciati dal Ministero dell’Infrastruttura e Trasporti (di seguito, MIT) e l’Agenzia Nazionale Anticorruzione (di seguito, Anac) [7].
In particolare, il pare del MIT ha confermato l’impostazione seguita dalla Corte dei Conti, precisando in via generale che i dipendenti per i quali sussiste un autentico obbligo di assicurazione sono solo le figure che svolgono le attività indicate nell’allegato “I.10”, e quindi confermando l’obbligatorietà delle polizze per il
personale a cui sia riconosciuto un incentivo tecnico.
Conseguentemente, gli oneri economici gravanti sulla PA sono circoscritti alle risorse ex art 45 appositamente destinate a tali scopi, e non oltre tali importi.
Allo stesso modo, l’Anac, chiamata a rispondere sull’obbligatorietà del pagamento delle polizze in favore del progettista interna, ha espressamente richiamato la pronuncia della Corte dei Conti oggetto della presente trattazione, confermando che anche in questo caso si tratta di una polizza obbligatoria con pagamento del
premio a carico della PA, fermo restando i limiti soprarichiamati. Si può pertanto concludere nel senso che il nuovo codice dei contratti pubblici ha introdotto veri e propri obblighi assicurativi in favore del personale coinvolto nelle attività dell’all. I.1. Deve però darsi atto dell’eccezionalità di tali normi, per cui restano fermi – in mancanza di diversa previsione normativa espressa – i limiti di assicurabilità previsti per la Pubblica Amministrazione, la quale può stipulare polizze assicurative solo a coperture dei rischi propri.

Note