Processo amministrativo: il controinteressato identificabile in base al provvedimento impugnato deve essere evocato in giudizio

Con la sentenza oggetto del presente commento (n. 5362, pubblicata il 25/11/2015) la Terza Sezione del Consiglio di Stato ha riformato la decisione di primo grado (T.A.R. Friuli Venezia Giulia, Sez. I, n. 93 del 20/02/2015), affermando che la mancata notificazione ad almeno uno dei controinteressati del ricorso innanzi al predetto T.A.R. non può che causare l’inammissibilità dell’impugnazione proposta.

Tale risultato deriva dall’applicazione di quanto previsto all’art. 41, comma 2, del D.Lgs. 104/2010, secondo cui “qualora sia proposta azione di annullamento il ricorso deve essere notificato, a pena di decadenza, alla pubblica amministrazione che ha emesso l’atto impugnato e ad almeno uno dei controinteressati che sia individuato nell’atto stesso” nonché dal precedente art. 27, comma 1, a mente del quale “il contraddittorio è integralmente costituito quando l’atto introduttivo è notificato all’amministrazione resistente e, ove esistenti, ai controinteressati”.

Sull’argomento si reputa preliminarmente sottolineare come la nozione di controinteressato sia stata più volte scrutinata, sia in dottrina che in giurisprudenza, da un lato per evitare l’inutile appesantimento che potrebbe materializzarsi a carico di chi intende promuovere un’azione giurisdizionale, al precipuo fine di scongiurare la sottoposizione del ricorrente a ricerche, atte ad individuare i soggetti cui notificare il gravame, che non è raro possano diventare estremamente difficoltose e, dall’altro, per garantire a chi subirebbe un danno dall’accoglimento del ricorso di essere evocato in giudizio per poter in quella sede illustrare le proprie ragioni.

Per tali motivi si è ritenuto di poter distinguere due caratteristiche in capo a chi potrebbe assumere la qualifica di controinteressato, le quali debbono essere entrambe compresenti: quella c.d. “formale” e quella c.d. “sostanziale”. Il primo requisito si sostanzia nell’indicazione espressa, rinvenibile nel provvedimento impugnato, di quel soggetto ovvero nella sua agevole reperibilità sulla base dell’atto stesso; il secondo va ad analizzare la posizione concretamente riferibile al presunto controinteressato, dovendo essere questi necessariamente dotato di un interesse qualificato alla conservazione del provvedimento gravato, dal quale il medesimo soggetto (che può anche non essere lo stesso designabile come controinteressato in senso formale) ha conseguito un vantaggio, tanto da poter affermare che la sua posizione consiste nella sussistenza di un interesse uguale e contrario a quello vantato dal ricorrente. Il concetto si può definire consolidato, tanto che in giurisprudenza non si contano le pronunce che si sono rifatte a queste nozioni: si vedano, ex multis e solo per citare quelle rese più recentemente dal Consiglio di Stato, Sez. III, n. 591 del 05/02/2015; Sez. IV, n. 2856 del 11/06/2015, n. 360 del 27/01/2015, n. 5776 del 04/12/2013, n. 2744 del 21/05/2013; Sez. V, n. 4654 del 06/10/2015, n. 3443 del 09/07/2015, n. 3059 del 17/06/2015, n. 1448 del 24/03/2014, n. 1755 del 27/05/2013 e n. 6261 del 06/12/2012; Sez. VI, n. 4582 del 30/09/2015, n. 3553 del 16/07/2015, n. 1305 del 17/03/2014 e n. 3747 del 11/07/2013.

Tornando alla fattispecie sfociata nella statuizione in rassegna, in quel caso era accaduto che i ricorrenti avessero avanzato delle doglianze avverso, tra l’altro, un protocollo per la gestione di alcuni esami specialistici adottato da un’Azienda Sanitaria, senza però che l’atto introduttivo del giudizio fosse notificato anche a quei soggetti (tecnici radiologi dipendenti dell’Azienda) che avevano contribuito alla redazione dei provvedimenti gravati ed a favore dei quali il protocollo era indubitabilmente idoneo ad attribuire dei vantaggi atteso che, per effetto degli atti impugnati, costoro avrebbero acquisito maggiori responsabilità, con conseguenti migliori qualificazioni professionali ed aumenti nelle retribuzioni e, pertanto, secondo la decisione di secondo grado, non potevano sussistere dubbi a proposito della loro intrinseca qualità di veri e propri controinteressati.

