I diversi livelli di intervento previsti dai Piani di prevenzione della corruzione, ai sensi della legge 241 del 1990, e il ruolo del responsabile della prevenzione della corruzione rispetto al Piano triennale di prevenzione della corruzione e della trasparenza[1].
- Introduzione; 2. Il sistema dei Piani; 3. Il responsabile della prevenzione della corruzione nel sistema dei Piani; 4. Conclusioni; 5. Bibliografia.
1. Introduzione
La prevenzione del fenomeno corruttivo inteso in senso ampio, cd. corruzione amministrativa[2], nel nostro Paese si fonda sulla legge n. 190 del 6.11.2012, emanata sulla base di Convenzioni internazionali[3].
Vi sono, inoltre, ulteriori norme, non oggetto di analisi nel presente articolo, che completano l’intervento del legislatore in materia anticorruzione: il d.lgs. n. 235 del 31.12.2012 relativo all’incandidabilità e divieto di ricoprire cariche elettive e di Governo conseguenti a sentenze definitive di condanna per delitti non colposi, il d.lgs. n. 39 dell’8.04.2013 concernente le inconferibilità ed incompatibilità di incarichi presso le pubbliche amministrazioni e presso gli enti privati in controllo pubblico, il D.P.R. n. 62 del 16.04.2013 recante il Codice di comportamento dei dipendenti pubblici, il d.lgs. n. 33 14.03.2013 sul diritto di accesso civico e gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni.
Il legislatore italiano ha posto in essere un articolato meccanismo che coinvolge più soggetti e strumenti al fine di prevenire la corruzione[4]. In particolare, la legge n. 190 del 2012 stabilisce un sistema di gestione del rischio fondato su piani articolati su due livelli. Tale sistema prevede una tutela anticipata in base all’individuazione dei settori amministrativi che sono maggiormente soggetti al rischio corruzione, complementare alla tradizionale risposta di carattere penale di tipo repressivo e incentrata sulla figura del responsabile della prevenzione della corruzione.
2. Il sistema dei Piani
I due livelli dei piani suddetti sono il Piano nazionale Anticorruzione (PNA) e il Piano triennale di prevenzione della corruzione e della trasparenza (PTPCT). Entrambi hanno durata triennale e sono aggiornati annualmente; devono essere coordinati tra di loro e con gli altri strumenti di programmazione dell’amministrazione.
Il primo livello, ai sensi dell’articolo 1, c. 2 bis, della legge n. 190 del 6.11.2012, prevede l’adozione del Piano nazionale anticorruzione da parte dell’Autorità nazionale anticorruzione, sentiti il Comitato interministeriale preposto e la Conferenza unificata. Esso costituisce atto di indirizzo e indica le direttive che devono essere contenute nei Piani triennali di prevenzione della corruzione e della trasparenza adottati da ogni amministrazione pubblica. Il Piano nazionale Anticorruzione è rivolto sia alle pubbliche amministrazioni di cui all’articolo 1, c. 2, d.lgs. 165/2001 che ai soggetti di cui all’articolo 2-bis, c. 2, d.lgs. 33/2013[5]. Il PNA, tenendo in considerazione la dimensione e i settori di attività degli enti, individua i principali rischi di corruzione e contiene l’indicazione di obiettivi, tempi e modalità di attuazione delle misure di contrasto alla corruzione.
Il secondo livello è, invece, relativo a ciascuna amministrazione pubblica che a livello decentrato, sulla base del PNA, deve approvare il Piano triennale per la prevenzione della corruzione.
L’organo di indirizzo definisce gli obiettivi strategici in materia di prevenzione della corruzione i quali devono essere necessariamente ricompresi nel Piano triennale per la prevenzione della corruzione. Tale organo, in seguito, adotta il piano su proposta del responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza entro il 31 gennaio di ogni anno e ne cura la trasmissione all’Autorità nazionale anticorruzione. Negli enti locali il Piano triennale per la prevenzione della corruzione è approvato dalla giunta.
Esso deve essere pubblicato sul sito istituzionale dell’amministrazione nella sezione “Amministrazione trasparente”.
