Profili giuridici del c.d. «acquisto» del posto barca nella vigente normativa

(Capitano di vascello del Corpo delle Capitanerie di Porto)

P(testo della relazione presentata nel corso del convegno sulle tematiche del diporto tenutosi il 7 e 8 ottobre 2000 a Praia a Mare)

Lo sviluppo in Italia della navigazione diportistica è stato a lungo condizionato da diversi fattori che possiamo qui brevemente richiamare per inquadrare correttamente il problema, oggetto della nostra relazione, nell’appropriato contesto giuridico, economico e sociale che lo contraddistingue.

Il primo condizionamento è, ovviamente, direttamente imputabile alla capacità del Paese di produrre ricchezza, e, quindi, alla disponibilità di risorse da parte di una quota non minimale della popolazione, che deve essere disposta ad investire, in beni c.d. «lusori», capitali che devono essere sottratti ad un impiego remunerativo e che, anzi, quando investiti nell’acquisto del mezzo nautico, producono spese, a vario titolo imputabili, per il solo scopo di trarre l’appagamento del desiderio di dotarsi di uno strumento capace di soddisfare aspettative che rientrano nella sfera culturale o sportiva dell’acquirente o anche esigenze di rappresentanza che interpretano ed integrano il suo status simbol. Non per nulla la storia della nautica da diporto italiana comincia a nascere come fenomeno sensibile, sia sociale che economico, in coincidenza con il boom economico degli anni sessanta.

Il secondo condizionamento può essere riferito ad un fattore culturale che ha visto il nostro Paese, se confrontato con i Paesi limitrofi dell’Europa Occidentale, di antica tradizione marinara, perseguire lo sviluppo delle attività legate al diporto nautico con un ritardo notevole, riscontrabile sia nella produzione normativa di settore, sia nelle attività promozionali, pubbliche e private, che dovevano sostenere tali attività. Queste ultime infatti quando presenti, anche se prestigiose e di antica data, consistevano in strutture private con natura di clubs molto elitari e riservati pertanto ad un circuito di persone estremamente limitato.

Il terzo condizionamento è derivato da fattori tecnici direttamente conseguenti tuttavia da quelli sopra detti.

La carenza di approdi specializzati a ricevere esclusivamente la nautica da diporto e la derivante necessità di prevedere un presenza mista negli approdi disponibili sia del traffico commerciale sia di quello peschereccio e diportistico, hanno creato spesso situazioni di conflittualità tra i diversi interessi ed esigenze risolte dalle Autorità marittime con ricorso a soluzioni di compromesso e conseguente spartizione degli scarsi spazi portuali mantenendo il diporto in situazioni di convivenza forzosa con altre realtà portuali.

L’esigenza di creare una catena di approdi destinati al diporto, che cinga ad intervalli più o meno regolari l’intero arco delle coste nazionali, consentendo la possibilità al diportista di praticare la navigazione da diporto in sicurezza e con la certezza di poter “atterrare”, quando necessario, in un approdo sicuro, dotato di servizi adeguati, è oggi finalmente sentita anche dai settori politici e dalle amministrazioni territoriali ed è giustamente intravista quale possibile fonte di investimenti produttivi sia in termini di resa economica che di accrescimento dell’occupazione locale in attività specializzate, anche molto redditizie.

Perché tuttavia in Italia le attività legate al diporto possano espandersi e crescere ordinatamente, il legislatore, oltre a prevedere l’impianto di adeguate e coordinate strutture ricettizie, deve prevedere l’adeguamento e l’ammodernamento della normativa finalizzata alla disciplina dell’uso degli approdi.

Nel mentre infatti la previsione ex lege del ricorso alla conferenza dei servizi ha consentito di accelerare notevolmente la fase istruttoria e decisoria delle complicate procedure amministrative previste per il rilascio della concessione per atto formale pluriennale, finalizzato alla realizzazione e gestione di un approdo turistico, tale processo di aggiornamento non ha investito anche quelle norme del codice della navigazione che reggono e disciplinano l’uso del demanio marittimo, tutte contenute nel titolo II, capo I, del Codice della Navigazione e nel relativo Regolamento, mantenendosi così l’utilizzazione degli spazi interni all’approdo turistico da parte degli utenti in una sorta di limbo giuridico dove le sovrapposizioni tra diritto pubblico amministrativo marittimo e diritto privato generano confusioni ed incertezza nel mentre elemento di collegamento tra i vari rapporti giuridici possibili resta l’uso del bene demaniale marittimo.