I Giudici di Palazzo Spada si sono determinati nel senso appena visto rilevando come nei provvedimenti dei quali si era chiesto l’annullamento i tecnici radiologi – seppur, a quanto è dato comprendere, non direttamente nominati negli atti – fossero in realtà agevolmente identificabili ed, appunto in base a quanto appena rimarcato, gli stessi avessero un evidente interesse alla conservazione dei provvedimenti medesimi.

Orbene si rileva come, in virtù di quanto appena precisato, fossero presenti tutte le caratteristiche sopra menzionate, atte a consentire l’individuazione dei controinteressati, ossia la loro facile desumibilità dalla lettura dei provvedimenti impugnati (elemento formale) e la circostanza che fossero titolari di un interesse speculare a quello fatto valere dai ricorrenti (elemento sostanziale), ragion per cui il mancato rispetto dell’art. 41, secondo comma, c.p.a. ha condotto i Giudici dell’appello a decidere in rito la vertenza e quindi annullando la sentenza di primo grado che, viceversa, aveva rigettato l’eccezione di inammissibilità formulata dalla resistente sul punto.

A tale approdo, del resto, le sentenze occupatisi di analizzare una simile eccezione sono spesso giunte: “secondo l’univoco e condiviso orientamento della giurisprudenza amministrativa, la presenza di un controinteressato all’interno del procedimento amministrativo, impone l’onere di notifica del ricorso pena di inammissibilità, ai sensi dell’art. 41, comma 2, c.p.a., trattandosi di un onere minimo imprescindibile per la stessa costituzione del rapporto processuale (cfr., ad esempio, Cons. Stato, Sez. III, 24 maggio 2012 n. 3053; Sez. IV, 28 febbraio 2012 n. 1127 e Sez. V, 16 agosto 2011 n. 4779)” (T.A.R. Roma, Sez. II Quater, sent. n. 13557 del 01/12/2015); “ritenuta, conclusivamente, l’infondatezza dell’appello, con conseguente conferma dell’appellata sentenza d’inammissibilità del ricorso di primo grado per omessa notificazione al soggetto controinteressato, e con impedimento dell’ingresso di ogni altra questione, atteso il carattere assolutamente pregiudiziale della questione quale risolta dalla qui confermata pronuncia assolutoria in rito” (Cons. di Stato, Sez. VI, sent. n. 5515 del 03/12/2015); ad identiche conclusioni sono giunte anche Cons. di Stato, Sez. IV, sent. n. 2856 del 11/06/2015; Cons. di Stato, Sez. V, sentt. n. 4606 del 01/10/2015 e n. 3059 del 17/06/2015; Cons. di Stato, Sez. VI, sentt. n. 4582 del 30/09/2015 e n. 3553 del 16/07/2015; T.A.R. Reggio Calabria, sentt. n. 1173 del 30/11/2015 e n. 908 del 25/09/2015; T.A.R. Veneto, Sez. II, sent. n. 1034 del 12/10/2015; T.A.R. Napoli, Sez. I, sent. n. 2113 del 15/04/2015; T.A.R. Napoli, Sez. III, sent. n. 4239 del 10/08/2015; T.A.R. Napoli, Sez. VII, sent. n. 3135 del 10/06/2015; T.A.R. Roma, Sez. II, sent. n. 2670 del 16/02/2015; T.A.R. Catanzaro, Sez. I, sent. n. 1117 del 27/06/2015; T.A.R. Marche, Sez. I, sent. n. 354 del 08/05/2015; T.A.R. Bari, Sez. I, sent. n. 330 del 23/02/2015; T.A.R. Bari, Sez. III, sent. n. 559 del 09/04/2015; T.A.R. Liguria, Sez. I, sent. n. 229 del 25/02/2015.

