Profili difensivi nel procedimento disciplinare militare di corpo

Approfondimento sui profili difensivi nel procedimento disciplinare militare di corpo.

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1. Introduzione e generalità

Il procedimento disciplinare militare, pur manifestando alcune peculiarità connesse al suo naturale ambito di applicazione, rientra nel più ampio panorama dei procedimenti disciplinari relativi all’impiego nella Pubblica Amministrazione ed è ordinariamente finalizzato all’emanazione di un provvedimento amministrativo (la sanzione disciplinare).
Gli atti che compongono il procedimento disciplinare sono governati da specifiche disposizioni normative, le quali, a loro volta, aderiscono ai principi generali dell’ordinamento giuridico. Pertanto, l’invalidità di un qualsiasi atto – dovuta possibilmente al mancato rispetto delle norme procedurali – si riverbera sul provvedimento conclusivo al quale il procedimento si indirizza.
Sul tema delle garanzie difensive rileva particolarmente il principio giuridico del contraddittorio [1] che viene oggi ritenuto – anche grazie alle innovazioni introdotte dalla l. 241/1990 – pienamente applicabile anche in ambito amministrativo e dal quale deriva il fondamentale diritto alla difesa del soggetto sottoposto al procedimento disciplinare. Tale diritto è garantito mediante un novero di disposizioni circa la possibilità di conoscere tempestivamente gli addebiti, prendere visione degli atti del procedimento e presentare giustificazioni o chiedere l’ammissione di ulteriori atti di istruzione probatoria; in alcuni peculiari procedimenti disciplinari – propri del contesto militare – è, inoltre, prevista la figura di un vero e proprio militare difensore [2]. Tutto questo è utile ad evidenziare come oggigiorno l’interesse del soggetto sottoposto al procedimento disciplinare non venga più messo in ombra dall’interesse – un tempo considerato prevalente – dell’Amministrazione di appartenenza.

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2. Il procedimento disciplinare di corpo in breve

Nell’ambito militare, le sanzioni disciplinari sono richiamate dagli artt. 1357 e 1358 del d.lgs. 15 marzo 2010, n. 66 (Codice dell’Ordinamento militare) e vengono suddivise in sanzioni disciplinari di stato e sanzioni disciplinari di corpo. Come è possibile intuire, le sanzioni disciplinari di stato (che vanno dalla sospensione disciplinare dall’impiego sino alla perdita del grado per rimozione) sono riservate, gradualmente, per le condotte illecite denotate da un maggiore disvalore e connesse all’inosservanza degli obblighi assunti dal militare verso il giuramento prestato. Per quanto attiene alle sanzioni disciplinari di corpo, invece, va sottolineata la loro minore afflittività e l’idoneità di queste a produrre degli effetti circoscritti esclusivamente all’interno dell’amministrazione militare di impiego; esse sono: a) il richiamo; b) il rimprovero; c) la consegna; d) la consegna di rigore.
Le sanzioni disciplinari di corpo vengono irrogate solitamente per fatti commessi in violazione dei regolamenti propri dell’apparato militare e commisurate al “tipo di mancanza commessa e alla gravità della stessa” (Art. 1355, comma 1, C.O.M.), tenendo conto – nel determinare la specie e la eventuale durata della sanzione – dei “precedenti di servizio disciplinari, il grado, l’età, e l’anzianità di servizio del militare che ha mancato” (Art. 1355, comma 2, C.O.M.).
Nel caso in cui sussista l’ipotesi di una violazione disciplinare che comporti l’applicazione di una sanzione diversa dalla consegna di rigore, la responsabilità dell’avvio del procedimento spetta al comandante del reparto in cui il militare presta servizio. In tali circostanze, l’ufficiale deve adempiere a tale obbligo procedurale in modo imperativo. Al contrario, per i procedimenti caratterizzati dalla possibilità di culminare con la consegna di rigore, la competenza in materia disciplinare è conferita al comandante di corpo.
La competenza di rilevare l’infrazione del militare passibile di sanzione disciplinare spetta ad ogni superiore che dovrà, nell’operare e trasmettere il rapporto disciplinare a colui che detiene la potestà di agire nei confronti del militare, rispettare le disposizioni contenute all’interno dell’art. 1397 del Codice dell’Ordinamento militare.
Una volta avviato il procedimento, l’iter disciplinato dalla legge si differenzia sulla base della presenza o meno degli estremi per infliggere la sanzione della consegna di rigore; in caso positivo, il comandante di corpo dovrà – oltre ad attenersi alle disposizioni di cui all’art. 1399 del Codice dell’Ordinamento militare (Procedure per infliggere la consegna di rigore) – nominare un’apposita commissione di disciplina [3]. Nella casistica residuale, ovvero nei casi in cui la potestà disciplinare spetti al comandante di reparto, il procedimento disciplinare si svolge attraverso le seguenti fasi:
a)     Contestazione degli addebiti;
b)    Acquisizione delle giustificazioni ed eventuali prove testimoniali;
c)     Esame e valutazione degli elementi contestati e di quelli addotti a giustificazione;
d)    Decisione e comunicazione all’interessato
Per quanto attiene alle procedure per infliggere la consegna di rigore ex art. 1399 C.O.M., rileva particolarmente l’intervento del c.d. militare difensore che dovrà necessariamente presentare i requisiti previsti dall’art. 1370, comma 3, C.O.M. e potrà, ai sensi della lett. f) del medesimo articolo, essere ammesso ad “intervenire alle sedute della commissione di disciplina anche se l’incolpato non si presenta alla seduta, né fa constare di essere legittimamente impedito” e ricevere le comunicazioni d’ufficio per conto di questi.
Infine, è opportuno rammentare che il comandante di corpo – in forza della sua piena competenza sanzionatoria – può, nei casi del procedimento per l’irrogazione della consegna di rigore, oltre che discostarsi dal parere della commissione di disciplina, anche adottare sanzioni disciplinari diverse dalla consegna di rigore o, addirittura, ritenere il fatto disciplinarmente irrilevante e “assolvere” il militare inquisito.