L’atto di concessione disciplina, infatti, perfettamente il rapporto di diritto pubblico tra l’Amministrazione concedente e il concessionario obbligando tuttavia quest’ultimo, ai sensi dell’art. 30 del Regolamento a “gestire direttamente la concessione”, fatta eccezione per il caso di affidamento di attività secondarie affidabili a terzi purché tale situazione sia preventivamente autorizzata dall’Amministrazione.

Il rapporto, necessariamente di diritto privato, che intercorre tra il concessionario e il terzo diportista, utente degli spazi interni al porto turistico, non trova invece collocazione nell’ambito del diritto amministrativo e, di fatto, l’Amministrazione concedente non riconosce, ritenendoli ad essa inopponibili, i rapporti intercorsi tra le parti contraenti (concessionario e cosiddetto acquirente del posto barca) .

La questione rileva sotto diversi profili.

Esiste una discrasia evidente nel sistema giuridico vigente che, nel mentre contempla nell’atto formale di concessione la facoltà, ed, anche, il contestuale obbligo, di “realizzare e gestire” da parte del concessionario un approdo turistico, impiantandolo su aree demaniali per tale scopo individuate e finalizzate, il medesimo ordinamento non tutela la posizione dell’utente dell’approdo turistico che è rimessa, di fatto, ad accordi tra le parti di natura privatistica non in grado minimamente, per la natura demaniale marittima propria del bene oggetto di tali accordi, di garantire adeguatamente il terzo utente.

Se si considera che al concessionario è data, per contratto pubblico e per la durata dell’atto di concessione (normalmente prevista per un cinquantennio, attesi i tempi di ammortamento dei costi di realizzazione delle opere ), la facoltà di gestire il porto turistico – per altro, destinato, alla scadenza della concessione, ad essere incamerato tra i beni dello Stato – dovrebbe essere ricompresa nel concetto di gestione la possibilità di affidare al terzo utente, perché ne usufruisca con una ragionevole continuità, una quota parte delle aree costituenti l’impianto portuale turistico; ciò, anche facendo ricorso a stipula di contratti di durata pluriennale purché non eccedente i limiti temporali della concessione.

Vigendo l’attuale sistema, impropriamente, oggi, infatti, si parla di “acquisto del posto barca”, intendendosi comunemente, con tale definizione lessicale, la utilizzazione a titolo oneroso per un periodo di tempo definito da parte di un privato di un tratto lineare di banchina ove si attracca, ormeggiando l’imbarcazione con cime di ritenzione a terra e lo specchio acqueo necessario a contenere l’imbarcazione stessa. Obbligazione stretta tra il privato e il legittimo concessionario dell’area demaniale marittima o con il suo avente causa.

Entrambi i sopra detti elementi che caratterizzano il posto barca appartengono infatti, necessariamente, al demanio marittimo naturale (specchio acqueo marino) e al demanio marittimo portuale (rappresentato dalla struttura artificiale, definita -banchina- anch’essa appartenente al pubblico demanio marittimo come sua pertinenza).

Tale circostanza riconduce l’uso del posto barca nell’ambito del diritto pubblico marittimo ed in particolare del pubblico demanio marittimo che, come tale, è, ai sensi del combinato disposto degli articoli 822 C.C. e 28 del C.N., inalienabile, imprescrittibile e inusucapibile e, quindi, costituisce un bene extra commercium.

Come conciliare allora la previsione contenuta in ogni atto formale di concessione che prevede quale finalità intrinseca ad ogni concessione di tale natura quella di «realizzare e gestire un approdo turistico, conformemente all’uso pubblico del bene», quando certamente in tale concetto di uso rientra perfettamente l’utilizzazione del bene demaniale marittimo da parte degli utenti diportisti per la cui utilità finale l’approdo è stato pensato e realizzato?

Che portata dare al concetto di gestione da parte del concessionario se lo scopo principale è quello di una gestione economica della struttura che è finalizzata ad assolvere una funzione di resa di servizi ad una clientela di utenti?

L’Amministrazione, anche di recente, ha ribadito la sua totale estraneità e terzietà rispetto ai rapporti intercorsi tra il concessionario e i suoi clienti sostenendo, vittoriosamente, di non dover riconoscere validità ai rapporti di diritto privato stretti tra le parti anche se conseguenti alla stipula dell’atto formale.