Il Piano triennale per la prevenzione della corruzione deve, ai sensi dell’articolo 1, comma 9, legge 190 del 2012: a) individuare le attività, anche ulteriori rispetto a quelle indicate nel Piano nazionale anticorruzione, nell’ambito delle quali è più elevato il rischio di corruzione, e le relative misure di contrasto, anche raccogliendo le proposte dei dirigenti; b) prevedere, per le attività individuate ai sensi della lettera a), meccanismi di formazione, attuazione e controllo delle decisioni idonei a prevenire il rischio di corruzione; c) prevedere, con particolare riguardo alle attività individuate ai sensi della lettera a), obblighi di informazione nei confronti del responsabile della prevenzione della corruzione, chiamato a vigilare sul funzionamento e sull’osservanza del piano; d) definire le modalità di monitoraggio del rispetto dei termini, previsti dalla legge o dai regolamenti, per la conclusione dei procedimenti; e) definire le modalità di monitoraggio dei rapporti tra l’amministrazione e i soggetti che con la stessa stipulano contratti o che sono interessati a procedimenti di autorizzazione, concessione o erogazione di vantaggi economici di qualunque genere, anche verificando eventuali relazioni di parentela o affinità sussistenti tra i titolari, gli amministratori, i soci e i dipendenti degli stessi soggetti e i dirigenti e i dipendenti dell’amministrazione; f) individuare specifici obblighi di trasparenza ulteriori rispetto a quelli previsti da disposizioni di legge.
I piani sono caratterizzati da due elementi importanti e strettamente correlati: il risk assessment e il risk management.
Con riferimento al risk assessment, il piano deve individuare le attività nell’ambito delle quali è più elevato il rischio corruttivo (cd. mappatura dei rischi), mediante vari tipi di analisi, tra i quali l’analisi SWOT[6]. Al riguardo, ai sensi dell’articolo 1, c. 5, legge 190/2012, il Piano triennale di prevenzione della corruzione e della trasparenza deve fornire una valutazione del diverso livello di esposizione degli uffici al rischio di corruzione. Tali rischi possono essere di due tipi: rischi interni all’amministrazione, in base all’attività svolta e ad eventuali precedenti fenomeni corruttivi interni; e rischi esterni all’amministrazione (ad esempio, un contesto sociale caratterizzato da un diffuso abusivismo edilizio).
L’art. 1, comma 16, della legge 190 del 2012 espressamente individua materie e settori a maggior rischio corruzione, ossia: autorizzazioni e concessioni; scelta del contraente per l’affidamento di lavori, forniture e servizi; concessione ed erogazione di sovvenzioni, contributi, sussidi, ausili finanziari, nonché attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere a persone ed enti pubblici e privati; concorsi e prove selettive per l’assunzione del personale e progressioni di carriera.
Per le attività in cui il risk assessment ha evidenziato un rischio più elevato, il piano deve predisporre meccanismi di risk management, ossia approntare misure organizzative e procedurali per prevenire la corruzione. Al riguardo, il Piano triennale di prevenzione della corruzione e della trasparenza deve a) prevedere meccanismi di formazione, attuazione e controllo delle decisioni idonei a prevenire il rischio di corruzione; b) prevedere obblighi di informazione nei confronti del responsabile della prevenzione della corruzione; c) definire le modalità di monitoraggio del rispetto dei termini previsti per la conclusione dei procedimenti e dei rapporti tra l’amministrazione e i soggetti che con la stessa stipulano contratti o conseguono vantaggi economici. Il legislatore non specifica le misure che concretamente dovranno essere assunte ma demanda ad ogni singola amministrazione di adottare quelle più idonee in base alle peculiarità dei rischi. Le misure di prevenzione sono di due tipi. Misure generali, ossia misure che devono essere obbligatoriamente adottate in quanto in quanto ciò è espressamente disposto dalla normativa; misure ulteriori, ossia misure che pur non essendo previste dalla legge sono predisposte dal Piano triennale di prevenzione della corruzione. Nelle prime vi rientra il cd. divieto di pantouflage o revolving doors in base al quale i dipendenti che, negli ultimi tre anni di servizio, hanno esercitato poteri autoritativi o negoziali per conto delle pubbliche amministrazioni non possono svolgere, nei tre anni successivi alla cessazione del rapporto di pubblico impiego, attività lavorativa o professionale presso i soggetti privati destinatari dell’attività della pubblica amministrazione svolta attraverso i medesimi poteri. I contratti conclusi e gli incarichi conferiti in violazione di quanto detto sono nulli ed è fatto divieto ai soggetti privati che li hanno conclusi o conferiti di contrattare con le pubbliche amministrazioni per i successivi tre anni con obbligo di restituzione dei compensi eventualmente percepiti e accertati ad essi riferiti. Parte della dottrina critica tale divieto, affermando che esso limiterebbe in modo sproporzionato il passaggio da lavoro pubblico a quello privato.
È, inoltre, previsto un obbligo di formazione di base per tutti i dipendenti al fine della diffusione della cultura della legalità e dei principi etici, mentre è richiesta una formazione specifica per chi opera in determinati settori.