3. Termini di difesa, garanzie difensive e vizi della sanzione disciplinare

Entrando ora nel cuore del tema, è possibile fissare il punto di partenza per la disamina delle garanzie difensive del militare negli artt. 1370 e 1398 del Codice dell’Ordinamento militare. Innanzitutto – in forza del riconosciuto principio del contraddittorio – l’incolpato ha diritto ad addurre giustificazioni che dovranno obbligatoriamente, pena l’impossibilità di infliggere l’eventuale sanzione disciplinare, essere acquisite e vagliate dall’Autorità giudicante. Più specificamente, le giustificazioni del militare potranno essere presentate all’Autorità competente a giudicare nella forma di “memorie scritte e documenti, che l’amministrazione ha l’obbligo di valutare ove siano pertinenti all’oggetto del procedimento” [4] Tenuto conto delle esigenze di speditezza proprie di tale peculiare procedimento amministrativo, la legge stabilisce che “coloro che hanno titolo a prendere parte al procedimento possono presentare memorie scritte e documenti, entro un termine pari a due terzi di quello stabilito per la durata del procedimento” [5]; considerata quindi la generale durata del procedimento pari a novanta giorni, è possibile stabilire il termine per la presentazione delle proprie difese di sessanta giorni. Purtuttavia, è ammissibile depositare le difese scritte anche successivamente al termine stabilito, purché ciò non comporti una proroga del limite temporale conclusivo del procedimento.
In questo contesto, si delinea la questione, di fondamentale rilevanza per la prospettiva difensiva, delle implicazioni derivanti dalla mancata valutazione delle controdeduzioni nella fase istruttoria del procedimento. Nel silenzio del legislatore che si limita semplicemente a stabilire che le giustificazioni del militare interessato devono essere “acquisite e vagliate”, la giurisprudenza degli organi di giustizia amministrativi parrebbe ruotare attorno al riconoscimento di un obbligo per l’Amministrazione di motivare il mancato adeguamento dell’azione amministrativa alle osservazioni presentate dal militare. Pur non dovendo obbligatoriamente confutare analiticamente il testo integrale delle deduzioni del soggetto interessato, il provvedimento finale dovrà essere “corredato da una motivazione che renda nella sostanza percepibili le ragioni del mancato adeguamento dell’azione amministrativa a quelle osservazioni” [6]. Pertanto, un rilievo invalidante del provvedimento amministrativo si configura quando è comprovato che l’Amministrazione ha omesso di esaminare le osservazioni e le controdeduzioni presentate dall’interessato, imponendo così alla stessa l’obbligo di dare atto del mancato accoglimento delle controdeduzioni “in maniera anodina e del tutto priva di giustificazione” [7].
La sanzione disciplinare può risultare inoltre viziata qualora il procedimento amministrativo che ha portato alla sua irrogazione manchi della contestazione degli addebiti o questa sia denotata da un’eccessiva vaghezza e genericità tali da rendere impossibile definire le modalità essenziali dei fatti contestati. Oltre alla previsione legislativa dell’art. 1370 C.O.M. per il quale “nessuna sanzione disciplinare può essere inflitta senza contestazione degli addebiti”, la giurisprudenza si dimostra pacifica nel paragonare le conseguenze dell’insufficienza nella contestazione a quelle dell’inesistenza del fatto accertato.
L’inosservanza delle disposizioni di legge sul procedimento disciplinare e/o la presenza dei vizi che inficiano la sanzione, essendo sempre riconducibile allo scorretto esercizio dell’azione amministrativa da parte dei suoi organi, fa sì che l’unico rimedio esperibile contro la violazione di legge sia l’annullabilità del provvedimento ex art. 21-octies della l. 291/1990. Per quanto concerne una possibile nullità (virtuale) della sanzione disciplinare, l’art. 21-septies è chiaro e preciso nello stabilire inequivocabilmente che “è nullo il provvedimento amministrativo che manca degli elementi essenziali, che è viziato da difetto assoluto di attribuzione, che è stato adottato in violazione o elusione del giudicato, nonché negli altri casi espressamente previsti dalla legge“. Pertanto, tale formulazione esclude esplicitamente la possibilità di ipotizzare la nullità del provvedimento per violazione di legge al di fuori delle circostanze esplicitamente contemplate.