In altre parole, i rapporti intercorsi tra concessionario e terzi, restando estranei al rapporto concessorio non sono opponibili all’Amministrazione titolare dei beni anche se l’oggetto del contratto tra concessionario e terzo diportista attenga all’uso del bene demaniale legittimamente dato in concessione.

Il caso di specie si è concretamente verificato in due circostanze che hanno visto l’Amministrazione denegare qualsivoglia riconoscimento agli ” acquirenti del posto barca” che avevano acquistato il diritto d’uso per un periodo di tempo ricompreso nell’ambito della durata della concessione, e ciò in conseguenza del fallimento del primo concessionario al quale è subentrato un aggiudicatario d’asta regolarmente autorizzato a subentrare nella concessione dalla stessa Amministrazione a termine dell’articolo 46, comma 2, del C.N.

Il secondo concessionario, infatti, nel mentre è subentrato al primo negli obblighi da assolvere nei confronti dell’Amministrazione, ha preteso di gestire ex novo, per evidenti ragioni economiche, gli spazi e le strutture portuali esistenti in ciò facendo valere l’autorizzazione a subentrare nella titolarità della concessione, regolarmente ottenuta dall’Amministrazione.

Ne è seguito un contenzioso che ha visto gli acquirenti del posto barca opporsi alle pretese del secondo concessionario, ma senza successo. Questi ultimi sono stati estromessi con procedura esecutiva attuata in autotutela dall’Amministrazione, ne’ hanno ottenuto il ristoro dei danni subiti dal primo concessionario, ormai fallito.

Il giudice amministrativo ha così confermato la teoria della non opponibilità all’Amministrazione dei rapporti sorti tra concessionario e terzi ed aventi per oggetto beni demaniali marittimi.

Ne’ il caso del fallimento del concessionario è l’unico ipotizzabile in concreto quale causa del travolgimento dei rapporti tra privati aventi per oggetto l’utilizzazione del posto barca.

Tutte le cause che comportino una novazione soggettiva in capo al concessionario o l’estinguersi del rapporto concessorio tra Amministrazione concedente e concessionario, sono potenzialmente portatrici di analoghe situazioni di crisi che investono, a caduta, i rapporti intercorsi tra concessionario e terzi che abbiano per oggetto l’utilizzazione del bene in concessione.

I casi classici previsti dal codice della navigazione che comportano l’estinzione del rapporto concessorio sono costituiti dalle ipotesi di cui agli articoli del Codice della Navigazione 42 (revoca) 44 e 45 (modifica ed estinzione della concessione per fatto dall’Amministrazione ) e 47 (decadenza).

Come tutelarsi allora a fronte del rischio, non troppo ipotetico, di vedere dissolversi capitali non indifferenti necessari per acquistare l’uso di un posto barca in un determinato approdo quando l’impegno è prolungato per un notevole lasso di tempo ed i valori in campo assumono l’entità di diverse decine di milioni?

L’attuale normativa che disciplina l’uso dei beni demaniali marittimi non dispone di norme dirette finalizzate a tale scopo.

E’ stato invocato a difesa dei suddetti interessi, il principio della tutela dell’ acquirente in buona fede ed anche una molto improbabile corresponsabilità dell’Amministrazione, a titolo di culpa in eligendo, nella scelta del concessionario fallito, soprattutto avuto riguardo al principio della scelta ex intuitu personae insito nell’affidamento della concessione al concessionario, poi dimostratosi economicamente inaffidabile, e dell’affidamento che il terzo aveva tratto dal fatto che il concessionario era regolarmente fornito di contratto pubblico di gestione del bene demaniale marittimo, con ciò ritenendosi assolto, a monte, dall’Amministrazione quel controllo sulla capacità economica e, quindi, sull’affidabilità tecnica economica e morale del futuro concessionario.

Ma tutte queste obiezioni non hanno retto a fronte della realtà dei fatti che ha visto l’Amministrazione ottenere l’estromissione dal porto di quanti sono stati ritenuti estranei al rapporto concessorio originario, come rinnovato in capo al nuovo concessionario.

In relazione a quanto precede e a fortiori, sono da considerarsi vieppiù esposti gli ulteriori passaggi tra successivi acquirenti del medesimo posto barca.