3. Il responsabile della prevenzione della corruzione nel sistema dei Piani
Il responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza è individuato dall’organo di indirizzo, di norma tra i dirigenti di ruolo in servizio, disponendo le eventuali modifiche organizzative necessarie per assicurare funzioni e poteri idonei per lo svolgimento dell’incarico con piena autonomia ed effettività. Negli enti locali, il Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza è individuato, di norma, nel segretario o nel dirigente apicale, salva diversa e motivata determinazione.
Il responsabile della prevenzione della corruzione – il quale svolge, di norma, anche le funzioni di responsabile della trasparenza – ha il compito di predisporre il piano triennale di prevenzione della corruzione che, su sua proposta, è adottato dall’organo di indirizzo (negli enti locali dalla giunta) entro il 31 gennaio di ogni anno.
Il responsabile, inoltre, verifica l’attuazione del piano e ne propone la modifica quando sono accertate significative violazioni delle prescrizioni ovvero quando vi sono mutamenti nell’organizzazione della pubblica amministrazione.
Indica agli uffici di disciplina i nominativi dei dipendenti che non hanno attuato le misure in materia di prevenzione della corruzione. Verifica l’effettiva rotazione degli incarichi negli uffici in cui è più elevato il rischio corruttivo. Individua il personale che opera nei settori più a rischio da inserire nei programmi di formazione specifica. Entro il 15 dicembre di ogni anno, trasmette all’Organismo interno di valutazione e all’organo di indirizzo dell’amministrazione una relazione recante i risultati dell’attività svolta che deve essere pubblicata nel sito web dell’amministrazione. Segnala all’organo di indirizzo e all’organismo indipendente di valutazione le disfunzioni inerenti all’attuazione delle misure in materia di prevenzione della corruzione e di trasparenza.
In caso di commissione, all’interno dell’amministrazione, di un reato di corruzione accertato con sentenza passata in giudicato, il responsabile della prevenzione della corruzione risponde ai sensi dell’articolo 21 del decreto legislativo n. 165 del 30 marzo 2001, nonché sul piano disciplinare, oltre che per il danno erariale e all’immagine della pubblica amministrazione, salvo che provi tutte le seguenti circostanze: a) di avere predisposto in modo idoneo ed efficace, prima della commissione del fatto, il piano triennale di prevenzione della corruzione; b) di aver vigilato sul funzionamento e sull’osservanza del piano. La sanzione disciplinare a carico del responsabile non può essere inferiore alla sospensione dal servizio con privazione della retribuzione da un minimo di un mese ad un massimo di sei mesi.
Infine, si osserva che eventuali misure discriminatorie, dirette o indirette, adottate nei confronti del responsabile della prevenzione della corruzione per motivi collegati, anche in via indiretta, all’esercizio delle sue funzioni devono essere segnalate all’ANAC, che può chiedere informazioni e formulare una richiesta di riesame della decisione assunta dall’organo di indirizzo ai sensi dell’articolo 15, comma 3, decreto legislativo n. 39 dell’8.04.2013.
4. Conclusioni
A fronte del dato normativo sopra esposto, il dato empirico dimostra che è necessario porre in essere un grande sviluppo nella lotta alla corruzione affinché essa sia sempre più efficace.
È necessario creare metodologie operative che consentano un sistema informativo integrato tra le varie pubbliche amministrazioni, con la predisposizione di sistemi di raccordo che superino il mero approccio formale. A tal fine, è importante la valorizzazione della funzione di monitoraggio, comprensiva anche della raccolta di dati e della loro elaborazione.
Inoltre, le riforme normative se non accompagnate da un cambiamento culturale, sia a livello politico che amministrativo, non saranno sufficienti ad una maggiore efficienza del sistema nel suo complesso. Infatti, in molti piani sono carenti, quando non del tutto assenti, le valutazioni di risk assessment e di risk management con la conseguenza che le misure organizzative in ottica anticorruttiva risultano inadeguate.
Sovente, altresì, si assiste ad un approccio prettamente formalistico e burocratico nella redazione dei piani, senza un effettivo coinvolgimento di tutti gli stakeholder.
A tal fine, in conclusione, è necessario procedere rapidamente ad una seria formazione dei dipendenti pubblici al fine di sviluppare procedure lavorative che prevengano i fenomeni corruttivi. È necessario elaborare piani efficaci ed efficienti e, soprattutto, specifici per ogni determinata amministrazione. È, infine, opportuno dotare il responsabile della prevenzione della corruzione di tutti i mezzi idonei per svolgere al meglio il suo compito: con pochi uomini e con pochi strumenti, a fronte di organizzazione complesse e strutturate, difficilmente si potrà sconfiggere il fenomeno corruttivo.