Ciò detto, si ritiene opportuno segnalare inoltre come la declaratoria di inammissibilità del ricorso a causa della mancata notificazione dello stesso ad almeno uno dei controinteressati sia stata considerata conclusione obbligata perfino qualora qualcuno di loro si costituisca comunque in giudizio: in termini “l’effetto sanante della costituzione spontanea in giudizio del controinteressato, pacificamente riconosciuto nelle ipotesi di eventuali irregolarità della notificazione, non si verifica nel caso in cui la notificazione sia stata totalmente omessa, non potendo l’intervento in giudizio porre nel nulla gli effetti della decadenza dall’impugnazione, che si producono allo scadere del termine per la sua proposizione” (Cons. di Stato, Sez. VI, sent. n. 964 del 03/03/2014); “l’intervento spontaneo del controinteressato pretermesso “…non ha l’effetto di sanare il difetto di contraddittorio giacché secondo l’orientamento prevalente della giurisprudenza … la comparizione del controinteressato non evocato in giudizio sana unicamente l’eventuale irregolarità di una notifica che sia stata effettuata e possa, quindi, dirsi esistente, non potendo, invece, produrre alcun effetto sanante nei casi in cui la notifica stessa difetti in radice ed in toto ed il controinteressato sia intervenuto al dichiarato fine di eccepire l’inammissibilità del ricorso per tale causale oltre il termine utile per la proposizione dell’impugnazione. Soltanto ove l’intervento ad opponendum si sia verificato nel segmento temporale fra la conoscenza del provvedimento impugnato ed i termini per la proposizione del ricorso, la spontaneità della costituzione rende superflua la notificazione, essendosi il contraddittorio, comunque, costituito ed essendo, quindi, stato raggiunto lo scopo della prescrizione tassativa (in termini: T.A.R. Veneto, II, 14 settembre 2012, n.1180; T.A.R. Piemonte, Torino, I, 27 settembre 2009, n. 2085; T.A.R. Lazio, Roma II, 10 maggio 2011, n. 404) …”” (T.A.R. Marche, Sez. I, sent. n. 533 del 02/07/2015); “considerato, peraltro, che i predetti non si sono costituiti in giudizio, neppure può operare l’effetto sanante della costituzione spontanea in giudizio, riconosciuto nelle ipotesi di eventuali irregolarità della notificazione, che comunque non si verifica nei casi in cui, come quello in esame, la notificazione sia stata totalmente omessa, non potendo l’intervento in giudizio porre nel nulla gli effetti della decadenza dall’impugnazione, che si producono allo scadere del termine per la sua proposizione” (T.A.R. Roma, Sez. II Bis, sent. n. 7936 del 22/05/2015); nello stesso senso anche Cons. di Stato, Sez. VI, sent. n. 5852 del 06/12/2013; T.A.R. Roma, Sez. II Bis, sentt. n. 11488 del 17/11/2014 e n. 7196 del 07/07/2014; T.A.R. Palermo, Sez. III, sent. n. 2032 del 05/11/2013.

Le decisioni testè menzionate sostengono pertanto che la salvezza per il ricorrente non avvedutosi per tempo dell’indispensabilità dell’adempimento in parola potrebbe arrivare solo nell’ipotesi in cui il controinteressato, nei cui confronti il primo non si è preoccupato di notificare il ricorso, si costituisca autonomamente in giudizio, a condizione però che il suo intervento avvenga prima che scada il termine decadenziale previsto per la notificazione stessa dell’atto introduttivo del processo, perché altrimenti la sanatoria dell’azione proposta finirebbe col rendere ammissibile il suo esperimento anche se il termine stesso non sia stato rispettato, sino al punto da poter ipotizzare che, così opinando, la legittimità dei provvedimenti adottati dall’Amministrazione potrebbe essere messa in discussione anche a molta distanza di tempo dalla loro emanazione. Risultato cui, evidentemente e comprensibilmente, il legislatore non vuole si giunga.

Quanto sopra evidenziato induce a consigliare una particolare attenzione, prima di intraprendere un’azione giurisdizionale avanti al Tribunale Amministrativo, essendo opportuno verificare se vi siano dei controinteressati, direttamente menzionati dai provvedimenti che si vogliono impugnare ovvero che la cui identità sia agevolmente ritraibile dagli stessi, posto che la mancata notificazione del ricorso nei confronti di almeno un controinteressato avrebbe delle conseguenze irreparabili ossia la declaratoria di inammissibilità del ricorso medesimo.