4. Rimedi non impugnatori del provvedimento sanzionatorio illegittimo

I ricorsi non impugnatori – di carattere eccezionale e atipico – si distinguono da quelli impugnatori in quanto hanno ad oggetto il rapporto inter partes in cui è coinvolta la Pubblica Amministrazione. Nell’ambito del procedimento disciplinare essi sono l’istanza di riesame – esperibile esclusivamente avverso le sanzioni disciplinari di corpo – e l’annullamento d’ufficio degli atti del procedimento disciplinare.
Con l’istanza di riesame, regolata dall’art. 1365 C.O.M., il militare può, qualora sopravvengano nuove prove, tali da far ritenere applicabile una sanzione minore o dichiarare il proscioglimento dell’addebito, “presentare in qualunque tempo, istanza scritta tendente a ottenere il riesame della sanzione disciplinare inflittagli”. La presentazione dell’istanza non sospende l’esecuzione della sanzione né i termini per l’esperimento dei rimedi impugnatori. L’istante ha l’onere di indicare le nuove prove acquisite congiuntamente al giorno della scoperta o il ritrovamento degli elementi decisivi.
L’annullamento d’ufficio degli atti del procedimento disciplinare ex art. 1372 C.O.M. si rifà alla previsione normativa di autotutela dell’art. 21-nonies della l. 291/1990 per la quale il provvedimento “può essere annullato d’ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole, comunque non superiore a dodici mesi dal momento dell’adozione dei provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici, inclusi i casi in cui il provvedimento si sia formato ai sensi dell’articolo 20, e tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati, dall’organo che lo ha emanato, ovvero da altro organo previsto dalla legge”.

5. Rimedi impugnatori del provvedimento e discrezionalità dell’Amministrazione

Il procedimento disciplinare è suscettibile di essere impugnato mediante i consueti mezzi di tutela previsti per ogni atto amministrativo, tra i quali vengono ad applicarsi il ricorso gerarchico, il ricorso giurisdizionale e, in alternativa, il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica.
Con il ricorso gerarchico – regolato dagli artt. 1 e ss. del d.p.r. 1199/1971 – l’interessato può presentare, entro trenta giorni dall’emanazione del provvedimento e senza pareri o commenti [8], “ricorso in unica istanza all’organo sovraordinato, per motivi di legittimità e di merito”. Nel diritto militare, precisamente all’art. 1363, comma 1, C.O.M., l’organo sovraordinato è rappresentato “dall’organo gerarchicamente superiore a quello che ha emesso il provvedimento”. Si noti che il Codice dell’Ordinamento militare stabilisce all’art. 1363 che il militare, avverso le sanzioni disciplinari di corpo, non può presentare altro tipo di ricorso (giurisdizionale o al Presidente della Repubblica) “se prima non è stato esperito ricorso gerarchico o sono trascorsi novanta giorni dalla data di presentazione del ricorso”. Sul punto sono fioriti numerosi dibattiti giurisprudenziali poiché l’inosservanza di tale disposizione, mediante l’esercizio del diritto di ricorrere al giudice senza osservare i limiti dettati dalla giurisdizione condizionata, sembrerebbe in prima lettura dare vita ad un ulteriore profilo di responsabilità disciplinare in capo al militare interessato per inottemperanza dell’art. 1363 del Codice dell’Ordinamento militare. Su tale questione si è pronunciato il Consiglio di Stato stabilendo che la naturale conseguenza di tale comportamento consiste esclusivamente “nella declaratoria di inammissibilità del ricorso giurisdizionale, proposto in via immediata e diretto contro una sanzione disciplinare di corpo”.
Il ricorso giurisdizionale, inerentemente alle sanzioni disciplinari di corpo, consente al militare di adire il giudice con lo scopo di ottenere da questo un provvedimento giurisdizionale. Si sottolinea come non sia auspicabile ricorrere al giudice per sindacare l’individuazione della sanzione disciplinare irrogata, in quanto “l’Amministrazione dispone, infatti, di un ampio potere discrezionale nell’apprezzare in via autonoma la rilevanza disciplinare dei fatti, tanto che l’accertamento della proporzionalità della sanzione all’illecito disciplinare contestato e la graduazione della sanzione stessa, risolvendosi in giudizi di merito da parte dell’Amministrazione, sfuggono al sindacato del giudice amministrativo, salvo che non si riveli una loro manifesta illogicità o la contraddittorietà” [9]. La valutazione circa la gravità dei fatti rientra dunque nell’ampio spettro della discrezionalità amministrativa soggetta a scrutinio giurisdizionale solamente in presenza di violazioni delle norme procedurali prescritte dalla legge o, in specifiche circostanze, in caso di eccesso di potere da considerarsi nelle forme sintomatiche quali “la manifesta illogicità, la manifesta irragionevolezza, l’evidente sproporzionalità e il travisamento” [10].

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