Volume consigliato
- Bibliografia
– Cantone R., Il Sistema della Prevenzione della Corruzione in Italia, Diritto Penale Contemporaneo, 2018;
– Cantone R., Carloni E., Corruzione e anticorruzione. Dieci lezioni, Feltrinelli, 2018;
– Del Vecchio A., Severino P., Il contrasto alla corruzione nel diritto interno e nel diritto internazionale, Cedam, 2014;
– Fiorino N., Galli E., La corruzione in Italia, Il Mulino, 2013;
– Flick G. M., Dalla repressione alla prevenzione o viceversa? Dalle parole ai fatti per non convivere con la corruzione, Diritto Penale contemporaneo, 2014;
– Mattarella B. G., La prevenzione della corruzione in Italia, Giornale di diritto amministrativo, 2013;
– Mattarella B. G., Pelissero M, La legge anticorruzione. Prevenzione e repressione della corruzione, Giappichelli, 2013;
– Manganaro F., Evoluzione del principio di trasparenza amministrativa, Astrid online, 2009;
– Papa M., Bartoli R., Il volto attuale della corruzione e le strategie di contrasto, Giappichelli, 2019;
– Parisi N., Il contrasto alla corruzione e la lezione derivata dal diritto internazionale: non solo repressione, ma soprattutto prevenzione, in Diritto comunitario e degli scambi internazionali, 2016;
– Ruffini R., L’evoluzione dei sistemi di controllo nella pubblica amministrazione. Linee operative per lo sviluppo dell’audit e della gestione delle performance nelle pubbliche amministrazioni, Angeli, 2013.
[1] Luca Baldini, funzionario di Regione Liguria e abilitato all’esercizio della professione forense. Le opinioni espresse nel presente articolo sono di esclusiva responsabilità dell’autore e non rappresentano la posizione di regione Liguria.
[2] B.G. Mattarella, La prevenzione della corruzione in Italia, Giornale di diritto amministrativo, 2013, p. 124. La circolare del Dipartimento della Funzione Pubblica n. 1 del 25.01.2013 accoglie una definizione estesa di corruzione, affermando che si ha corruzione in «tutte le situazioni in cui, nel corso dell’attività dell’amministrazione pubblica, si riscontri l’abuso, da parte di un soggetto, del potere a lui affidato al fine di ottenere vantaggi privati di qualsiasi genere, nonché le situazioni dalle quali emerga un malfunzionamento dell’amministrazione a causa dell’uso a fini privati delle funzioni attribuite».
[3] Nello specifico, l’articolo 6 della Convenzione dell’Organizzazione delle Nazioni Unite contro la corruzione, adottata dalla Assemblea generale dell’ONU il 31 ottobre 2003 e ratificata dallo Stato italiano con la legge 3 agosto 2009, n. 116, e gli articoli 20 e 21 della Convenzione penale sulla corruzione, fatta a Strasburgo il 27 gennaio 1999 e ratificata ai sensi della legge 28 giugno 2012, n. 110.
[4] Diversi sono i soggetti coinvolti in ogni amministrazione pubblica. Tra gli altri, vi sono il Responsabile della prevenzione della corruzione, i dirigenti, l’Organismo indipendente di valutazione (OIV), l’Ufficio di controllo interno e di controllo di gestione, l’Ufficio trasparenza, referenti della prevenzione della corruzione, ecc.
[5] Il PNA è, quindi, rivolto a: a) pubbliche amministrazioni; b) enti pubblici economici e ordini professionali; c) società in controllo pubblico; d) associazioni, fondazioni ed enti di diritto privato comunque denominati, anche privi di personalità giuridica, con bilancio superiore a cinquecentomila euro, la cui attività sia finanziata in modo maggioritario per almeno due esercizi finanziari consecutivi nell’ultimo triennio da pubbliche amministrazioni e in cui la totalità dei titolari o dei componenti dell’organo d’amministrazione o di indirizzo sia designata da pubbliche amministrazioni.
[6] SWOT è l’acronimo di Strenghts, Weaknesses, Opportunities e Threats ossia di punti di forza, debolezze, opportunità e minacce. Tale analisi è stata sviluppata per la prima volta dall’americano Albert Humphrey ed è, riassumendo, uno strumento di pianificazione strategica usato per valutare i punti critici e quelli più efficienti di una determinata struttura o organizzazione. Vi sono, altresì, ulteriori tecniche tra cui l’analisi PEST, che si concentra specialmente sulle variabili esterne, e le tecniche di mappatura dei processi che ricomprendono i diagrammi di flusso.
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