La demanialità dell’oggetto del contratto rende infatti nullo l’acquisto improprio del posto barca ed anche i successivi trasferimenti a qualsiasi titolo avvenuti. L’unica differenza rilevabile in tale contesto consiste solo nel fatto che, nel mentre tra il concessionario e il primo “acquirente” del posto barca l’obbligazione tra le parti rimane valida, avendo il concessionario riconosciuta dall’atto formale l’abilitazione alla gestione economica del bene demaniale, anche se il titolo intervenuto non è opponibile all’Amministrazione concedente, ben più evanescente e difficilmente difendibile giudizialmente si configura l’eventuale ulteriore passaggio tra terzo e terzo che avesse per oggetto un bene extra-commercium per definizione.

Imperando l’attuale normativa, è necessario pertanto usare la massima oculatezza nell’acquisto d’uso di un posto barca o di spazi marittimi o strutture ricompresi nell’approdo turistico, soprattutto se l’uso previsto è prolungato nel tempo, atteso che la demanialità dei beni li riconnette, comunque, alla vigente normativa di diritto pubblico marittimo con tutte le restrizioni e i rischi insiti per l’uso da parte di un terzo, non concessionario, di tali beni.

La natura pubblica di Enti territoriali che gestiscano direttamente l’approdo, o la capacità economica di grandi aziende che dovessero assumere la veste di concessionario di un approdo turistico, costituisce naturalmente migliore garanzia per gli utenti rispetto al rischio del fallimento del concessionario, loro eventuale dante causa per l’uso del posto barca, soprattutto se questo fosse previsto per un periodo di tempo abbastanza lungo.

Per concludere questa breve analisi della problematica sopra accennata, osservo, da ultimo, che le scarse norme e gli istituti contenuti nel titolo secondo del CN e del relativo Regolamento, sono stati dettati dal legislatore avendo a mente situazioni che vedevano una Amministrazione monolitica (concedente) e un concessionario tipico, rappresentato quasi sempre da una persona fisica che perseguiva uno scopo sociale meritevole finalizzato alla utilizzazione del bene demaniale secondo quelli che venivano definiti “i pubblici usi del mare”, consistenti nelle tradizionali attività della pesca, della navigazione e della cantieristica navale.

Assolutamente nuova è la realtà odierna che ha visto le competenze demaniali marittime transitare alle Regioni con formule di gestione dei beni alquanto diverse e tra esse non ancora coordinate, nel mentre la grande espansione del settore diportistico, che ha comportato l’esigenza di realizzare strutture ricettizie adeguate, ad esso esclusivamente dedicate, stenta a trovare capienza nelle previsioni del codice della Navigazione che risale al 1942 e che risente ancora dell’impianto del vecchio codice di commercio che ancora prima assorbiva e disciplinava le esigenze del settore marittimo.

Diviene pertanto sempre più pressante la necessità di modificare o integrare opportunamente l’attuale normativa che è gravata dal peso degli anni e che non riesce tecnicamente, neppure con grandi sforzi interpretativi, a risolvere i problemi sopra evidenziati.

Un’iniziativa legislativa in tal senso consentirebbe di promuovere ulteriormente la nautica da diporto, garantendole apporti di capitali e acquisizioni di utenza in autofinanziamento, evitando che gli acquirenti del diritto d’uso del posto barca incorrano nelle attuali incertezze che, indubbiamente, condizionano pesantemente l’utilizzazione degli spazi marittimi da parte di chi non rivesta la qualifica, formalmente riconosciuta dall’Amministrazione, di concessionario demaniale marittimo.

Si eviterebbe così di vedere un cospicuo numero di imbarcazioni da diporto italiane emigrare per necessità indotta da disservizi, eccessiva fiscalità e carenza di normativa e strutture adeguate, nei porti limitrofi, francesi, greci e spagnoli con perdita secca per la nostra economia e mortificazione di un settore che ha mostrato vitalità e dinamismo riuscendo ad emergere, nonostante tutto, anche a fronte di una concorrenza estera molto agguerrita e che vanta una più antica tradizione nel settore.

Con ciò, augurandomi che tra gli autorevoli convenuti, siano presenti persone che, condividendo la nostra analisi, vogliano farsi promotrici di iniziative legislative adeguate a risolvere il delicato problema rappresentato, rendendo così un grande servizio alla nautica ed a quanti ad essa sono legati, concludo la mia relazione e ringrazio tutti gli intervenuti per la cortese attenzione.